推進中國土地開發整理工作對策研究

高世昌

（國土資源部土地整理中心，北京100035）

推進中國土地開發整理工作對策研究

高世昌

（國土資源部土地整理中心，北京100035）

研究目的：全面提升中國土地開發整理工作管理水平和投資績效，切實發揮土地開發整理對保發展用地和保耕地紅線的支撐作用，逐步推動土地開發整理成為國家戰略。研究方法：文獻分析法。研究結果：在全面總結10年來中國土地開發整理工作的基礎上，分析土地開發整理工作存在的問題。研究結論：提出開展土地開發整理戰略研究、改進管理模式、推進體制改革、加強權屬管理和基礎理論研究的政策措施。

土地資源；土地開發整理；發展對策

當前中國經濟處于快速發展階段，國土資源管理工作面臨著“保發展和保紅線”的雙重壓力。這既賦予了土地開發整理工作特殊的使命，又給土地開發整理事業發展帶來了機遇。本文在深入分析土地開發整理現狀的基礎上，針對存在的問題，提出進一步推進土地開發整理工作的有關對策。

1 國內外土地開發整理研究進展

“土地整理”一詞最早問世于德國，首次出現在1886年巴伐利亞王國的法律中。隨后土地整理在法國、荷蘭、比利時、日本和中國臺灣等國家或地區迅速發展，成為世界上許多國家或地區解決社會經濟發展過程中土地利用問題的一項重要措施。中國土地整理的歷史可以追溯到公元前1066年西周時期的井田制[1]，但現行法律意義上的土地整理，則是針對中國人多地少的基本國情，在借鑒國外土地整理經驗的基礎上，于20世紀末才開始的[2]。1997年，土地整理的概念第一次正式寫入中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求“積極推進土地整理，搞好土地建設”。1999年，土地整理寫進修訂后的《土地管理法》中，明確提出“國家鼓勵土地整理”。不同國家和地區以及同一國家的不同發展階段，土地整理的稱謂不一，整理的側重點有所不同，程序也不盡一致，但從本質上都體現了對土地利用布局的調整和土地利用現狀的治理。中國土地整理的稱謂也處于不斷調整中，目前在不同的場合，稱為土地整理、土地開發整理、土地整理復墾開發、土地整治，其內涵由最初的農地整理逐步發展到村莊整理和城市建設用地整理，整理目標從單純的增加耕地面積發展到數量、質量、生態保護和促進農村發展等，本文統稱土地開發整理。

國外開展土地開發整理研究歷史較早，相關研究成果豐富，在土地開發整理法制建設、整理目標、規劃設計、資金來源、權屬調整、公眾參與、權益維護等方面都有較為系統的研究。如俄國在1779年就建立了土地管理學校，土地整理相關研究一直延續至今。聯邦德國在1953年制訂頒布了第一部《土地整理法》。中國土地開發整理研究起步較晚，學術研究集中在5個方面：一是土地開發整理運作程序研究。嚴金明、葉艷妹、李展等學者在總結安徽阜南、江蘇吳江和浙江奉化等地土地開發整理實踐的基礎上，提出了土地開發整理運作應遵循準備工作和確定整理區域、土地開發整理規劃設計、審批和組織實施、檢查和竣工驗收4個程序[3-5]。鄭擁軍在前三位學者研究的基礎上，增加了權屬確認程序[6]。二是土地開發整理權屬管理研究。余振國和吳次芳根據產權理論、契約理論和信息經濟學的機制理論，提出中國土地開發整理權屬調整機制的基本理論框架，包括權屬界定、產權信息披露、權屬調整制度環境營造和權屬調整運作機制等[7]。周友新認為土地開發整理核心是權屬調整，應當建立科學合理的土地開發整理產權調整與利益分配機制，調動各方面積極性[8]。三是土地開發整理公眾參與研究。徐雪林將公眾參與理論引入中國土地開發整理規劃設計、實施監督管理和權屬管理工作中，逐步形成了土地開發整理公眾參與的政策主張[9]。四是土地開發整理質量評價方法研究。目前土地質量評價方法仍處于探索階段，沒有建立一套較為科學的評價體系。四川省和新疆維吾爾自治區土地整理機構創建了“畝產量+距離因素”綜合評價土地質量方法；湖南省土地整理中心采用專家方法，擬定10個因素，賦予權重進行土地質量評估，但在實際工作中難以推廣運用。德國是通過標準樣地確定待評價土地的價值，運用等值的概念、遵循市場原則實現土地交換[10]，確保了評價方法的科學性。五是相關研究。有的學者從發展現代農業角度，提出了土地開發整理權屬管理應與土地流轉相結合的政策建議[11]。有的學者認為土地開發整理理論需要借助系統理論、景觀生態學理論、可持續發展理論、生態經濟理論等各相關學科的前沿知識，指導土地開發整理實踐，并進行了深入研究[12]。

2 中國土地開發整理實踐

2.1 深化了對事業發展規律的認識

經過10年的探索與實踐，各級國土資源部門逐步認識到土地開發整理是一個開放行業，土地開發整理工作涉及農業、水利、林業、交通等多個部門，需要各部門的支持與配合，國土資源部門不能“關起門”來搞土地開發整理，應當充分發揮地方各級政府在土地開發整理工作中的主導作用。2006年11月，國家改變了中央分成新增建設用地土地有償使用費（以下簡稱新增費）的分配方式，將資金和項目管理責任落到了省級國土和財政部門，以調動地方政府的積極性；2007年6月，在第15期國土資源管理市長研究班上，國土資源部副部長王世元提出了“國家監管、省級負總責”的土地開發整理管理思路；2008年9月，國土資源部下發了《關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》，明確提出“縱向上實行部級監管、省級負總責、市縣人民政府組織實施的管理制度；橫向上實行政府主導、國土資源部門牽頭、相關部門配合、企業競爭介入、農民參與的管理制度，落實共同責任”。這些政策的出臺表明國家行政主管部門對土地開發整理規律認識逐步深化，新型土地開發整理管理模式逐步確立。

2.2 實施了漸進性的管理方式改革

10年來，中國土地開發整理運作方式經歷了5次較大的調整，完成了國家放權、地方承擔主要責任的改革歷程。一是項目法人下移。2001年，首批國家投資土地開發整理項目法人為國土資源部土地整理中心（以下簡稱部中心），2003年將項目法人和項目實施管理工作逐步移交給項目所在地的省、市、縣土地整理機構（以下分別簡稱省、市、縣中心）承擔，目前全國項目法人絕大多數為縣中心。二是項目驗收權下放。2005年2月，國土資源部《關于加強和改進土地開發整理工作的通知》，明確規定省級國土資源部門負責“開展項目竣工驗收”。三是項目審批權下放。2006年11月后，國家不再負責項目立項審批，由省級國土和財政部門負責項目審批和預算下達。四是資金支付方式逐步統一。為了保障中央新增費的使用規范，國家將多渠道、多部門支付資金方式逐步調整為縣級財政集中支付。五是項目規劃設計變更審批權分級下放。由于設計變更審批的復雜性和特殊性，設計變更審批權交給了地方各級國土資源部門。

2.3 奠定了支撐事業發展的基礎

10年來，中國土地開發整理工作由點到面、由小到大，逐步形成了政策比較明確、制度比較健全、投入長期穩定、隊伍不斷壯大、事業健康發展的良好局面。截至2008年1月，全國土地整理機構從業人員達到10861人；編制了《全國土地開發整理規劃》，出臺了涉及項目管理、資金管理、實施管理、權屬管理、竣工驗收等30多項政策，頒布了土地開發整理規劃編制規程、設計規范、項目驗收規程等多個行業標準；開展了涉及耕地保護、節約集約用地、資源評價等多個領域70多項專題研究；編寫出版了近450萬字的技術培訓教材，全國31個省（市、區）（不含港、澳、臺）近萬人次接受了技術培訓；與10多個國際組織和國家建立起土地開發整理技術交流與合作關系。

3 中國土地開發整理面臨的困難

3.1 土地開發整理工作宏觀統籌有待加強

一是土地開發整理事業發展方向與目標亟需深入研究。10年來，中國土地開發整理工作雖然頒布了《土地開發整理條例》，并在《關于適應新形勢切實搞好土地開發整理有關工作的通知》中提出了土地開發整理應搞好4個結合，制定了多項加強土地開發整理工作的政策，但這些政策都是圍繞中央分成新增費運作而開展的，對土地開發整理行業全面發展的探索有限，特別是土地開發整理目標如何與社會經濟發展的階段相適應的研究不足，土地開發整理的初級、中級、高級目標有待明確，土地開發整理內涵有待進一步拓展。10年來，社會各界對土地開發整理內涵了解不夠，甚至將土地開發整理等同于農業綜合開發或農田水利設施建設。二是土地開發整理“工作抓手”設計亟待謀劃。在中央分成新增費分配方式改革后，土地開發整理行業監管體制未能及時建立。對法律和政策規定的新增費、耕地開墾費、用于農業開發的土地出讓金收入部分（以下簡稱出讓金）和土地復墾費4類專項資金的使用管理等未能進行全面監管，存在底數不清、績效不明等問題。三是土地開發整理地位和影響力亟待提升。

3.2 地方政府開展土地開發整理積極性亟待提高

一是土地開發整理與農村發展有機結合亟待加強。部分地方政府對土地開發整理的認識有限，甚至錯誤認為開展土地開發整理制約了地方的經濟發展，因為開發整理后的土地原則上在30年內不得轉作他用。二是開展土地開發整理工作越來越困難。全國近半土地整理機構沒有穩定的經費渠道，在項目預算定額中也沒有列支鄉鎮府、村委會、村組等工作人員參與土地開發整理工作的有關費用，但大量的解釋、協調、權屬調整、后期管護等工作都必須依靠基層干部來完成。三是由于新增費使用條件嚴格，缺乏有效的激勵機制，各地迫于占補平衡的壓力，往往重占補平衡項目，輕新增費項目，把一些易整理、易開發、出地率高的土地優先用于占補平衡。

3.3 土地開發整理行業管理亟需建立健全

一是土地開發整理機構不健全。目前全國60%的地級市和40%的縣沒有設立土地開發整理專業機構[13]，土地開發整理工作多由縣級國土資源部門承擔。截至2009年12月，全國省級土地整理機構從事項目實施管理的人員僅為206人。按照有關省份土地開發整理工作經驗，投資額500萬元應配備1個現場監管人員的標準測算，全國每年投資1000億元人民幣，至少應有2萬人的基層監管隊伍，土地開發整理專業機構和隊伍建設任重道遠。二是土地開發整理工作實施監管責任不明確。目前土地開發整理項目實施監管工作主要由國土資源行政部門授權各級土地開發整理機構監管，但存在授權不明確或委托不固定等問題，缺乏監管責任追究機制，機構的活力難以釋放和激發。三是缺乏對土地開發整理市場的管理。目前國家沒有出臺關于土地開發整理市場管理的辦法或規定，項目承擔單位選擇服務機構無政策可依，不規范行為時有發生，加強對土地開發整理設計、施工、監理、招投標代理等機構的管理尤為迫切。

3.4 土地開發整理基礎研究工作亟待加強

10年來，中國土地開發整理雖然在基礎理論和技術標準等方面進行了較多的研究，但土地開發整理理論研究相對于其他行業的研究明顯不足，土地開發整理主流理論尚未形成。2009年12月15日，通過“中國期刊全文數據庫”檢索，以“土地整理或土地開發整理”為題名，進行模糊檢索，文獻共有2623篇，其中中國期刊全文數據庫2153篇，博士學位論文全文數據庫9篇，碩士學位論文全文數據庫132篇，重要會議論文全文數據庫329篇。按同一原則檢索，以“房地產”為題名，同期房地產方面的學術研究有30766篇，是土地開發整理文獻的12倍；而“信息技術”方面有46766篇論文，是土地開發整理文獻的18倍。這充分說明學術界對中國土地開發整理關注有限，特別是對土地開發整理權屬管理方面的研究更少，全國學術論文僅為11篇。土地開發整理知識和相關信息量有限，學術研究和創新源泉不足，土地開發整理行業社會知曉度有限。

3.5 土地開發整理權屬管理政策亟需研究

一是對土地開發整理權屬調整工作認識不夠。權屬調整是土地利用關系調整的關鍵環節。2008年12月，國土資源部對10年來全國土地開發整理權屬調整情況開展專項調查，調查項目12744個，涉及權屬調整項目6486個，占項目總數的50.9%，土地所有權調整面積只占項目總面積的5.5%，承包經營權調整面積只占項目總面積14.9%，權屬調整比例較低，土地利用現狀和農用地景觀改善不夠，多數項目農用地破碎程度依然較為嚴重。二是開展權屬調整工作缺乏政策與法律支撐。10年來僅出臺了《關于做好土地開發整理權屬管理工作的意見》，該意見原則性較強，實踐中難以操作。一些項目的權屬調整多數以行政管理權來調整，個別地方甚至出現強行調整地塊權屬現象。三是土地開發整理權益量化工作缺乏技術支撐。目前全國沒有一套科學的土地質量評價規程與技術標準，不同人員對同一塊土地質量評價的結果差異可能很大[14]，影響土地開發整理權屬調整工作的順利開展。

4 推進土地開發整理事業發展的對策

4.1 開展戰略研究，指導事業科學發展

一是開展土地開發整理事業發展戰略研究。應把堅守耕地紅線和促進經濟可持續發展用地作為事業發展目標，發揮土地開發整理的支撐作用，提升土地開發整理在國土資源管理和國民經濟中的地位；逐步推動土地開發整理戰略上升為國家戰略。當前應盡快確立土地開發整理與經濟社會發展階段相適應的發展目標，為土地開發整理工作和各地項目安排提供長遠指導。二是開展土地開發整理行業發展戰略研究。應從土地開發整理工作指導、拓展內涵、全面監管、分等定級、國際交流、基礎研究和品牌建設等方面綜合考慮，為行業發展指明方向，為推動土地開發整理管理體制改革、逐步確立土地開發整理的主導地位、占領行業制高點等提供思路與指導。三是加強土地開發整理規劃工作。制定和執行土地開發整理規劃是搞好土地開發整理的前提[15]，應提高土地開發整理規劃的科學性和權威性，發揮規劃對土地開發整理的控制和引導作用；應將規劃目標分解為國家年度計劃任務，增強計劃的剛性約束力，全面統籌土地開發整理工作，增強宏觀調控力度。

4.2 改進管理模式，引導行業健康發展

一是建立土地開發整理資金投入與產出評價模型。將資金投入與新增耕地面積、基礎設施建設數量、土地質量等級提高、土地破碎降低程度等指標結合起來，解決土地開發整理工作考核難以量化等問題，并以此評價結果落實“年度中央分成新增費分配或建設用地計劃指標”掛鉤政策。二是切實整合各類資金。要研究各類專項資金統一管理、統一使用、統一考核，切實改進土地開發整理項目安排方式，按照整村、整鄉、整縣方式實施土地開發整理，發揮土地開發整理項目的載體功能，聚合交通、水利、通訊、衛生等各類支農資金，共同推進項目區建設。三是大力開展建設用地整理。應盡快研究制定土地開發整理商業運作模式和激勵政策，擴大社會參與程度。當前應結合城鄉建設用地增減掛鉤和農村土地綜合整治項目的實施，大力推進建設用地整理工作，必要時應將土地收購儲備與建設用地整理進行統一管理。

4.3 推進體制改革，確保監管責任到位

一是改革土地開發整理行政管理與專業監管并立的二元狀態[16]。按照“管辦分離”原則，明確各級國土資源部門行政管理與土地整理專業機構監管責任職責。建立監管機構與財政、國土行政部門監管的對接機制，避免土地開發整理工作出現多個“婆婆”。二是制定土地開發整理機構管理辦法。解決地方政府設立土地整理機構、落實編制和經費無政策依據問題。當前，應切實解決土地整理機構工作經費渠道，落實項目實施監管人員。三是切實改進監管工作方式，落實監管責任。加強土地開發整理工作分類指導與服務，將推進項目實施進度、提高工程質量、規范資金管理和權屬調整等作為實施監管工作的核心任務；切實解決占補平衡任務不落實和補充耕地質量不高等問題。四是制定土地開發整理中介服務機構管理辦法。建立土地開發整理市場準入制度，規范土地開發整理參與機構和從業人員管理；大力開展培訓工作，提高各類機構服務水平和從業人員素質。五是建立土地開發整理共同責任機制，調動工作積極性。進一步完善“政府主導、國土部門牽頭、各部門配合、市縣人民政府組織實施”的土地開發整理管理模式。明確省、市、縣三級政府及相關職能部門在土地開發整理中的職責，形成齊抓共管，責、權、利明確的工作機制。將土地開發整理工作成效納入縣（市）、鄉（鎮）干部政績考核的重要內容，調動地方各級政府對土地開發整理工作的積極性。

4.4 加強權屬管理，創建和諧環境

一是推進土地開發整理權屬管理法律法規建設。解決土地開發整理權屬調整法律缺失問題，有效銜接《物權法》和《農村土地承包經營法》對權屬調整工作帶來的不利影響，為權屬調整工作提供法律支撐。二是大力推進土地開發整理權屬調整工作。將土地開發整理權屬調整作為一種重要手段，提高土地集中度，優化土地利用結構，改善土地景觀，為現代農業規模化、產業化發展創造基礎平臺，全面提升土地開發整理成效，增強土地開發整理行業與相關行業的核心競爭力。三是加大土地開發整理權益量化研究。對土地開發整理權屬調整種類、權益量化指標、土地質量評價方法等進行全面研究，為解決權益糾紛提供科學依據，切實維護參與各方權益，創建和諧的土地開發整理工作環境。

4.5 加強理論研究，夯實發展基礎

一是建立土地開發整理人才培養基地。國家選擇部分高校，開展土地開發整理學科建設，充分發揮高等院校的人才優勢，培養土地開發整理專門人才，同時應以國家需求為主，推動土地開發整理基礎理論研究，發揮社會研究機構的作用，積極開展相關項目研究。二是加大政策支持力度，激發和調動相關機構和人員的研究熱情，凝聚社會智慧與力量，形成推動土地開發整理基礎支撐理論、技術標準等研究的持續動力，逐步深化土地開發整理發展目標、差別化管理政策、建設標準、質量評價方法、權屬調整規程、權益保護等方面的基礎研究，為制定土地開發整理法律法規，完善土地開發整理政策、技術標準等提供依據。三是大力開展土地開發整理學術交流活動。積極開展土地開發整理國際交流，定期舉辦土地開發整理高層論壇，提出土地開發整理宣言，讓土地開發整理深入群眾。同時，全面總結中國土地開發整理10年來的成效，匯總成冊，讓未來的人員有資料可借鑒，積淀土地開發整理基礎知識。

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Research on the Countermeasures for Promoting Land Development and Consolidation in China

GAO Shi-chang
（Land Consolidation and Rehabilitation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper is to give policy recommendations for （1）comprehensively increasing the management level and the performance and efficiency of investment for land development and consolidation in China;（2）feasibly exerting the function of land development and consolidation to supply enough land for economic development and meanwhile preserve the so-called“1.8 billion mu”red line of cultivated land;（3）gradually promoting the project of land development and consolidation as national strategy.Method employed is literature analysis.The results indicate that based on an overall review of the implementation of land development and consolidation in China in the last ten years,and further analyze the problems of land development and consolidation currently have been further analysed.It is concluded that several policy related measures have been put forward,including the start of strategy research on land consolidation,improvement of management mode,promotion of economic system reform,enhancement of ownership management,and increase of basic theoretical researches.

land resources;land development and consolidation;development countermeasure

301.2

A

1001-8158（2010）04-0045-06

2009-07-08

2010-03-09

高世昌（1966-），男，重慶人，博士，研究員。主要研究方向為土地開發整理。E-mail:gaoscc@126.com