蕉嶺草根民主試驗

■馬 華 劉龍飛

一場以防治村官腐敗為初衷的農村治理改革試點,在廣東省蕉嶺縣啟動。這種制度體系被概括為“一種草根式的權力平衡”。

一群對農村充滿興趣與理想的“80后”，主導了一次“蕉嶺試驗”，試圖為新世紀農村建設探索一條新路，為現階段農村諸多治理和發展問題求解。

多方力量的參與，使得這場試驗引起了廣泛的社會關注，學界的理論和村莊現實的結合，則激起了創新的火花。在廣東這個中國改革的前沿陣地，對農村建設和發展模式的大膽試水，再一次吸引了來自體制內和體制外的目光。

村務監事會橫空出世

敗為初衷的農村治理改革試點,在廣東省蕉嶺縣三圳鎮啟動。

2009年7月，試驗村之一廣育村成立了村務監事會，力圖從加強監督權入手，改變該村的治理現狀。實際上，由于長期監督的缺失，村務公開流于形式，廣育村村民懷疑該村100 多萬的高速公路征地補償被前任主任及其家族私吞，充滿憤怒的村民利用一年前的村委會換屆，在一舉將前村主任“選下臺”之后，少數村民仍然不斷上訪，致使該村一度成為蕉嶺縣的“問題村”。

為了避免缺乏監督給村莊繼續帶來危害，課題組在決定借鑒當地紀委部門的實踐探索，從加強監督權入手，在村莊建立一套完整的制度體系。

這種制度體系被徐勇教授概括為：“一種草根式的權力平衡”。它通過成立“村務監事會”和“村民代表大會召集組”，確定“監事會監督、村代會決策、村委會執行”的村級權力結構形式。“村務監事會”專職監督，其成員由村里“三老”

在村民自治全面鋪開的過程中，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等基層民主的核心內容在得到發展的同時，也面臨著一系列問題。其中較為突出的，就是村民自治中的監督權沒有得到有效的保障，失去監督的權力在村莊肆虐，對農村的穩定和發展帶來極大危害。

蕉嶺縣紀委書記盧堯生是村務監事會改革的直接推動者。“我知道農民需要什么!”盧堯生對于村民自治問題十分了解,“一方面村民自治后,村民的民主意識得到了明顯的加強；另一方面民主監督乏力,成為村民自治中最薄弱、最難發揮效益的一個環節。”

2007年11月,在華中師范大學中國農村問題研究中心南農實驗課題組和蕉嶺紀委的幫助下，一場以防治村官腐（老黨員、老干部、老模范）擔當，這些村莊的“長老”往往“榮譽感強、有責任心，并且有較豐富的知識經驗和業余時間，監督村干部也少有顧忌”，蕉嶺縣紀委書記盧堯生介紹。而“村務監事會”定期向上級紀委反映情況，則更增強了這一機構的權威性和監督效果。

“村務監事會”監督著村委會，而專門負責召集村民或村民代表召開決策會議的“村代會召集組”，則是村莊權力體系三足鼎立中的另外一足。涉及到集體利益的決策，或者有部分村民提出需要討論的決議，都需要“召集組”負責召集村民代表大會或村民大會才能最終決定，召集組成員對這一規定早已爛熟于心，并隨時準備發揮自己的作用。

“監事會的特點就是讓監督貫穿于村委會的村務決策、村務管理之中，對村務管理進行事前、事中和事后全面監督。”而村代會召集組則“讓村代會真正掌握決策權和監督權，讓村民真正參與到村務決策和管理中來，必要時候，他可以組織村民大會，啟動罷免村干部程序，對村委會產生必要的威懾作用。”在對這套權力制衡體系進行概括的時候，盧堯生介紹說。

廣育村對這一制度體系借鑒的時候，將村務監事會成員的產生方式確定為“召開村民小組長和村民代表大會，協商提名候選人后，通過選舉產生”，從而使這一機構對村干部更具威懾，面對這一監督體系，該村主任長嘆一聲說：“廣育村歷史上還沒有這樣的組織機構，而且是經村民投票選舉產生，我現在是上面有縣鎮紀委監督，下面有‘村紀委’監督，看來想犯錯誤都難啊！”

監督權得到保障為農村的“善治”打開了突破口，廣育村信訪量的下降和干群關系的緩和，則是其最明顯的效果。“這個模式雖然現在看起來很粗糙，但背后隱藏的理念是很深刻的”，在第五屆中國農村發展論壇上，徐勇教授對這一模式的價值進行了評價，他認為這種“草根式的權力平衡”，使得“受監督的權力更有力量”，蕉嶺的試驗，“開創了新農村建設的一種探索模式，是觀察社會轉型時期鄉村問題的一個窗口。”

“讓合作成為村民的習慣”

能力建設是農村“善治”的決定性因素，現階段農民表達和合作能力的不足，直接制約了鄉村內生民主和公民社會的發展。

根據南農試驗對4 個試點村的一項評估調查，試驗村普遍存在著村民不能正確識別利益，政策、法規掌握程度低，語言文字能力較差，鄉鎮人大代表參政議政能力較弱，農村制度化表達渠道不夠暢通等問題。缺乏利益表達能力，使農民在公共政治參與中輸在了起點，而缺乏組織合作能力，則使他們失去了實現自身利益的有效工具。

曾坑村是廣育村的一個自然村，居住人口有300 人左右，該村距離村委會有8 公里左右的山路，長期以來由于道路原因，曾坑村民與外界的聯系相對較少，曾坑所擁有的豐富鉀長石礦也無法運輸出來，影響了這部分人口的生活和發展。為了能打通與外界聯系的路線，該村村民一直渴望能修好從該村到村主干道的水泥道路，但是由于工程耗資較大，這個問題一直沒有得到解決，該村村民的意見比較強烈。2008年，南農試驗課題組入村后，通過與村干部和部分村民的協商，最終確定了一方面組織村干部到蕉嶺縣農業局以及廣福鎮政府，為爭取項目資金進行積極的游說工作，另一方面發動村民籌資投勞的方式修建曾坑公路。

去蕉嶺縣政府部門籌集資金的重任自然落在了剛當選村委主任不久的黃坤榮身上，黃雖然曾擔任過村委會副主任，但是性格比較內向，“第一次和縣領導說話的時候，我聲音小得自己都聽不清楚。”回憶起自己上任后第一次和縣領導說話的情景，黃坤榮說。

最終在課題組成員與村干部的共同努力下，上級部門答應了出資大部分、村民集資部分的形式修好曾坑公路。

“通過曾坑公路建設，一方面培養了農民的參與意識，另一方面現任村干部的能力得到迅速的提升”，曾坑公路建設喚醒了村民的參與意識，參與意識的提高使得村民更加懂得如何通過表達提出利益要求，如何通過合作實現利益。曾坑公路修好之后，在課題組的提議下，曾坑公民自己組織了護路理事會，自己籌資開展了曾坑公路燈亮化工程。在曾坑的感染下，廣育村的其他自然村也自發組織籌資，使本村的路燈亮了起來，截至2009年1月，整個廣育村已經全部實現了燈光亮化工程，該工程不僅沒用國家一分錢，而且維持其運行的電力成本問題也在村民的協商參與下得到解決。

“農民一旦學會解決村莊公共問題的方式，會在村莊記憶當中得以保留”，徐勇對村民的這種行為進行了解釋。而對于課題組來說，在修建曾坑公路期間的努力，使他們真正打開了培養村民政治參與能力的突破口，課題組成員驚喜的發現，村民在參與政治的過程中，表達能力和合作能力都得到了很大的提高。隨后村里的自來水管道修建、礦產糾紛事件等，都在村民的合作和民主協商中得到了較好的解決，“我們最大的期待，是希望民主成為村民的習慣”。

蕉嶺試驗能走多遠？

“蕉嶺模式”的誕生以及村民合作與表達能力的改善，從根本上來說，是外力（研究機構、媒體、地方政府等）介入下的通過完善農村制度建設、培養村民能力、培育村莊內生力量的方式促進鄉村治理。對這種模式，有學者擔心，一旦缺少了外力的推動，這種創新很可能會舉步維艱。事實上，華中師范大學中國農村問題研究中心進行的幾次村治試驗，都面臨著這樣一個問題，即試驗時轟轟烈烈，試驗結束后，村莊又恢復原狀。因此，擺在課題組面前的是這樣一個問題：“如果外力退出，如何讓這種治理模式依靠農村內生力量順利運轉？”

“很多地方的制度創新都是通過一個強有力的機構，甚至是采取一種強行入軌的手段來推進的。這是一個非常矛盾的現象，也挺有意思”，外力的介入，目的在于改革分權，而推動改革，則需要集權的力量，矛盾由此而生。

來自中國社科院的黨國英教授，則提出質疑：“在設計制度的時候,要考慮成本。一個小村莊，能有多少公共事務，有必要疊床架屋地搞那么復雜嗎？”他認為，蕉嶺紀委和南農試驗課題組實踐的村治模式，面臨著成本過高的問題。

實際上，隨著試驗的不斷深入，課題組已經開始對這些問題進行反思。外力推動下的農村治理模式，如何避免在失去外力推動后回到原點？試驗結束退出村莊之后，到底能給村莊留下些什么？

2009年12月30日，南農試驗第二期項目正式開始，這期主題為“農村資源整合與地方治理創新”的項目，將以培育農村內生力量和內在機制為基礎，對接政府治理和村民自治，激活市場機制與鄉村社會資本，通過整合村莊內外部資源激活農村的本土崛起。

與前一期工作相似，南農試驗的第二期工作也將采取多方參與的方式進行，來自體制內和體制外的力量的聯合將成為繼續推進的動力。但課題組這一次更為關注的，是如何將這種外力推動的治理方式融入村莊內部之中，如何通過內在機制的培養，讓民主成為村民的習慣，讓制度成為村民的一種理念，讓內在力量成為村莊崛起的根本動力。

這無疑是一項更加艱巨的任務，但卻是更有意義的一次探索。