三江源區生態移民的困境與可持續發展策略＊

周華坤趙新全張超遠邢小方朱寶文杜發春

(1.中國科學院西北高原生物研究所,青海西寧 810001;2.青海省科學技術廳,青海西寧 810007;

3.青海省海北牧業氣象試驗站,青海西海 810200;4.中國社會科學院民族學與人類學研究所,北京 100001)

三江源區生態移民的困境與可持續發展策略＊

周華坤1趙新全1張超遠2邢小方2朱寶文3杜發春4

(1.中國科學院西北高原生物研究所,青海西寧 810001;2.青海省科學技術廳,青海西寧 810007;

3.青海省海北牧業氣象試驗站,青海西海 810200;4.中國社會科學院民族學與人類學研究所,北京 100001)

文章在大量實地調研、政策研究和文獻總結基礎上,結合國內外有關三江源以及生態移民研究現狀,分析了青海省三江源地區生態移民的特點和現狀,指出了三江源地區生態移民面臨的困難與存在的問題。認為移民文化素質普遍不高,生產、生活方式傳統落后,后續產業培育效果不明顯,生態移民技能培訓滯后,遷入地小城鎮基礎設施薄弱,生態移民缺乏切實可行的政策支撐是三江源移民工程面臨的主要問題與困難,并提出了相關建議和解決措施。認為只有加快小城鎮建設的發展步伐,加強移民的后期扶持力度,多渠道、多形式培育后續產業,實現生態移民的順利轉產,大力發展特色產業,建立完善的多元化生態補償機制,加大培訓力度,構建一套適合于三江源區的特殊生態移民支持政策,加強宣傳,建立新的生態移民管理機制,實現三江源區生態移民的可持續發展。

三江源;生態移民;可持續發展;生態畜牧業;后續產業

青海三江源自然保護區生態保護和建設工程的移民屬于自愿移民與工程移民相結合的生態移民[1],三江源生態移民的主要目的是保護三江源生態環境,促進人與自然的協調發展。根據《青海省三江源自然保護區生態環境保護和建設總體規劃》,青海省三江源區在2004-2010年期間,對三江源l8個核心區的牧民進行整體移民,計劃涉及牧民10 142戶、55 774人,涉及4個藏族自治州的16個縣,力爭在5年內將三江源核心區變成“無人區”[2]。2004-2006年初,生態移民工程在青海省相關州縣逐步展開,大都安置在自然、經濟、社會條件相對較好的地方。為使區域內資源、環境、人口與經濟社會達到可持續發展,必須調整移民思路,深入分析三江源生態移民的特點、存在的問題,并采取有效的對策與措施,保證移民工作順利實施。

1 三江源生態移民的實施及其效果。

生態移民是三江源生態環境保護和建設工程的重要組成部分,是三江源生態環境治理和恢復的重要選擇[2]。保護和建設三江源地區生態環境的核心和基礎工程是生態移民,截止2007年年底,三江源地區已經建成35個生態移民社區,近6萬生態移民搬遷進城。生態移民工程實施以來,取得了一系列成效,逐步走上了“人口集聚——城鎮擴張——發展經濟”的“移民經濟”模式,就近就地安置移民成為生態畜牧業、牦牛奶生產加工、歐拉羊繁育、牛羊育肥等產業的受益者,藏毯業、生態旅游業、住宿餐飲業、批發零售業、采集業、運輸業及居民服務等環保型三產為新的經濟增長點[4-5]。主要表現在:

1.1 推動了特色產業的發展

在移民工程實施過程中,三江源區隨著減畜措施的實施,劃區輪牧、季節性休牧正在推廣,更有利于發展生態畜牧業。同時,由于畜牧業基礎設施得到很大改善,促進了歐拉型種羊繁育和牦牛奶基地的建設。如黃南州澤庫縣智格日村利用暖棚發展育肥羊產業,全村86戶牧戶,戶均養殖羊21只,暖季在100棟暖棚中種植蔬菜,有效增加了牧民收入[6]。

1.2 推動了城鎮化進程

青海省三江源辦和各州縣三江源辦在移民工程中堅持“人口集聚——城鎮擴張”的發展模式,移民促進城鎮化進程的作用已經凸顯。生態移民過程中,有部分牧民移居到城鎮定居,使城鎮人口增加,并加速擴張。如黃南州河南縣縣城改造工程,該縣通過項目建設,吸引了531戶3 092名牧民到縣城定居[6]。

1.3 推動了二、三產業的發展

由于城鎮人口增加,拉動了社會消費的增長,不少移民開始從事零售業、餐飲服務業、運輸業、摩托車修理和家庭小型農畜產品加工等行業,不僅自己的收入增加,還拓寬了農畜產品的銷售渠道,起到了連接市場的紐帶作用。如澤庫縣的寧秀鄉寧秀村移民,2006年家庭總收入中經商、運輸業、勞務收入占了43.84%[3]。據中國社科院的研究[7],果洛州瑪多縣異地搬遷生態移民的同德移民新村的105戶藏族移民搬遷后2007年的主要收入來源中勞務、副業和工資性收入占38.6%。

1.4 推動了生產生活條件的改善

移民工程最直接的體現是使部分貧困人口穩定解決溫飽,甚至個別移民走上了發家致富的道路,同時移民區良好的基礎設施和生活條件使靠天吃飯的狀況得到扭轉。移民區通水、電、路,廣播電視、電話、教育、衛生等公共服務水平也有很大提高,生活方便,文化生活比較豐富[3]。

2 生態移民過程中存在的問題和面臨的困難

蘆清水和趙志平[8]以黃河源區瑪多縣牧戶調查為例,從牧戶角度,通過牧戶調查、遙感數據、自然要素和社會經濟要素綜合分析,認為移民牧戶結構的特征導致通過移民實現草地載畜量明顯減少的目標難以實現,對生態移民的模式和效益提出了質疑,生態移民需要慎重考慮各個方面的因素。

2.1 對“三江源”地區實施生態移民工程沒有全面而深刻的認識

在多數人的觀念中,生態只是自然災害和人為禍害結果的簡單代名詞。對生態移民的總體認識仍停留于“異地安置”的概念[9]。當前,牧區的生態移民建設普遍缺乏生態科學的理論指導,相關的各種“工程”中程度不同地存在著盲目性和急躁性。

2.2 “三江源”地區農牧民文化素質普遍不高

“三江源”地處我省文化教育最落后地區,牧民平均受教育程度不足三年,成人文盲率高達45%[10],大多數牧民不通漢語,信息閉塞,基本不掌握其他生產勞動技能。河源移民新村的調查[11-12]顯示,53戶生態移民家庭被訪對象中:文盲占37.7%,小學文化程度的占52.8%,初中以上文化程度僅為9.5%。農牧民的文化素質低、勞動技能差,很難從第一產業轉移到第三產業中,擇業渠道非常窄,成為制約生態移民適應新環境的主觀因素。

2.3 “三江源”地區農牧民傳統生產、生活方式是生態移民的難點

生態移民所涉及的問題是多種多樣的,但經濟仍然是移民建設的核心問題,對此應該有明確的認識。在生態移民中,改變牧民千百年來遵循的傳統生產、生活方式是一件艱難的工作,這往往比教會一種生產技能更加困難。改變生態移民的傳統生產、生活方式,適應新的環境是一大難點。

2.4 “三江源”地區生態移民過程中人口遷移和文化適應問題缺乏足夠關注

從目前情況看,“三江源”地區移民的大多數定居在一些小城鎮周圍,有利于民族人口的城鎮化,但同時也引發出一系列問題[13]。一部分少數民族人口進城后,由于語言環境、生活方式、生產經營方式、人際關系等方面的突然變化,等待他們的將是更多的意想不到的麻煩和困難。由于過分關注生態環境的保護和經濟的發展,三江源生態移民工程中并未就移民文化保護和發展做出相關規定,顯然缺乏對生態移民原生態文化的足夠關注。

2.5 生態移民后續生產生活面臨困境,后續產業培育效果不明顯

為推動三江源生態移民適應新生活,走向脫貧致富之路,青海省各部門采取了一系列積極措施扶持移民發展后續產業,拓展就業空間。但事實上,搬遷前牧民的衣食住行等基本能夠自給,搬遷后所有這些都需要從市場購買,生活開支明顯增加,單純依靠政府補助生活,捉襟見肘。政府提供的飼料糧補助又是以戶均為標準,對于家庭人口數多的牧戶來講,將無法滿足基本需求。因此,生態移民后續生產生活問題突出[11]。移民后農牧民家庭收入來源主要依靠補助和蟲草采集業,大多數移民沒有形成自己的主導產業。主要原因是選擇移民點時沒有結合特色經濟進行研究和規劃,移民的收入仍然在依賴于傳統增收項目采集業[6],所以在培育后續產業方面顯得措施乏力。

2.6 遷入地小城鎮基礎設施薄弱,基礎設施建設質量問題日趨凸現

三江源遷入地城鎮基礎設施尚不能滿足現有居民的生產生活需求,再加上移民遷居后其矛盾將會更加突出。如玉樹縣隆寶鎮是三江源生態移民安置的23個城鎮之一,到目前為止,該鎮鎮區尚未解決通電、通水,暫時還達不到安置移民的條件[14]。三江源生態移民工程中,青海省及相關州縣都建立了比較完善的機制嚴格監控移民定居工程的建設,但其中也不乏基礎設施建設質量問題的出現[12]。

2.7 針對生態移民的優惠政策落實乏力,生態移民的適應發展缺乏切實可行的政策支撐

為促進生態移民后續產業的發展,青海省有關部門曾下發通知,明確規定給予三江源生態移民一些優惠政策,如減免部分收費,組織各類技能培訓,優先考慮就業等。一系列在理論上行之有效的措施,在扎陵湖鄉生態移民群體的實踐中,效果微乎其微。據調查[11],在果洛州河源移民新村的扎陵湖鄉異地搬遷生態移民,53戶生態移民家庭中參加機動車修理技術培訓的,累計只有23人次,機動車駕駛技術培訓的5人次,地毯紡紗技術培訓的19人次,消防知識培訓的5人次。原本積極的政府扶持政策被架空,政府的主導力量在生態移民的后續發展中被無端消解,造成的結果是原本缺乏后續發展動力支持的生態移民群體陷入了想發展而無力發展的困境。

3 促進三江源生態移民可持續發展的建議和對策

要實現三江源生態移民“遷得出,穩得住,富得起”,政府應以制度保障為主,建立長效機制,采取一系列措施支持移民發展[15]。生態環境和牧民能否實現“雙贏”,關鍵是牧民能否在新居住區致富,這是生態移民的關鍵,是影響三江源生態保護和建設成敗的決定因素,也是保持社會安定團結的因素之一。

3.1 加快小城鎮建設步伐

生態移民要在移入新區得到較快的發展,必須要加快小城鎮建設的發展,吸納因生產生活方式的轉變而分解出來的剩余勞動力。通過加強生態移民區生產、生活的基礎設施建設,統籌規劃、加快建設、促進小城鎮可持續發展[16]。在城鎮規劃中應統籌規劃好移民安置問題,在鄉鎮府所在地,已初具規模的集鎮、交通樞紐等地增加移民安置數量,促進城鎮化進程。。

3.2 加強移民的后期扶持力度,多渠道、多形式培育后續產業,實現生態移民的順利轉產

簡單的政府補助的移民方式只能解決溫飽問題,而加快發展移民區地域經濟,培育移民后續產業,建立長效增收機制,才能從根本上解決貧困問題[14]。一要在以草為本、大畜牧業安置為主的原則下,圍繞舍飼圈養的養殖業進行多元化選擇,發展草業、乳業、牦牛業、畜產品加工業、庭院經濟、中藏藥、藏毯、綠色食品和保健品、高原旅游業等。二要圍繞特色農牧業發展移民地區畜牧業經濟。三要開發新興產業,培育龍頭企業。牧民要轉換生產經營方式,通過推動傳統畜牧業向設施畜牧業轉變,建立飼料和牧草人工種植基地,轉換生產經營方式,由粗放型畜牧業向集約型畜牧業發展。

3.3 建立完善的多元化生態補償機制,適當調整生態移民補助標準

按照“受益者補償原則”,通過立法建立三江源區生態補償機制,是根本性的選擇[13]。政府應該建立生態補償機制,通過轉移支付、征收生態補償費以及吸收一些關注三江源生態環境的有志之士參與等方式,治理保護三江源,加大對移民的生產條件的改善,提高移民的生活水平。所以必須探索建立一個由政府、社會、企業等各方面共同籌集補助資金的渠道和機制,改變現有戶均補助飼料糧的標準,以按戶人口數或者按原有草場面積大小補助,并延長對三江源區生態移民的補助年限。

3.4 加大培訓力度,制定合理的培訓方案,加強移民子女基礎教育

對農牧民的培訓主要是政府在運作,這就要求政府要充分發揮其職能,加大培訓力度。但是,培訓工作不能盲目的進行,要有科學、完整的培訓方案,要形成一個合理的培訓體系,只有這樣培訓才會有效果,而一個完整的培訓方案包括:培訓需求分析、培訓對象、經費、時間地點、培訓內容的分析,培訓者的培訓,培訓效果的評估等內容。一方面,政府可以組織一些短期漢語掃盲培訓班。二是強化移民子女基礎教育,提高移民家庭子女社會化程度。

3.5 構建一套適合于三江源區的特殊生態移民支持政策

三江源生態移民政策的制定,不能套用現有較成功的生態移民政策,那些如通過3—5年政府的扶持,通過短期培訓解決就業等的措施對三江源區的藏族生態移民來講,效果微乎其微。因此,構建一套特殊的生態移民政策未嘗不可。如該區藏族生態移民在享受國家補助的時候,最好也納入“低保”范圍,政府為搬遷移民購買醫療保險等。盡量減少生態移民群體本身承擔因搬遷而帶來的潛在的生產生活風險,解決其基本生存的后顧之憂,實現“穩得住”,為其尋求再發展提供基本保障。

3.6 調整產業結構,大力發展特色產業

一是積極鼓勵農牧民從事高效農業、養殖業、種植業等,引導農牧民走科學化、集約化、經營化之路。采取“公司+基地+農戶”的股份制方式與生態移民進行合作。二是大力開發建筑業、社會服務業等就業崗位,鼓勵轉產農牧民從事傳統服務和社區服務工作。蘆清水和趙志平[8]通過調查研究,建議政府應該在移民移入區大力發展第二、三產業,保障移民的就業,提高移民的收入。

3.7 建立新的生態移民管理機制

生態移民重在發揮長效,必須避免生態移民的回遷現象。所以,建立新的生態移民管理機制勢在必行。如實行土地置換、采取整體搬遷和完善移民的屬地管理等。對移民要一視同仁,在子女上學等方面提供便利,以解決移民的后顧之憂,從而穩定移民情緒、穩定社會。青海省三江源區辦已在同德縣巴灘地區,對果洛州瑪多縣移民新村進行了生態移民管理機制方面的的嘗試,效果較為明顯[7,12]。

(編輯:李 琪)

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AbstractBased on the field investigation,policy research and reference selection,the characteristics and the situation of ecological migrants were analyzed in the Source Area of Three Rivers,linkedwith the situation of the SourceArea of Three Rivers and its ecologicalmigrants.The paper also suggested the facing difficulty and standing problem of ecologicalmigrants.Therewaswithout comprehensive and profound knowledge about the implement of ecological migration project in the Source Area of Three Rivers.Peasants and herdsmen are poorly educated with bad labor skills and narrow careers channel in the Source Area of Three Rivers.The traditional production and lifestyle of peasants and herds men are the difficulties of ecologicalmigrants.There are following problems,week infrastructure in s mall towns of ingoing places,bad organization of social undertakings and social security system in s mall towns of ingoing places,slow development of downstream business,difficult immigrants livelihoods,not adequate technology training,and lack of deeplevel skills training.Construction and development of s mall cities and townsmust be accelerated and surplus-laborwhich comes from the changes of production and lifestyle must be received.Accelerating the construction of basic infrastructure,developing education,enhancing the holistic culture qualities of the migrants,trainingmigrants’technique actively,and providing culture protection for the rapid diversion ofmigrants’surplus labor force are necessary.In order to help migrants pass through“socialization process”,the quantities and yearsof financial subsidy should be increased and prolonged.It is necessary to establish ecological compensationmechanism quickly.It is necessary to establish new ecologicalmigrantsmanagementmechanism.

Key wordsSource Area of Three Rivers;ecologicalmigrants;sustainable development;ecological stockbreeding;following industry

The Predicament of EcologicalM igrants and Susta inable Development Strategy in the Source Area of Three Rivers

ZHOU Hua-kun1ZHAO Xin-quan1ZHANG Chao-yuan2XING Xiao-fang2ZHU Bao-wen3DU Fa-chun4
(1.The Northwest Institute of Plateau Biology,CAS,XiningQinghai 810001,China;
2.The Bureau of Science and Technology ofQinghai Province,XiningQinghai 810007,China;
3.The Station ofAni mal HusbandryMeteorology,XihaiQinghai 810200,China;
4.The Institute of Ethnology and Anthropology,CASS,Beijing 100001,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)03專-0185-04

2010-01-16

周華坤,博士,副研究員,主要研究方向為三江源區生態畜牧業經濟、恢復生態學。

＊本論文由中科院學部院士咨詢評議項目《三江源國家生態保護綜合試驗區生態經濟發展中的若干重大問題研究》(No.2009-0405-3),福特基金會項目《青海三江源地區生態移民的后續生計與政策導向研究》(批準號:1095-0151),中科院西部行動計劃二期項目第二課題(批準號:KZCX2-XB2-06-02)和國家科技支撐課題第一專題(批準號:2006BAC01A02-01)共同資助。