試論我國參政黨與司法的關系

李志堅

(中央社會主義學院,北京 100081)

政黨與司法的關系是任何政黨政治與法治的國家都需要面對的問題。在西方,實行三權分立的當代西方國家一般都是既實行法治又實行兩黨制和多黨制的政黨政治國家。其中,司法是法治的重要環節,政黨是政黨政治的主體。在中國,獨具特色的政黨制度和建設法治國家的目標,則決定了司法對參政黨的相對獨立性。

一、引論:西方國家政黨與司法關系的兩重性

“司法獨立”作為西方法治的一項基本原則,產生于十七八世紀的資產階級革命時期,這一理論要求司法權獨立于立法權、行政權。進入 19世紀后,西方各國普遍形成了政黨政治格局。與此相適應,“司法獨立”進一步要求司法相對于政黨的獨立,以維護司法的中立性和公正性。但是,人們通過幾百年的實踐逐漸意識到,誠如司法相對于立法、行政的獨立是有限的一樣,司法相對于政黨的獨立也是相對的。“一方面,國家在制度建構上反對任何政黨直接干預司法;另一方面,各個政黨都希望在國家的司法問題上發表自己的主張,并實現自己的主張”[1],這就構成了西方國家在政黨與司法關系上的兩重性。

(一)司法相對于政黨的獨立性

在西方國家,司法相對于政黨的獨立性是一種“顯性”現象,如美國的法官都聲稱自己不屬于任何政黨[2],有的國家還由憲法或憲法性文件對司法相對于政黨的獨立性加以規定,如美國法律規定,法官不得以黨派身份從事政治活動;韓國《法院組織法》規定禁止法官參加政治活動[3]。經過聯合國大會核可的《關于司法機關獨立的基本原則》第 10條強調,在甄選法官時,不得有基于政治或其他見解的歧視,這也體現了司法相對于政黨的獨立性。

在西方國家,司法相對于政黨的獨立性表現為:第一,司法機關不受任何政黨包括執政黨的領導,司法機關行使其職權時不接受任何政黨的指令;第二,任何政黨都不能在司法機關中建立政黨基層組織,也不能開展政黨活動;第三,法官往往被要求政治中立,不能參加任何政黨,不能參加政黨政治活動。

(二)政黨對司法的影響

與司法相對于政黨的獨立性這種“顯性”現象相比,政黨對司法的影響則具有“隱性”特點,即政黨不是直接地、具體地對司法發揮影響,而是通過法官來間接地、隱性地影響司法。概括起來,政黨隱性影響司法具體表現為以下四個方面①關于政黨對司法的影響,參考了李雅云:《政黨與司法的關系——以美國聯邦大法官為例》,《中共中央黨校學報》2008年第 5期;封麗霞:《政黨與司法:關聯與距離》,《中外法學》2005年第 4期;沈玲:《論政黨對司法的影響》,《中共中央黨校碩士學位論文》2009年。:

第一,通過法官任命來影響司法。在西方國家,高級法官的任命具有濃厚的政黨色彩。在美國,聯邦法院的法官任命由總統提名、參議院同意;在英國,大法官、上訴法院法官、高等法院首席法官、軍事法院法官由首相提名,女王任命;在法國,行政法院院長由總理擔任。英、美、法都是實行政黨政治的國家,總統、總理、首相、議長是執政黨或反對黨領袖,具有政黨屬性,他們必然提名同本黨立場相同或者相近的人擔任法官,以期司法活動對本黨有利。20世紀 30年代,羅斯福不斷提名與自己政治主張相同的人擔任聯邦法院法官,使聯邦法院的判決與其政策相一致,從而確保了新政的推行。美國學者承認,“在選擇最高法院或聯邦法院法官時,政黨傾向或司法哲學是其中考慮的重要因素之一”[4],“尤其對最高法院大法官而言,從提名到核準過程都極為政治化,民主黨和共和黨都知道大法官可以把持最高法院中的職位數十年,因此,自然要求任命與自己有著相同觀點的人”[5]。

第二,通過法官的政黨傾向來影響司法。盡管西方國家在制度上一般都要求法官政治中立,但法官在任職前通常都以選民的身份參與過政黨政治,以投票的形式對不同政黨表示過好惡,因此,法官不可避免地具有政黨傾向和偏好,這種政黨傾向和偏好會對司法產生不容忽視的影響,政黨也會最大限度地利用法官的這種傾向和偏好對司法產生影響。在 2000年影響美國大選最終結果的民主黨戈爾訴共和黨小布什一案中,聯邦法院中具有共和黨傾向的法官占多數這個事實,對判決結果發生了重要影響。

第三,通過法官的懲戒和退休來影響司法。以美國為例,彈劾聯邦法院法官需由眾議院提出彈劾案、參議院 2/3以上通過,而參議院、眾議院兩院議員基本都是政黨黨員,因此,政黨可以通過對法官的彈劾與罷免來對司法發揮影響。在美國,甚至連聯邦法院法官的退休也深受政黨影響。聯邦最高法院法官往往選擇在他所傾向的政黨占據總統職位時退休,以便為該黨創造一個任命傾向于本黨的法官的機會,從而增強該黨在司法上的影響力。例如,政治上傾向于民主黨的聯邦最高法院法官塔南已病入膏肓,但拒絕去做手術,因為當時正值共和黨的林肯執政,他怕萬一死在手術臺上,林肯就可以提名傾向于共和黨的人擔任首席法官。而傾向于共和黨的法官霍姆斯推遲做手術的時間,也是為了不給總統威爾遜任命傾向于民主黨的人來接任的機會。

(三)兩重性中的第一性:司法相對于政黨的獨立性

強調政黨對司法存在的影響,并不意味著在西方國家司法已淪為政黨的附庸和工具。在兩重性中,司法對政黨的相對獨立性是第一位的,而且,司法在一定程度上具有對政黨影響的“免疫力”,如強有力的法律信仰和司法權威能夠抵御政黨對司法的影響。此外,法官終身制使法官在獲得任命后也有可能將國家利益和法律權威置于政黨利益之上。美國勒尼德·漢德法官曾對法官助理說:“年輕人,我應該對誰負責?沒有人能夠解雇我。沒有人可以克扣我的薪俸。即使是華盛頓的老家伙,他們有時可以推翻我的判決,但卻不能使我按照他們的意愿判決。每個人都應該對某個人負責。我應該對誰負責呢?”他轉身過去,指著法律藏書架說:“對這些關于我們的書籍。我正是要對它們負責。”[6]

二、本論:中國的參政黨與司法的關系

我國實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,這一政治制度在組織結構方面體現了核心一元性和結構多元性的統一,在這一政黨制度下,形成了“共產黨領導、多黨派合作,共產黨執政、多黨派參政”的政治格局[7]。根據這一政治格局,政黨與司法的關系包括執政黨與司法的關系和參政黨與司法的關系兩個方面。研究中國的政黨與司法的關系,必須重視對中國的參政黨與司法的關系的研究。

同西方國家政黨與司法關系的兩重性一樣,參政黨與司法的關系也具有兩重性:一方面,根據當代中國的憲政體制,司法保持相對于參政黨的獨立性,參政黨不能“以黨代法”,參政黨要尊重司法機關依法獨立行使其職權;另一方面,根據當代中國的憲政體制和政黨制度,參政黨及其成員參加包括司法機關在內的國家政權,參與社會政治事務,因此,又對司法產生一定的影響。

(一)司法相對于參政黨的獨立性

司法相對于參政黨的獨立性體現在:第一,參政黨基本上不在司法機關設立組織和發展成員。現行有效的《最高人民檢察院政治部關于檢察人員不得加入民主黨派的通知》規定:“根據中共中央統戰部《關于民主黨派組織發展問題的通知》的精神,并經中共中央統戰部協商各民主黨派中央同意,民主黨派不在檢察系統發展成員,也不在檢察系統進行民主黨派的宣傳和組織活動。檢察人員也不得加入民主黨派。”在實踐中,參政黨也幾乎不在法院系統建立組織和發展成員。第二,參政黨沒有類似中國共產黨各級黨委政法委的機構 (雖然民革、民建、農工、九三等參政黨中央設有社會和法制委員會、法制建設委員會或法制委員會,但這些委員會在性質上屬于“專委會”,其職能完全不同于中國共產黨的政法委),參政黨組織和成員個人包括參政黨組織的主要負責人,都不能對具體案件的辦理作出指示。第三,我國司法機關和黨政機關一樣,實行“黨 (共產黨)管干部”,參政黨不掌握司法機關工作人員的提名權和任免權,擔任司法機關領導職務的參政黨成員也不掌握其分管部門處室負責人的提名權和任免權 (根據《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》的規定,擔任司法機關領導職務的參政黨成員享有人事任免建議權)。

(二)參政黨對司法的影響

目前,參政黨對司法發生影響的途徑主要有三個方面:

第一,參政黨成員經過法定程序擔任司法機關領導職務,參與司法活動。與西方國家不同,我國法律并不要求所謂“法官政治中立,不參加任何政黨,不參加政治活動”。在我國,司法機關工作人員可以具有政黨身份,如絕大多數法官、檢察官都是執政黨黨員,但也有一小部分是參政黨成員。參政黨成員擔任司法機關領導職務是參政黨參加國家政權的具體體現之一,新中國成立初期,最高人民法院院長沈鈞儒、副院長張志讓,最高人民檢察署副檢察長藍公武均為參政黨成員。改革開放以來,培養選拔參政黨成員擔任司法機關領導職務這項工作得到了進一步加強,中共中央組織部、中共中央統戰部多次發文要求切實做好這項工作。由于參政黨不在司法機關設立組織、發展成員,目前主要從大專院校選拔從事法學教學科研工作的參政黨成員擔任司法機關領導職務。現任最高人民法院副院長萬鄂湘、最高人民檢察院副檢察長姜建初均是參政黨成員,省市兩級人民法院、人民檢察院中也有不少參政黨成員擔任領導職務。擔任司法機關領導職務的參政黨成員一般分管某一方面的具體業務工作并擔任審判委員會委員或檢察委員會委員,直接或間接參與具體司法業務工作和具體案件審理。根據憲法、法律和政策,他們在工作中應當自覺接受中國共產黨的領導,應當以憲法和法律為最高準繩,獨立行使審判權和檢察權。但是,司法自由裁量權是一種客觀存在,這意味著司法人員在行使司法權時擁有一定的自由裁量空間,而司法人員的參政黨成員身份和意識,可能對自由裁量權的行使產生某些影響。例如,在涉及勞資糾紛的案件中,如果法官是主要由經濟界人士組成的參政黨的成員,那么,受政黨意識、社會閱歷、價值取向、知識結構等因素影響,他有可能在行使法律允許范圍內的自由裁量權時“無意識”地發生偏向。

第二,參政黨以組織名義或以成員個人名義,在人民政協提出提案,以個人名義在人民代表大會提出議案,通過中國共產黨召開的協商會、談心會建言獻策,通過法院、檢察院召開的座談會反映情況問題,對司法工作提出意見建議,對司法產生影響。如果說擔任司法機關領導職務的參政黨成員對司法產生影響是一種內部影響、微觀影響的話,那么,參政黨通過提出議案提案、意見建議對司法產生影響則主要是外部影響、宏觀影響。例如,由于參政黨在我國具有特殊的政治地位,因此,參政黨提出保證司法公正、提高司法效率的意見建議,必將在宏觀上對司法政策產生影響,進而對個案的處理產生微妙效果。

第三,參政黨成員通過擔任人民陪審員、特約檢察員、專家咨詢委員等方式參與司法活動。人民陪審員制度和特約檢察員制度既是我國司法制度的特點之一,又是參政黨成員對司法活動產生影響的重要渠道。參政黨成員擔任人民陪審員,根據有關法律規定,享有與審判員相同的權利,參與調查案件事實、決定法律適用;參政黨成員擔任特約檢察員,可以對檢察工作提出意見建議,經檢察長批準參加有關案件的審查、復查和調查工作,列席參加檢察委員會會議討論有關案件。參政黨成員擔任人民陪審員、特約檢察員參加司法活動,其行為具有“兩重性”:一方面,直接參與司法活動;另一方面,對司法機關及其專職人員行使權力的行為進行監督。此外,近年來從中央到地方,不少司法機關建立了專家咨詢委員會,一部分具有法律專業背景的參政黨成員 (主要是法學教授)擔任了人民法院或人民檢察院的專家咨詢委員,對司法工作中遇到的具有典型性、普遍性和疑難性的專業問題提供咨詢意見,對加強司法改革工作提供建議,對專項調研課題提供咨詢意見,反饋社會各界對司法機關工作和隊伍建設的意見和建議并為其他需要咨詢的事項提供意見。這些專家意見也對司法產生了潛移默化的影響,在特定場合下,還對司法結果產生了直接影響。

(三)中國參政黨與司法的關系與西方國家政黨與司法的關系的不同

對比西方國家政黨與司法的關系,中國參政黨與司法的關系在遵循兩重性的同時又有著很大的不同,具體表現為:第一,西方國家往往要求司法人員不參加任何政黨;在中國,參政黨成員可以在保留其政黨身份的同時擔任司法人員。第二,在西方國家,執政黨與在野黨、反對黨都力圖對司法產生影響,它們之間的影響具有競爭性;在中國,執政黨對司法的影響和參政黨對司法的影響之間不存在競爭性,而體現出合作性。第三,在西方國家,政黨對司法的影響以政黨組織發揮作用為主,以政黨黨員個人發揮作用為輔;在中國,參政黨對司法的影響以參政黨成員個人發揮作用為主,參政黨組織發揮作用為輔。第四,在西方國家,政黨對司法的監督主要是外部監督,即通過三權分立制度對司法進行監督;在中國,政黨對司法的監督既有外部監督,即通過人民政協、中國共產黨召開的座談會等對司法進行監督,又有內部監督,即參政黨成員在擔任人民陪審員、特約檢察員時,在行使其法定職權的同時,對司法機關專職工作人員的職務行為進行法律監督。第五,西方國家司法人員的選任、懲戒、退休深受政黨政治影響,不僅僅是執政黨,反對黨、在野黨都可能對此產生重大影響;在中國,根據黨管干部原則,參政黨對司法人員選任、懲戒、退休的影響相對較小。以上五點不同,歸根到底是由于我國的政治制度、政黨制度和法治模式不同于西方的政治制度、政黨制度和法治模式。

三、結論:提高參政黨與司法關系的科學化水平

處理好參政黨和司法的關系,是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的必然要求,也是建設社會主義法治國家的客觀需要。根據當前我國參政黨與司法關系的實際狀況,借鑒西方國家處理政黨與司法關系的有益經驗,提高參政黨與司法關系的科學化水平應當堅持“一體兩面”:既要繼續保持司法對于參政黨的相對獨立性,又要更好地發揮參政黨對司法的合法合理影響。

(一)繼續保持司法相對于參政黨的相對獨立性

從整體上看,目前,參政黨與司法保持了“合理距離”,司法保持了相對于參政黨的相對獨立性。要繼續保持這一相對獨立性,必須注意兩個問題:

第一,參政黨不能對已經審結或正在辦理中的個案就案件處理結果提出監督意見。由于參政黨的特殊政治地位,參政黨向中共黨委、人大、政協、法院、檢察院就具體案件提出的監督意見可能對案件處理結果產生直接影響。有學者指出,人大對法院的監督,不應干涉法院對具體案件的審理,而應通過審議法院工作報告來對法院進行整體性監督以及通過監督法官行為規范和職業倫理來對司法進行日常性監督[8]。同理,參政黨在司法領域履行民主監督職能,應當對司法政策執行情況、司法程序、司法行為和司法人員職業倫理進行監督,而不是對具體司法結果進行監督。有學者指出,“權力本位”一直代表著傳統法律思想觀念的價值底蘊,而“法律至上”的法治理念遠未建立起來,因此,一些人往往會有意無意地置自己于法律和司法機關之上,插手具體司法事務,或以法律監督為名,行“干涉司法”之實[9]。

第二,作為法學專家的參政黨成員要慎重發表“專家意見”。近年來,不少法院、檢察院在辦理重大疑難案件時往往會求助于法學專家,并將專家意見作為辦案的重要參考;一些重大案件的當事人也會委托律師組織專家進行論證,形成“專家意見書”,并提交給法院、檢察院,以期對案件處理結果產生影響。然而,理論界、實務界往往對這種“專家意見”存在較大爭議。作為法學專家的參政黨成員,不僅具有法學專家的專業身份,而且具有參政黨成員的政治身份,特別是同時還擁有人大代表、政協委員的政治光環,因此,要慎重發表專家意見,以避免“專家意見”影響司法結果。

(二)更好地發揮參政黨對司法的合法合理影響

當前,在中國政治制度、政黨制度和法治模式下,發揮參政黨對司法的合法合理影響,應當抓住以下四個著力點:

第一,進一步加大選配具有較高法律專業素養的參政黨成員擔任司法機關領導職務的力度。參政黨成員擔任司法機關領導職務是參政黨發揮對司法合法合理影響的重要途徑。《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》明確規定,省級司法機關必須配備黨外干部,并逐步推行到市縣司法機關,但由于在實際選配黨外司法干部時片面強調要有行政級別臺階,使大批優秀黨外法律人才被排除在選配司法干部的門外,以致一些地方黨外司法干部長期空缺[10]。實際上,參政黨擁有一批具有較高法律素養的成員,不少參政黨成員還是知名法學專家。因此,要以落實中央 5號文件,實施公務員法、法官法、檢察官法,深化司法系統干部人事制度改革為突破口,創造條件選拔更多的參政黨成員擔任司法機關領導職務。當然,擔任司法機關領導職務的參政黨成員要嚴格按照憲法法律規定履行法定職責,處理好身份的兩重性——既是司法人員,又是參政黨成員,以確保司法公平正義。

第二,積極調查研究,從宏觀層面為司法工作建言獻策。在過去相當長的時期內,參政黨“涉法”參政議政主要是提出制定和修改法律的意見建議,這與當時我國法律體系還不健全、立法任務繁重的情況相適應。時至今日,中國特色社會主義法律體系初步建立,法治工作的重心將從立法環節轉向法律實施環節,與此相適應,參政黨“涉法”參政議政也應將重心轉移到對包括司法在內的法律實施情況提出意見建議。根據當前實踐,參政黨組織及其成員可以通過中國共產黨的協商會、座談會,人民代表大會及其常務委員會會議,政協會議,法院、檢察院座談會,對司法工作提出意見建議。當然,根據人民法院依法獨立行使審判權、人民檢察院依法獨立行使檢察權的憲法規定,這種建言獻策應當在宏觀層面上進行,如圍繞深化司法改革、提高司法效率、促進司法公正、消除司法腐敗等提出意見建議。

第三,進一步發揮人民陪審員、特約檢察員和專家咨詢委員的作用。在一些司法機關,雖然已經選聘了一部分參政黨成員擔任人民陪審員、特約檢察員和專家咨詢委員,但在實踐中并沒有切實發揮他們的作用。有的參政黨成員反映,他們在擔任人民陪審員、特約檢察員或專家咨詢委員后,除了在一年一度的座談會上聽取法院和檢察院一年來工作情況的介紹外,別無其他任何具體工作。這顯然不利于參政黨發揮對司法的合法合理影響,因此,必須完善相關工作機制,切實發揮人民陪審員、特約檢察員和專家咨詢委員的作用。

第四,加強自身建設,提高參政黨成員和機關工作人員的法律素養。民主黨派政黨功能的大小主要不在于人數的多少,而在于成員素質的高低和代表性的強弱[11]。提高參政黨成員的法律素質,對于更好地發揮參政黨對司法工作的合法合理影響具有重要意義。參政黨機關作為參政議政的參謀部、信息部、后勤部,作為貫通上下的咽喉、聯系左右的紐帶,其工作人員應當具備一定的法律素養。參政黨中央和各省、市參政議政工作部門都應當配備一定數量具有專業法律知識、良好法律素養的工作人員,為參政黨發揮對司法的合法合理影響提供人才保證。

[1] 卓澤淵.法政治學[M].北京:法律出版社,2005.79.

[2] 李雅云.政黨與司法的關系——以美國聯邦大法官為例[J].中共中央黨校學報,2008,(5).

[3] 韓大元.外國憲法[M].北京:中國人民大學出版社,2005.340.

[4] 梁琴,鐘德濤.中外政黨制度比較 [M].北京:商務印書館,2000.239.

[5] 施密特.美國政府與政治[M].北京:北京大學出版社,2005.341.

[6] 阿奇博爾德·考克斯.法院與憲法[M].北京:北京大學出版社,2006.26.

[7] 甄小英.關于增強我國政黨制度包容力的幾點思考[J].上海市社會主義學院學報,2008,(4).

[8] 強世功.立法者的法理學[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,2007.223-228.

[9] 夏錦文.世紀沉浮:司法獨立的思想與制度變遷——以司法現代化為視角的考察[J].政法論壇(中國政法大學學報),2004,(1).

[10] 鐘曉渝.參政黨在司法體制改革進程中的作用[A].民革中央調研部.司法體制改革專題研討會論文集[C].2005.

[11] 袁廷華.對加強參政黨建設理論研究的幾點思考[J].吉林省社會主義學院學報,2008,(2).