中國應急物流政策研究（上）

宋 則，孫開釗

（中國社會科學院財政與貿易經濟研究所，北京市100836）

隨著各國工業化、城市化進程加快和大氣環境、地質環境惡化，各類重大自然災害、事故災難、公共衛生事件等日益頻繁，甚至日趨常態化，造成了巨大的人員傷亡和慘重的財產損失。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，具有災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重等特點，面臨的資源、環境和生態壓力更大，自然災害防范應對形勢更嚴峻復雜，應對突發事件的任務更繁重。據2005年中國首屆城市應急聯動系統建設高層論壇報告，中國每年因自然災害、事故災難和社會安全等突發公共事件造成的人員傷亡逾百萬，經濟損失高達6500億元人民幣，占當年GDP的6%。2008年南方冰雪災害和汶川大地震的損失更為嚴重。

在這種背景下，如何嚴密防范和有效應對各類突發事件，已成為世界各國關注的要害問題。其中，構建應急物流體系是防范和應對突發事件的重要保障和有力支撐。因此，如何吸取以往的經驗教訓，高度重視應急物流，創新管理思維，建立信息化、精確化、高效率、低成本、快捷靈敏、安全可靠的應急物流管理體制，已迅速提上各國的議事日程，也是中國面對的緊迫問題。

一、應急物流及其一般特點

應急物流是指為滿足突發性物流需求，超常規組織物品從供應地到接受地的實體流動過程，包括物品獲得、運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、配送以及信息處理等經濟活動。與普通物流一樣，應急物流由產品的流體、載體、流量、流程、流速等要素構成，具有空間效用和時間效用，供求關系也要求空間均衡與時間均衡。但與普通物流有所不同，應急物流具有很強的政策含義，又有自己的特點。

1.社會公益性。應急物流屬于社會公共服務范疇，通常由公共財政支撐。應急物流的時效性要求極高，必須在最短的時間，以最快捷的流程和最安全的方式實施應急物流保障。一般而言，常規物流遠遠無法滿足應急物流的需求，必須有超常的機制來配合。普通物流屬于企業生產經營范疇，不僅強調物流的時間效率，更追求物流的經濟收益；而應急物流更關注的是社會效益，強調的是全力以赴地快速動員、快速送達應急物資，經濟收益不是考慮的首要問題。

但是，應急物流也有“極限”，不可能超出“需要與可能”的基本制約，成本—效能分析同樣適用于應急物流。“凡事預則立，不預則廢”，應急物流效能尤其如此。只有平時的精心設計才會有危急時刻的從容有效應對，才會收到最好的實效。

2.超常規性。即應急物流的流程與常規物流有所不同。應急物流本著特事特辦的原則，許多常規物流的中間環節被省略，整個物流流程表現得更緊湊，物流機構更精干，物流行為表現出很濃的非常規色彩。如中國在應對SARS、禽流感和汶川地震的非常時刻，為保證醫療用品、食品和其他救災物資的需求，就需要組織精干、權責集中的機構進行統一組織指揮，快速動員、快速響應、快速集結，以確保物流活動的協調一致和準確及時。

3.不確定性和事后選擇性。應急物流的不確定性源于突發事件的不確定性。由于人們很難準確估計某些突發事件的時間、地點、持續多久、強度大小、影響范圍，而使應急物流具體內容也很難事先確定。如2003年上半年中國抗擊非典的初始階段，人們對防護和醫療用品的種類、規格和數量都無法準確把握，各類防護服的規格和質量要求都是隨著對疫情不斷了解而確定的。由于應急物流的突發性和隨機性，決定了應急物流供給的事后選擇性，不可能像企業內部物流或供應鏈物流那樣按部就班地根據客戶的常規訂單或需求提供產品或服務。可以說，應急物流供給是在物流需求突發產生后，以極短時間在全社會快速動員、快速集結所形成的有效供給。這都對應急物流和應急儲備預案提出了特殊要求。

4.不均衡性。應急物流的突發性決定了應急物流流量、流向的劇烈變動，必須將應急物資在極短時間內實施大量、快速的運送。而隨著事態惡化或好轉，應急物資的流量和流向也必須快速調整，以防止時間和空間上發生供給斷檔或庫存積壓。可以說，如何最大限度地做到應急物流在執行中恰到好處，“既不多，也不少，剛剛好”，是考驗各國應急管理、應急物流智慧的一個重要命題。

二、中國應急物流的優勢和特點

1.強大高效的組織動員能力。在應對突發事件尤其是重大自然災害方面，中國形成了以國務院統一領導、各部委協同作戰、全民參與的應急指揮體系。這種體制性優勢主要體現在強大的動員能力、快速的反應能力、統一的組織能力、有序的協調能力。在這種體制下，整個應急物流運作流程表現得更緊湊，表現出極其濃厚的軍事化、準軍事化色彩，可確保應急物資迅速到位。1998年的特大洪災、2003年的抗擊非典、2008年冰雪災害、汶川大地震和2009年嚴重洪澇、干旱、地質災害都一再顯示了中國的體制優勢和人力、物力、財力方面的動員能力，不僅最大限度地減少了災害損失，確保了社會穩定和經濟發展，而且展示了災后迅速恢復重建的強大后勁和潛力。

2.快速響應的軍地一體化保障體系。面對近年來世界范圍接連發生的一系列重大自然災害，軍隊作為軍事化救援力量在應對各種突發性危機中展示了舉足輕重、不可替代的重要作用。尤其是在中國，軍地一體化的“軍民統一”、“平戰結合”的思想在處理各種重大突發事件上起到了關鍵作用，極端危機時刻的許多應急物流任務都是由軍隊克服難以想象的重重困難而圓滿完成的。因此，加強軍地物流一體化建設是實現應急物流的重要模式。倡導軍民合作、軍地物流一體化是對中國應急物流事業發展的一個極大促進。構建“軍地物流一體化”系統對軍隊物流和地方物流是互利互惠的好事。一方面，地方企業可在平時打開軍方市場，軍隊過剩的倉儲物流資源和力量也可在國家經濟建設中發揮作用；另一方面，地方企業只有在平時與軍事物流接軌，才能在戰時作到快速反應，有效地承擔為軍隊提供物流保障的任務。[1]本報告認為，更具戰略意義的是，實行包括應急物流在內的軍隊后勤保障體系的服務外包，將有力促進軍工產業化、后勤社會化、國防現代化和軍隊管理體制的深刻變革。

三、中國應急物流中存在的主要問題

如前所述，受稀缺公共資源和有限公共財力的制約，在應急物流的體制、政策和預案問題上，必須按照效率最高、效果最好、成本最低的總思路進行科學合理的系統化設計，并據此進行事后的評估和改進。以此標準衡量，中國的應急管理和應急物流領域還存在不少問題和缺陷。

1.對應急物流的重視程度不夠，思路方法尚顯欠缺。主要表現，一是在整個應急管理體系中，對應急物流作為先導、保障和支撐的重要地位還沒有足夠重視，在方方面面的預案中，對應急物流的預案設計安排遠不如其他方面；二是對應急物流體系中存在的問題沒有足夠重視，解決問題的思路方法似顯陳舊，尤其是忽視應急物流的成本—效能分析。結果是，中國應急動員能力確實令世界矚目，但付出的代價也很可觀。

2.中國應急物流成本可觀，改善潛力巨大。根據亞洲開發銀行的統計，2003年的 SARS給中國經濟帶來了176億美元的經濟損失。其中與物流相關的成本有兩類，一類是由防止SARS而直接發生的物流活動成本；另一類是因為SARS影響正常生產、經營和消費活動而產生的物流成本，具體包括四項：（1）醫院、學校、車站、機場、碼頭、工廠、商店、機關、部隊以及居民家庭等花費在SARS防治物資的運輸、儲存、包裝及管理成本；（2）在運輸途中對人員和車輛及設備進行重復檢查、檢測、消毒產生的成本；（3）由于過度預防造成后期庫存的預防物資如消毒用品、藥品的積壓、變質、浪費以及臨時性預防設施的維護與保養、處理等費用；（4）由于預防SARS造成的交貨期延誤或者取消運輸發貨等造成的成本。以上四項合計至少應該在30億美元。這些是SARS期間處理危機物流的巨大開支，而中國在每年處理類似應急事件時往往忽視成本，損失巨大。[2]

雖然這些物流成本的大部分是應對突發事件過程中難以避免、必須付出的代價，但同時也確實存在體制、機制和管理缺陷導致的不必要的物流費用。更重要的是，中國往往只關注突發事件引發的直接損失、直接成本，很少認真對待和分析突發事件帶來的間接損失、間接成本，更很少分析評價應急物流預案、方案執行之后的利弊得失。而通常間接損失、隱性損失往往會大大超過直接損失，而應急實戰過后的利弊得失分析更是改進提高的寶貴財富。因此，中國需要建立科學合理完整的災害損失、災害代價及其各種成本開支的分析評價體系和對相關當事人的事后補償體系。

3.國家應急物資儲備思路不盡合理。一是應急儲備系統的思路靜態化有余、動態化不足。目前中國已形成以國家設立的10個中央級救災物資儲備庫為龍頭，全國31個省區市和新疆生產建設兵團建立了省級救災物資儲備庫，251個地市和1079個縣市建立了多層級的救災物資儲備庫和儲備點的格局。盡管總體來看初具規模，但仍然不足以應付一些重大的突發事件，主要原因在于條塊分割、層級過多的管理體制，導致應急儲備“靜態化有余，動態化不足”。如在汶川大地震發生之后，帳篷成為最急需的物資。在地震后的48個小時內，民政部便調空了中央儲備庫的帳篷，但還是遠遠不能滿足地震災區的需要，民政部只能通過其他渠道來籌集帳篷。這表明，即使有再充足的國家級的靜態化的帳篷產品貯備，也不足以應付大規模的突發需求；帳篷應急物流體系迫切需要基于信息技術的、從靜態化的單純帳篷產品儲備向動態化的帳篷生產能力儲備的轉變。如果事先有足夠的帳篷生產能力的定向儲備，則震后“黃金48小時”便可啟動最初的補充資源，并為源源不斷增加帳篷產品生產和有效供給贏得寶貴時間。

二是應急物資儲備庫網點布局不盡合理。從物流合理化角度看，應急物資儲備庫應盡可能靠近受災地區，以對災情快速響應。但是，民政部規劃的10個中央級儲備庫大多數分布在中國東部和中部，整個西部只有西安和成都兩個儲備庫，省、市、縣級儲備庫網點更為薄弱。西部地區經濟發展落后，交通運輸、儲備條件都不發達，對外界的依賴性更強，一旦發生重大突發事件，就不得不耗時費力依靠遠距離調運物資，這就大大延誤了救災的時機。2003年2月23日新疆伽師地震時，民政部不得不緊急從遙遠的武漢儲備點調運救災帳篷入疆，6000頂帳篷經過5000公里鐵路跋涉后，2月28日才抵達災區，此刻離災情發生已經過去了5天。[3]

三是應急物資儲備分散于各部門，協同效率還不夠高。目前中國的重要商品儲備體系分別屬于不同部門管理，分散管理、分散儲備是中國應急物資儲備突出的體制性特點。如衣被、帳篷等生活類應急物資儲備由民政部門負責，藥品、醫療器械、車輛、糧食等其他應急物資分別由醫藥衛生、交通和糧食部門負責。由于缺乏扁平化的有效協調機制和跨地區、跨部門的協調預案，導致應急響應過程中相關信息被條塊體制阻隔而傳遞過慢，加之儲備倉庫設施和倉儲管理水平方面還不完善，大大影響了應急儲備物資的裝卸及搬運效率，致使物資供應組織動員困難，應急保障的體制性成本過高。特別是在應對重大突發事件等復雜局面時，由于缺乏有效的協同機制，往往會影響應急反應的速度和效率，延誤應急物資到達指定位置的最佳時機。

四是應急物資供需失衡。災難發生初期，中國應急物資捐贈基本依靠社會組織的快速反應，并通過政府號召全社會展開捐贈行動。由于救災、應急信息不夠通暢、捐贈主體繁多，社會捐助物資很容易出現品種、結構和時間上的供需失衡。災害救援初期易出現救援真空、應急物資嚴重匱乏的情況，而在救災后期，物資迅速飽和，易出現供應過多、浪費嚴重等問題。[4]這種應急物資在時間和空間上的總量、結構失衡，反映出慈善機構、社會組織和政府職能部門之間缺少協調預案和信息溝通。

4.應急物流保障體制以行政命令為主，缺乏專業化、社會化、市場化物流公司參與，應急物流配送體系不健全。根據應對突發事件的性質和特點，以政府為主導、以行政手段為主，妥善處置突發事件應屬國際慣例，無可厚非。但是，實施這種模式的前提是，所有事先的預案安排都必須建立在經濟、科學、合理的基礎上，臨危處置的政府主導模式更要依賴于社會方方面面的支持和響應，而不是政府包打天下。中國的問題，一是現行的應急物流保障體制過度依賴于行政命令和行政手段，從而導致應急資源的流量和流向比較粗放，缺少精確化、精細化設計，較少考慮物流運作成本，執行代價高昂。二是對于應急物流，政府包攬有余，企業和民間組織參與不足。專業化的物流公司主要活躍在常規性經營業務中，對于應對突發情況所產生的物流往往極少有參與的機會和意識，專門從事應急物流的企業如應急物流中心、應急配送中心等還相當缺乏。三是應急物流配送體系不健全，配送方式欠靈活，各種運輸之間缺乏協調，應急物流節點布局不盡合理，不僅影響了效率，而且增加了成本。

5.應急物流信息化程度低，應急物流指揮體系不夠完備。目前，中國應急物流信息化程度較低，信息不對稱性較為嚴重，缺乏統一的應急物流信息共享和發布平臺，缺少高效準確的信息傳遞與協調溝通，應急管理和應急物流的信息不全不準不及時的情況時有發生，甚至傳遞錯誤信息，致使應急物流指揮機構無法準確掌握事態發展，甚至作出錯誤判斷。另外，應急物流往往同時涉及部隊與地方。由于部隊內部往往來不及組建應對突發事件的多兵種參與的統一組織指揮機構，外部也缺乏軍地聯合的指揮體系預案，這樣就造成了應急物流的聯系渠道不暢、多頭指揮、各自為戰、責任不明、打亂仗的局面，勢必大大降低應急物流的效率和效果，物流成本也會相應提高。

＊本文系中國社會科學院亞洲研究中心資助項目“中日韓應急物流管理研究”的階段成果。

[1]王宗喜.加強應急物流研究與軍事物流研究刻不容緩[J].中國物流與采購，2003（23）：20.

[2]何明珂.應急物流的成本損失無處不在[J].中國物流與采購，2003（23）：18.

[3]48小時10庫調空：中央救災物資儲備大考[N].21世紀經濟報道，2008-05-23（02）.

[4]魏際剛，張瑗.加強應急物流體系建設增強應急物資保障能力[J].中國流通經濟，2009（5）：17.