建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的困境與規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)——以重慶“地票”交易為例

吳義茂

（1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，四川 成都，611130；2.中共佛山市委黨校法學(xué)部，廣東 佛山，528300）

1 指標(biāo)交易及其意義

指標(biāo)交易是與實(shí)物交易相對的概念。指標(biāo)交易的對象為“指標(biāo)”，本研究中即指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)。所謂建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)指的是農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)用地的指標(biāo)。指標(biāo)產(chǎn)生的制度根源在于中國對新增建設(shè)用地實(shí)行年度計(jì)劃管理制度。這一制度的目的在于防止耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的失控，保障國家糧食安全。按照規(guī)定，建設(shè)用地指標(biāo)的獲取是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的前提條件，土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不得突破國家下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)。由于國家每年下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)難以滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，通過復(fù)墾產(chǎn)生的指標(biāo)便成為補(bǔ)充建設(shè)用地的重要來源。在工業(yè)化、城市化大力推進(jìn)的過程中，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系是一個亟待解決的問題，指標(biāo)交易制度是一個積極探索。2008年12月1日實(shí)施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》在總則中把指標(biāo)交易和實(shí)物交易并列規(guī)定為農(nóng)村土地交易所的兩大交易品種，并以專章的形式規(guī)定了指標(biāo)交易。2008年12月4日，新成立的重慶農(nóng)村土地交易所以“地票”的形式現(xiàn)場進(jìn)行了首次拍賣。指標(biāo)交易是對國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（以下簡稱為“辦法”）提出的“增減掛鉤”的貫徹與創(chuàng)新，其重大創(chuàng)新意義體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，國土資源部《辦法》實(shí)行的是“先占后補(bǔ)”，往往出現(xiàn)“占有余”而“補(bǔ)不足”。指標(biāo)交易制度是“先造地后用地”，先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對耕地的保護(hù)力度更大、效果更好。一方面，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問題；另一方面，城市建設(shè)用地有比例有節(jié)奏地增加，解決城市建設(shè)用地緊張的矛盾，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。

第二，國土資源部《辦法》實(shí)行掛鉤指標(biāo)“總量控制、封閉運(yùn)行”的原則，農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地指標(biāo)是小范圍的置換，不能突破項(xiàng)目區(qū)的范圍。而重慶通過農(nóng)村土地交易所，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地大范圍、遠(yuǎn)距離的置換。邊遠(yuǎn)區(qū)縣的建設(shè)用地指標(biāo)也可以賣到主城，用于主城的建設(shè)用地，可以賣出更高的價(jià)格，從而提升偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價(jià)值。據(jù)重慶市常務(wù)副市長黃奇帆稱，地票交易的收入，將全部返到農(nóng)村，這為大城市反哺大農(nóng)村，找到了一個新的資金渠道［1］。

2 指標(biāo)交易的困境

2.1 指標(biāo)的“落地困境”

地票不是“土地”的“票據(jù)化”，也不是“土地權(quán)益”的“票據(jù)化”，更不是農(nóng)村土地“承包經(jīng)營權(quán)”的“票據(jù)化”，而是“指標(biāo)”的“票據(jù)化”［2］。通過地票交易受讓建設(shè)用地指標(biāo)只是獲得了增加等量建設(shè)用地的資格，具備了將等量的農(nóng)用地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的前提條件，并不意味著就現(xiàn)實(shí)地獲得了建設(shè)用地使用權(quán)。指標(biāo)要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的建設(shè)用地使用權(quán)，還存在一個指標(biāo)的“落地”問題（即落實(shí)到具體地塊）。在重慶的地票模式中，拿到地票的權(quán)利人可以選擇符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的相應(yīng)耕地，擬做自身建設(shè)項(xiàng)目，然后申請政府征收土地，政府將開發(fā)者所選耕地征轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地后再出讓給地票權(quán)利人［3］。由此可見，重慶地票交易中的指標(biāo)的“落地”是通過政府行使土地征收權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)的。中國包括《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》在內(nèi)的法律都將國家對農(nóng)民集體土地的征收限定在公共利益目的范圍，在公共利益目的之外國家不得征收農(nóng)民集體所有的土地，否則就是對征收權(quán)力的濫用①2004年修改后的《憲法》第10條明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地，實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。此后，《土地管理法》也作了相應(yīng)的修改，即將原第2條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。將原有關(guān)條文中的“征用”改為“征收”。《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”。十七屆三中全會明確指出：改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性用地和經(jīng)營性用地，逐步縮小征地范圍。因此，經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)用地不能通過政府征收去解決是依法治國的要求，是執(zhí)政黨現(xiàn)階段的政策抉擇。目前存在的問題是，重慶已經(jīng)下達(dá)相關(guān)文件，規(guī)定主城區(qū)的經(jīng)營性用地只能使用地票［4］。這就出現(xiàn)一個悖論：一方面，經(jīng)營性建設(shè)用地只能使用地票；另一方面，經(jīng)營性項(xiàng)目又不具備“公共利益”的要件因而不屬于土地征收范圍。地票交易獲得的指標(biāo)勢必面臨一個無法落地的困境，不解決這一困境，將直接影響指標(biāo)交易的前景，甚至可能導(dǎo)致經(jīng)營性項(xiàng)目用地來源的枯竭。據(jù)悉，重慶土地交易所成立至今開場交易4次，賣出14張地票，雖有7張地票落地地塊已經(jīng)基本確定，但事實(shí)上還沒有一張地票落地。因此，指標(biāo)的“落地困境”不僅是基于法律理論的邏輯演繹結(jié)果，而且是指標(biāo)交易必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。指標(biāo)交易要可持續(xù)推進(jìn)，必須要解決這一法律困境。

2.2 指標(biāo)的“供給困境”

地票交易中的指標(biāo)來源于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾。土地復(fù)墾有利于增加耕地?cái)?shù)量，維護(hù)國家糧食安全，符合社會公共利益。但是任何人不能強(qiáng)迫農(nóng)民為了成就“社會公共利益”而犧牲“個人的私益”，復(fù)墾對農(nóng)民而言是一種可選擇的權(quán)利，而不是必須履行的法律義務(wù)。復(fù)墾的收益對農(nóng)民的選擇起著決定性的作用，若復(fù)墾收益太低則不能形成對農(nóng)民有效激勵。復(fù)墾收益為地票價(jià)格扣除復(fù)墾成本后的差額。從重慶農(nóng)村土地交易所的兩宗地票交易情況看，1100畝共拍得8980萬元，平均每畝約8萬元。考慮交易過程中的一些中間費(fèi)用，按照現(xiàn)有拍賣價(jià)格加權(quán)平均，預(yù)計(jì)返還到農(nóng)村的收益大概能達(dá)到拍賣價(jià)格的90％，約7萬元/畝［5］。據(jù)了解，目前重慶每畝土地的復(fù)墾成本在4—5萬元。因此，農(nóng)民復(fù)墾土地的每畝收益大約為2—3萬元。這種復(fù)墾收益與城市郊區(qū)建設(shè)用地的收益相比，顯然有很大差距，基于經(jīng)濟(jì)考慮，城市郊區(qū)的農(nóng)民是不愿意將建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的［6］；對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)民，轉(zhuǎn)讓地票的收益，對提高其生活質(zhì)量也難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性改變［2］。因此，目前的復(fù)墾收益難以對農(nóng)民選擇復(fù)墾產(chǎn)生有效激勵，沒有農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)利益考慮而產(chǎn)生的復(fù)墾積極性，僅靠行政力推動，難以產(chǎn)生可持續(xù)的指標(biāo)的供給，指標(biāo)的“供給困境”在所難免。

筆者認(rèn)為，指標(biāo)交易中的兩個困境不是獨(dú)立的，而是有密切相關(guān)性。指標(biāo)的“落地困境”給指標(biāo)的競購者帶來了有關(guān)受讓指標(biāo)的價(jià)值隱憂，直接影響指標(biāo)交易市場的活躍性。在交易市場不活躍的情形下，指標(biāo)的交易價(jià)格很難達(dá)到一個合理水平，而指標(biāo)的價(jià)格直接關(guān)涉農(nóng)民的復(fù)墾收益。沒有合理的復(fù)墾收益，交易指標(biāo)的產(chǎn)生將成為無源之水、無本之木，指標(biāo)“供給困境”的產(chǎn)生也就有了某種必然。

3 “禁止規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”理由之證偽

集體建設(shè)用地包括存量建設(shè)用地和規(guī)劃建設(shè)用地。存量建設(shè)用地是現(xiàn)實(shí)可用的，規(guī)劃建設(shè)用地指的是按照土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)納入建設(shè)用地規(guī)劃，但尚未按照土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行審批的“未來的可用”而非“現(xiàn)實(shí)可用”的建設(shè)用地。存量建設(shè)用地毫無疑問可以作為流轉(zhuǎn)的客體，而規(guī)劃建設(shè)用地能否作為交易的對象殊值研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃建設(shè)用地不能作為流轉(zhuǎn)的客體①在筆者有限的資料收集過程中，尚未發(fā)現(xiàn)有學(xué)者撰文認(rèn)為規(guī)劃建設(shè)用地屬于流轉(zhuǎn)的客體。。如岳曉武等認(rèn)為，申請流轉(zhuǎn)的土地，必須是依法辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得了集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地，這是流轉(zhuǎn)的必要前提［7］。李延榮也認(rèn)為，規(guī)劃建設(shè)用地在未經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”審批的情形下不得作為交易的客體，并提出如下理由：“根據(jù)《土地管理法》第44條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。可見，規(guī)劃建設(shè)用地要成為現(xiàn)實(shí)的建設(shè)用地還需經(jīng)有審批權(quán)的人民政府按土地利用年度計(jì)劃分批次批準(zhǔn)。若將未經(jīng)審批的規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)作為流轉(zhuǎn)的客體，實(shí)質(zhì)上是規(guī)避建設(shè)用地的審批，為擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模創(chuàng)造條件，耕地保護(hù)將更加艱難”［8］。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)值得商榷。上述觀點(diǎn)的主要依據(jù)在于《土地管理法》第44條的規(guī)定，因此正確理解《土地管理法》44條的規(guī)定就成為評判上述觀點(diǎn)的關(guān)鍵所在。

3.1 從文義上解讀《土地管理法》第44條

“法律解釋必先由文義解釋入手，且所作解釋不能超過可能的文義。否則，即超越法律解釋之范圍，而進(jìn)入另一階段之造法活動［9］。從文義上看，《土地管理法》第44條未有任何文句對規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，既沒說允許流轉(zhuǎn)，也未言禁止交易。因此，筆者認(rèn)為，所謂“《土地管理法》第44條禁止規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”的觀點(diǎn)“超越了法律解釋的范圍”。按照“法不禁止皆可為”的私權(quán)理念，應(yīng)允許作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2 從立法目的上看《土地管理法》第44條

“任何人于解釋法律時，須想到的基本問題是：為何設(shè)此規(guī)定？立法目的何在？立法趣旨之探求，是闡釋法律疑義之鑰匙”［10］。因此，解釋法律應(yīng)以貫徹、實(shí)踐立法趣旨為基本任務(wù)。《土地管理法》第44條的立法目的在于對耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行指標(biāo)控制以保護(hù)耕地、防止耕地流失。從法理上說，規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然從字面上不違背《土地管理法》第44條，但如果適用結(jié)果違反了《土地管理法》第44條所設(shè)定的“耕地保護(hù)”的目的，也難謂具有合法性。那么，規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)會直接導(dǎo)致耕地保護(hù)的目的落空嗎？筆者認(rèn)為不會。理由在于：第一，規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)用地的現(xiàn)實(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是兩個完全不同的概念。規(guī)劃建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)僅僅意味著產(chǎn)權(quán)主體的變更，農(nóng)用地的現(xiàn)實(shí)“非農(nóng)化”才涉及土地用途的變更，關(guān)涉耕地保護(hù)問題。土地的產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生變更，并不意味土地用途就一定發(fā)生變更。若規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后受讓人暫時不將其“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，就不存在耕地的流失問題，當(dāng)然也不存在與《土地管理法》立法目的相違背的問題。第二，依據(jù)《土地管理法》第44條的規(guī)定，為達(dá)到耕地保護(hù)的目的，對規(guī)劃建設(shè)用地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”需要根據(jù)“土地利用年度計(jì)劃”進(jìn)行審批。《土地管理法實(shí)施條例》第19條進(jìn)一步規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)；城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。”因此，規(guī)劃建設(shè)用地轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)建設(shè)用地需要進(jìn)行審批，但審批不是政府任意的行為，其依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)在于“農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”。規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)人有了“農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”，政府就必須依法履行其審批的職責(zé)。此時規(guī)劃建設(shè)用地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，就不存在與《土地管理法》第44條的規(guī)定有抵觸之處，也不存在任何非法占用耕地以致危及耕地保護(hù)的問題。在指標(biāo)交易作為制度創(chuàng)新在各地隆重推出的語境下，通過市場化的途徑獲取指標(biāo)并非是很難實(shí)現(xiàn)的問題。

誠然，由于非農(nóng)用地相對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值具有高回報(bào)的特點(diǎn)，村民有極大的熱情將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，規(guī)劃建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)存在引發(fā)耕地流失的風(fēng)險(xiǎn)。但只要把規(guī)劃建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與規(guī)劃建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”嚴(yán)格區(qū)分開來，通過“土地利用年度計(jì)劃”（也即指標(biāo)）嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)后的規(guī)劃建設(shè)用地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，耕地的流失就處于一個可控的狀態(tài)。耕地保護(hù)的核心在于控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”而非控制“流轉(zhuǎn)”。因此，“禁止規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的觀點(diǎn)難以成立，規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不具有任何違法性。

4 指標(biāo)交易困境的解決

4.1 指標(biāo)“落地困境”的解決

經(jīng)營性項(xiàng)目不具備政府征收的“公共利益”條件，通過地票交易獲得指標(biāo)的權(quán)利人的經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目用地不能通過申請政府征收來解決，因而面臨指標(biāo)的“落地困境”。這一困境的核心在于“缺地塊”。按照規(guī)定，要把規(guī)劃建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)建設(shè)用地，還需要按照土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行審批，年度計(jì)劃審批的實(shí)質(zhì)就在于確保耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不突破年度計(jì)劃指標(biāo)。因此，規(guī)劃建設(shè)用地權(quán)利人轉(zhuǎn)用的困境在于“缺指標(biāo)”。所以，促成“缺指標(biāo)”的規(guī)劃建設(shè)用地的權(quán)利人與“缺地塊”的建設(shè)用地指標(biāo)的權(quán)利人的合作就能產(chǎn)生“雙贏”。一方面，可以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的順利落地；另一方面可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)“非農(nóng)化”。因此，筆者在此嘗試提出解決指標(biāo)交易中指標(biāo)的“落地困境”的思路：正確解讀《土地管理法》第44條的規(guī)定，破除“禁止規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的思維定勢，在允許規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，擬投資經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地指標(biāo)的權(quán)利人可以直接從集體所有的規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)人手中受讓“缺指標(biāo)”的規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)，借以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)人與指標(biāo)的所有人“合二為一”，為此，“缺指標(biāo)”與“缺地塊”的缺陷均得以克服，規(guī)劃建設(shè)用地得以變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)建設(shè)用地，從而也就最終實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)的落地。

這一解決思路的特點(diǎn)在于：第一，擬用于經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的掛鉤指標(biāo)的落地不是通過政府行使征收權(quán)來解決，而是由指標(biāo)的權(quán)利人與規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)人通過平等協(xié)商來解決。這樣有利于實(shí)化農(nóng)民土地資產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益，也有利于減輕土地征收給政府帶來的壓力和社會和諧；第二，在規(guī)劃建設(shè)用地獲得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的情況下，將其轉(zhuǎn)用于現(xiàn)實(shí)建設(shè)用地不會導(dǎo)致耕地流失的失控。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)的核心在于控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)。控制了指標(biāo)也就使耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”處于可控的范圍。

4.2 指標(biāo)“供給困境”的解決

沒有給農(nóng)民合理的復(fù)墾收益，就沒有對農(nóng)民復(fù)墾的有效激勵，指標(biāo)交易將成為無源之水，無本之木，指標(biāo)“供給困境”的出現(xiàn)也將在所難免［4］。在復(fù)墾成本既定的條件下，要提高農(nóng)民的復(fù)墾收益必須提高指標(biāo)的交易價(jià)格。在指標(biāo)通過市場化途徑配置的條件下，指標(biāo)交易的價(jià)格的形成與指標(biāo)交易市場的活躍程度密切相關(guān)。顯然，在不活躍的指標(biāo)交易市場條件下，難以形成指標(biāo)的合理價(jià)格。在重慶，交易市場不活躍與指標(biāo)的落地難以及由此帶來的指標(biāo)競購者的隱憂是密切相關(guān)的①重慶地票交易競購者的顧慮除公共利益的原因限制政府征地外，還在于地票交易后的落地在很大程度上仍然系于政府手中，地票的競購者并無任何特權(quán)，當(dāng)競購者在指標(biāo)落地時競標(biāo)失敗時，則地票還得按原價(jià)轉(zhuǎn)讓給競標(biāo)成功者，利息損失作為投資風(fēng)險(xiǎn)由交易競購者支付。。據(jù)悉，重慶土地交易所設(shè)立的土地交易市場并不活躍，自2008年12月4日成立至今開場交易4次，賣出14張地票［4］。截止2009年8月底，重慶已經(jīng)交易地票4600畝。其中12份共2700畝地票被土地儲備機(jī)構(gòu)所得，5宗1100畝地票被民營企業(yè)所得。顯然，地票對開發(fā)者吸引力不大［4］。

如上文所述，“禁止規(guī)劃建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)”是對《土地管理法》第44條的誤讀，規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不具有任何違法性。規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所指向的目標(biāo)當(dāng)然是將其現(xiàn)實(shí)的“非農(nóng)化”，如果不能將其變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的建設(shè)用地，規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也就失去了現(xiàn)實(shí)意義。但是，規(guī)劃建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)“非農(nóng)化”的前提條件是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的獲取。因此，允許規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的結(jié)果將導(dǎo)致對土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的更大需求。在指標(biāo)供給既定的條件下，指標(biāo)需求的增加必然帶來指標(biāo)交易價(jià)格的提升。此外，解決了指標(biāo)落地難的困境從某種意義上也消除了指標(biāo)權(quán)利人的隱憂和顧慮，有利于提高指標(biāo)競購者的積極性，從而有利于激活指標(biāo)交易市場。在活躍的市場條件下，市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能會把指標(biāo)的價(jià)格調(diào)節(jié)到一個合理的水平，從而提高農(nóng)民的復(fù)墾收益和復(fù)墾積極性。指標(biāo)在合理的復(fù)墾收益激勵下將會源源不斷得到供給，指標(biāo)的“供給困境”也將不復(fù)存在。因此，統(tǒng)籌指標(biāo)交易市場與規(guī)劃建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，是解決地票交易面臨困境的有效途徑。

（References）：

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