中國三代房地產改革

趙曉 岳安時

源于2009年12月份以來的新一輪房地產調控，業已對市場造成巨大影響。當前，無論是二手房還是一手房，無論是環比還是同比，無論是銷售量還是價格，與2009年相比可謂都出現了蒼黃反覆。但對于市場的風云變幻，大家眾說紛紜，有人以為只是短暫的“天氣”變化，有人則稱新的拐點已經到來，還有人悲觀地預言房地產的好日子行將過去。

筆者的愚見，本輪房地產調控及其帶來的變局的確不是一般的變化，它標志著中國房地產改革真正進入到以民生為導向、以住房保障為重點的新的第二代的變革歷程。

從計劃經濟體制下的福利分房制度到商品房買賣，中國房地產經歷了第一代改革。從單純的商品化到如今真正加大社會保障力度，房地產業正進入第二代改革。展望未來，如果土地制度能夠向民有方向變革，則中國房地產還將進入第三代改革。

筆者將評述從計劃經濟到市場經濟，從單一市場到市場保障并行，再到建立于土地市場化與民有化基礎上的中國三代房地產改革。

第一代改革：從福利分房到商品房買賣

計劃經濟下，一切控制在政府手中，住房建設與分配也不例外。“等國家建房，靠組織分房，要單位給房”是福利分房的典型特征。其弊端顯而易見，部門利益以及暗中的腐敗等充斥其中。改革開放后，1980年9月北京市住房統建辦公室率先掛牌，成立了北京市城市開發總公司，拉開了房地產綜合開發的序幕。1982年國務院在四個城市進行售房試點。1987至1991年成為中國房地產市場的起步階段。1991年開始，國務院先后批復了24個省市的房改總體方案，標志著中國開始有了房地產業，但當時主要是以外銷房為主，國內的福利分房制度還未取消。所謂外銷房，則是房地產業邁向市場經濟過程中產生的一個歷史現象，指大量房屋由非中國大陸人購買。

中國改革多以南方為先。在計劃經濟色彩仍舊濃厚的年代，房地產這個新生事物同樣最先在南方萌芽。但那時的房地產市場還只是星星之火，全國范圍意義的市場還遠沒有形成。福利分房的背景下，房地產產品的投資市場還顯得相當狹小，產業發展初期，供求關系極度不合理的虛假繁榮，曾釀成海南房地產泡沫及其在1989年的崩潰。海南房地產泡沫破裂之后，中國房地產進入嚴冬，卻也在陣痛中逐漸意識到市場化之路的必要性。

1993年至1997年，房地產市場進入了小型調整期。在這期間，行業雖然沒有強勁的復蘇，但市場導向日益明確，為今后中國房地產市場的快速啟動積蓄了充分的思想基礎。

突如其來的亞洲金融危機成為我國房改的助推器，中國房地產第一代改革的大幕拉開。1998年7月3日，隨著《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的公布實施，福利分房取消，以商品化為標志的中國住房制度改革正式啟動，中國的房地產行業也從此走上了10年的高速發展大道。該通知明確提出改革目標就是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。通知中值得注意的有兩點，其一是破舊立新，即在徹底打破原有福利分房制度的前提下，建設以商品化買賣為導向的新型市場化住房建設與分配體系，并且強調這個體系是以經濟適用房為主體的。其二則是注重配套改革，在住房改革的同時啟動金融改革，加入了發展住房金融的概念。當年頒布的中國人民銀行個人住房貸款管理辦法頒布中明確規定以不低于所購住房全部價款的30%作為購房的首期付款，以此激勵居民購房。正是這條規定，大大地促進了中國房地產市場的形成，也在若干年后成為點燃全民炒房的導火索。

中國房地產第一代改革的成就是不言而喻的。從1997-2007年，中國房地產業每年的增速幾乎都達到同期GDP增速的兩倍以上。1997年，扣除土地購置費后的房地產開發投資占國內生產總值的比重為3.9%，2007年已經提高到10.3%，對城鎮固定資產投資的占比更是達到21.5%。 房地產的發展極大地拉動了國民經濟的增長。據權威部門曾經的測算，住房建設對GDP的影響約為10%，即住房建設增長10個百分點，就能帶動GDP增長1個百分點；每投入100元住房建設資金，可以創造相關產業170元至220元的需求；每銷售100元的住房，可帶動130元至150元的其他商品需求。以此計算，中國GDP增長約有20%-30%是由房地產業拉動的，房地產因此當之無愧地成為中國經濟的“重要支柱產業”——這一殊榮唯房地產業方能領銜。可以說，中國經濟能夠每年高速地增長，房地產業起到了決定性的作用。

由于房地產業的黃金發展，中國經受住了人類歷史上最偉大的城市化浪潮的沖擊。當人群如潮般涌入城市時，中國人的人均居住面積不僅沒有降低，反而平均每年提高1個多平方米，從1978年的人均數平方米、1993年人均18平方米到目前的人均近30平方米；中國不僅沒有出現歷史上一些國家屢見不鮮的棚戶區、貧民窟，反而不斷興起一座座現代化城市。這正是諾貝爾經濟學獎得主道格拉斯.諾斯在《西方的興起》中所禮贊不已的真正的“興起”，即通過制度與技術的進步，在人口增長時人均生活水平還依然保持增長。雖然今天中國人在居住方面還存在著一些問題，但不言而喻，進步是主流，雖然對房價的抱怨可能越來越多，但從無房到有房，從筒子樓到花園洋房，中國人民真的住得越來越好。

第二代改革：房價飛漲、分配不均與以保障為主導的第二代改革

源于經濟危機、目的是消除經濟危機，中國房地產第一代改革從一開始就帶有強烈的“政府機會主義”的特點，即政府之所以啟動住房改革，其目的只是為了借助住房消費的啟動來拉動經濟增長，政府并沒有想到、更沒有主動去承擔政府在住房方面必須承擔的公共責任。由此造成中國房地產發展的偏頗。

第一代住房改革最初的幾年，政府出于增長的目的，對于房地產的宏觀調控相當寬松。從1999年到2003年四年多的時間里，政策大體維持在一個寬泛的框架內，基本由市場自主調節，而政府最初制定的以經濟適用房為主的多層次住宅體系建設在商品房利益的巨大誘惑下逐步被打入“冷宮”，保障性住房的比重幾乎談不上。從1998年到2006年的8年間，我國廉租房建設資金投入的總額僅為70多億元，與每年需求500億的資金相去甚遠，全國累計廉租住房實物配租也只有20萬套上下。目前，低保群眾10平方米及以下居住的家庭接近400萬戶，低收入群眾住房困難的全國統計大概有1000萬戶，也就是說有3000多萬人人均住房面積在10平方米以下。房地產到底提高了中國人民的生活質量，還是正在將人民往懸崖上推？在這個問題上中國已經分裂，共識已經無法達成，改革必須重啟。

在全國樓市全面飄紅的形勢下，2003年，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（18號文件）出臺，“住房供應主體”被商品房所替代，經濟適用房則從“住房供應主體”淪為“具有保障性質的政策性商品住房”，與1998年的房改方向明顯產生分歧。商品房地位進一步上升，保障房地位進一步下降，車之雙輪的不平衡最終以政策的形式被確定下來，房價由此像脫線的風箏，開始進入了快速增長軌道。

根據中國社科院藍皮書報告，1998年至2003年全國商品住房每平方米的價格只增加了343元。而到了全面實施18號文件的第一年——2004年，每平方米的房價就比上年暴漲了352元。這其中房價的推手還有2003年央行發布的《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》和2004年國土資源部、監察部聯合下發《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》。前者以提高貸款門檻使得中小房地產企業被大企業吞并，加劇了行業壟斷性，減少了房地產的供應；后者以國有土地使用權要以公開的招標、拍賣、掛牌出讓方式進行而使得地價大幅上升，形成全社會漲價預期，共同造就了房價大漲的神話。

2003年時，房價大約是普通家庭收入的4-5倍，比較符合家庭承受能力。但隨著房價的上漲，很快一些城市的房價就突破這一防線，甚至達到14-15倍。房價飛漲、民怨沸騰最終使得從2005年開始，政府不得不把穩定房價作為政策制訂的出發點，先后頒布了“國八條”和“國六條”的通知，但可惜的是，由于調控措施沒有打中要害，房價飛漲的勢頭反而越演越烈。2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發布，首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能。從此，保障住房建設紛紛提上各級政府的工作計劃和財政支出安排之中。

2008年，中國經濟遭受到全球金融海嘯的沖擊，經歷了一場不亞于“5·12”地震一樣的經濟地震，政府不得不全力穩定房地產并以此來維護中國經濟增長的穩定，維護就業以及社會的穩定。其結果，中國經濟最困難的一年成了中國房地產最瘋狂的一年，2009年樓市的異常火爆再次出乎眾人意料。雖然對于中國經濟的成功“保八”，房地產同樣居功至偉，但泡沫的上升令房地產成為眾矢之的，傾斜的雙輪顯然已無法繼續前行。而另外一方面，2010年世界經濟看好，中國經濟的復蘇也被普遍看好（筆者的判斷卻與主流意見相比較為悲觀），復蘇的中國經濟也無須再承受房價飛漲之重。于是，就在2009年年末，政府對房地產開始施行以抑制房價過快上漲為核心的密集調控，其關鍵則在于正式啟動原已確定的第二代住房改革，讓商品房與保障房并重，滿足不同群體需要特別是安撫底層社會群體的眼前之需。國內外普遍關注到，政府出臺了“國四條”，進一步明確要求“在保持政策連續性和穩定性的同時，加快保障性住房建設，加強市場監管，穩定市場預期，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭”。

在抑制部分城市房價過快上漲的同時，我們看到有別于之前保障性住房政策的“雷聲大雨點小”，2010年將成為中國保障性住房發展元年。“國四條”提出，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，相當于在住建部原計劃的基礎上增加了一倍。在300名副市長到京開會后，主要城市陸續通報了2010年的保障性住房供應計劃。2009年12月28日，北京市國土資源局通報了該市2009年度土地儲備開發及市場供應有關情況和2010年計劃安排。2010年北京市將繼續加大住宅用地特別是保障性住房用地供應，擬供應的住宅用地面積將不低于2500公頃，規劃建筑面積3000萬平方米以上，其中保障性住房面積將占一半。若大規模的保障性住房能夠落實到位，可以預見，這將對保障中低收入階層利益以及穩定房價具有重大意義。

至此，房地產改革的方向，在十年偏行偏走后終于完成糾偏，重回原點。輪回再啟之時，所不同的是，房價早已今非昔比。同時，非常顯然的是，第二代改革并沒有否定第一代改革的成就，更不去觸及第一代改革的空白區域——土地制度，而是在第二代改革的基礎上進行改良，主要目的是糾正單純住房商品化的片面性，轉而啟動住房保障的輪子，讓商品化與保障化雙輪并行，應對不同階層需要，特別是安撫低收入階層、平息民怨。可以說，中國在一定程度上吸收甚至正走向新加坡式政府主導型的住房供給模式。

第三代改革：治標，更要治本

中國經濟過去飽受宏觀調控“一放就亂、一收就死”的危害。這說明，“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的政策，是無法處理好社會經濟矛盾的，甚至還可能激化矛盾。房地產早已成為十足的政策性市場，任何政策性風吹草動都會影響房地產的健康發展由于房地產改革摻雜了太多的國家機會主義色彩，因此，房地產調控在過去也就難免成為“一放就亂、一收就死”的“典范”。

房地產的第二代改革，按照政府當前的調控思路，一方面是抑制投資和投機性需求，使得市場上的供應和需求相匹配，以此來遏制房價過快上漲；另一方面，政府將加大土地供應并加快房屋開發銷售步伐，加大保障性住房力度，以使未來的供應量放大，滿足市場的龐大需求。可以說，政府在房地產的調控上大體畢業了，供需兼顧的調控思路和措施均是好的，第二代房地產改革一定會取得明顯效果。不過，這種做法仍然未能觸及深層次的土地制度問題，因此只能發揮一定作用，在穩定房地產市場的同時不可能讓房價從根本上趨于理性，因而也就無法保證讓中國的居民住上更大、更舒適、更幸福的房子。這就像新加坡，雖然政府做主導的結果的確達到了新加坡居者有其屋的政策初衷，但新加坡人的居住舒適度和幸福感卻遠遠無法與歐美大國相提并論。此外，由于房價依然高企，將繼續加大農民進城的成本，學者文貫中教授等估計的因此延緩的一億農民的潛在就業機會無法變成現實，這實際上意味著效率的喪失。由此可見，如果說新加坡房地產的發展囿于土地資源，因此是不得已的合理做法的話，那么以中國大陸豐富的資源，走新加坡的道路實在是學錯了對象。中國房地產的第二代改革還應該繼續往前走，往深里挖才是。

從長遠看，在保持房地產穩定的同時，最重要的是要治本——可以預見，中國房地產改革最終還應該突破第二代改革的局限，走向第三代改革，大膽涉及土地制度的改革。

很多人都知道，全流通改革前，股價高企是因為存在著“大非”和“小非”的束縛，因此供應并未放開。一旦實施全流通，“大非”和“小非”解禁，則股價的估值體系完全改變，供應大量增長而需求沒有變化，新的供求關系一度令股價暴跌。房地產中也有類似的“大小非”問題，其中政府不斷聲明要禁止上市和流通的小產權房就是“小非”，而政府對土地非農化使用的國有壟斷則如同“大非”。很顯然，放開土地市場中的“大小非”，徹底改變供求關系，是未來第三代改革的根本。

當前，對于“小產權房”問題，政府態度仍以國務院常務工作會議中強調的“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發”為準。但現實中，雖然政府三令五申，卻仍無法完全禁止市場上購買小產權房的熱情。客觀上“小產權房”不僅讓一部分城鎮居民買到了廉價的住房，而且一定可以起到平抑城市商品房價格的作用。有統計稱，目前北京在售樓盤中，小產權樓盤約占18%。據產權理論：產權是一組權利，可分解所有權、使用權、占有權、處置權和收益權。在這里，小產權房擁有大部分產權，所缺少的僅僅是部分處置權，也就是轉讓的權利。其價格的優勢也是來自于轉讓權利的缺失，房地產市場的需求可分解為消費性需求和投資性需求，小產權房可滿足大部分對象的消費性需求，而對投資性需求卻不能滿足。由于價格由供需雙方決定，因此剝離了投資性需求的小產權房價格自然較低，而其巨大差價也暴露了我國房地產市場上投機的泡沫。

當前，我國還亟需解決8億農民的就業和致富問題。中國的城市化進程不可阻擋，讓農民進城，融入現代化的社會分工體系，是農民致富的唯一途徑。而引領農民“自主創業”又是致富的重要途徑。農民的創業資本只有土地，可目前土地的流轉仍未真正放開，現在又不允許城鎮居民到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房，這就導致農民這點可憐的資源事實上不能發揮任何經濟的作用。因此，現有的法規政策之間是相互矛盾的：既鼓勵農民創業、又堵住了農民創業資金的來源。

學者（如中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英）正確地指出，對“小產權房”的限制，城鄉市場的不統一，不符合市場經濟的原則，其結果是把公正和效益兩個目標都丟掉了。探討小產權房的解決途徑，應該謀求維持多贏的利益格局。把小產權房強制拆除，是不符合這個原則的。把責任全部推給農民或購房者，更是不客觀的。因此，逐步實現“小產權房”合法化，并配以相關政策配套保護農民權益，將在很大程度上實現房地產中的“小非”解禁，帶來土地供求關系的變化進而帶來房地產價格的重新洗牌。

最終，則要打破土地強制性國有，走歐美式市場經濟國家的道路，應該用直接或間接的土地民有化，來保證土地的正常流轉。例如，美國地產市場十分發達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規定許可的范圍內，土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事，手續十分簡單，在雙方自愿簽訂協議之后，只需向政府繳足規定的稅金，進行注冊登記即可。土地買賣價格，則由買賣雙方根據當時土地的市場價值進行估計，完全由買賣雙方協商，也可由私人估價公司幫助雙方達成協議，并完成交易。

中國房價為什么居高不下？最根本的原因，是需求被激發的同時，政府對土地的壟斷供應人為地造成了土地的饑餓效應和恐慌效應，加重投機心理并引發房地產市場供需的嚴重失衡。土地制度的非市場化使得中國的所謂房地產名實不符，缺乏產權基礎，如同一位沒有穿褲子的人。房地產改革到如今的地步，建立土地的現代產權制度越來越清晰地應該成為中國改革的重要方向。當然，這是一項任重而道遠的任務，但它的方向是清楚的，就是要建立產權清晰、權責明確、流轉順暢的現代土地產權制度。我們知道，土地產權在中國從來都是最重要的問題，革命時期是如此，改革之初是如此，現在同樣是如此。不論是房地產改革，抑或是城市化改革，土地產權問題都是無法回避的。

解決好土地從強制性國有向民有方向的轉化，將如同“大非”解禁，會給中國房地產帶來真正意義上的革命。歷史將證明，中國并不缺耕地，也不會缺建房用地，如此住房價值體系的重估將會使得房地產價格真正回歸理性，瘋狂的投機行為以及巨大的樓市泡沫都將趨于平緩。中國人的生活質量有望徹底改善，同時大大提高土地使用效率，進而改善就業，加快城市化進程，讓中國經濟增長獲得新的內需拉動的機會，帶來巨大的改革效益。

歷經磨難的中國房地產改革應該與當年的摸著石頭過河有著明顯的不同。我們應該有理由相信政府一定會拿出切實有效的辦法，將房地產改革進行到底，最終不僅實現“居者有其屋”，而且實現“居者樂其屋”。預祝下一個十年的中國房地產改革一路走好，也祝福普通公民能夠借房改東風實現現代人居夢想！■