“縣改市”如何理性推進

■許安拓

(作者系財政部財政科學研究所研究員)

積極推進“縣改市”是必然的趨勢，目前的思路應當從兩方面展開：一是加大“縣改市”公共產品的建設，提高其城鎮綜合承載能力；二是加快非農人口的轉變。

前不久，十一屆全國人大常委會第十三次會議上提出重啟中斷近13年的縣市改革議題。一時間，各地相關縣市聞風而動，積極展開運作，地方權力和利益的博弈又悄然拉開了帷幕。

水到渠成的產物

現在的“市管縣”格局隨著體制在計劃經濟向市場經濟過渡時期曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定和改革的順利進行。

然而隨著市場經濟制度的確立，“小政府，大社會”的行政體制走向，使得政府的職能必須由以前的萬能治理、全面控制向有限、高效、優化、負責的服務性政府職能轉變。壓縮行政級次，提高行政效能，就成了我國行政乃至政治體制改革的必由之路。從這個意義上說，此次重新啟動“縣改市”應該就是我國政治和經濟發展水到渠成的產物。

同時，“縣改市”將加速城鎮化進程，為中國經濟第二輪快速增長提供動力支持。如果不放開縣域行政管理的限制，城鎮化進程就會受到瓶頸制約，尤其是當今在外受金融危機影響致使出口受阻，內受社保不完善、收入增長緩慢致使消費又難以啟動的情況下，只能將加快城鎮化建設作為拉動經濟第二輪快速增長的引擎，實現我國經濟新一輪的跨越。因此，必須適時實行“縣改市”，以清理現行行政管理的結構性障礙。

此外，“縣改市”有利于規范各級政府行政職能，深化分稅制改革。雖然目前各地都在做“省管縣”試點，但大部分試點都不是真正意義上完整的省直管縣，只是在財政體制上的“省管縣”，而諸如人事、計劃、項目審批等行政權力仍由原來的市級政府直接管理。這種“兩個婆婆”都管的行政模式必將導致各級政府職能定位模糊，事權、財權糾纏不清，新的內耗層出不窮，分稅制改革無法深入的窘境。因此，只有在行政上徹底對符合條件的縣進行改市才能做到各級政府職能的規范和財權事權的統一。

此次“縣改市”的內容主要有以下兩個方面：一是加快研究和制定設立“縣改市”的標準，即以人口、經濟、財政、稅收以及城市建設狀況為制定標準的硬指標，其他地緣、民族、歷史等條件為軟約束來全面考慮制定指標的科學性和合理性；二是要做到適度的“縣改市”，不搞一哄而上、遍地開花。

我國縣域經濟的改革基本上是按照強縣擴權——“省管縣”——“縣改市”展開的，這種行政扁平化的改革路徑也是隨著經濟和政治發展的邏輯必然，它不是最終的，接下來還可能通過諸如縣市同級、擴省等手段重新區劃行政管轄，在建制上迫使政府的行政職能進一步向著有限、高效的服務性政府職能轉變，進而為建立完善的民主政治鋪平道路。

“縣改市”的路徑選擇

由于“縣改市”涉及到對舊體制下利益格局的重新調整，尤其涉及到眾多官員和地方的切身利益，應該充分估計它的利弊得失，選擇可行的政策路徑。

目前思路主要是從兩方面展開：一是加大“縣改市”公共產品的建設，提高其城鎮綜合承載能力；二是加快非農人口的轉變工作。把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制。通過這兩項措施作為切入點，可以通過不斷增加的基礎設施建設投資，拉動內需，促進消費，形成新的經濟輻射區，進而由點帶面，全面展開。

至于具體路徑，一是，通過集中財力，提高行政效率，促進經濟發展。前幾年實行的“省管縣”試點已經證明縣域經濟和財力在擺脫市級行政束縛后得到了加強，“縣改市”更將全方位地加大其財政留成比例，有利于繼續深化分稅制改革。當初江蘇省由“市管縣”體制下的13個發展主體變為縣市處于平等地位的65 個獨立發展主體，減少了行政層級和財力截留，從行政管理體制上激發了縣域經濟發展的活力；安徽在通過“省管縣”試點后，采用激勵和淘汰相結合的機制，使得責權統一、重心下移，在財政體制、轉移支付、財政結算等方面能放都放，到2010年，試點縣（市）規模以上工業增加值、財政總收入要比2005年翻一番以上。可以肯定，全面放權的“縣改市”在全國范圍內實行以后，將極大地加快區域經濟的發展步伐，為更好地解決三農問題和新農村建設創造條件。

二是，進一步理順市縣兩級政府的關系，規范各自的行政職能，緩解縣鄉財政困難的局面。在現行的市管縣體制下，市級機構實際上多是起上傳下達的作用。而“縣改市”將預示著政府改革從減人、減事、合并機構的行政職能調整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。這使得未能達到“縣改市”標準的縣級政府更專注于新農村建設和農業的發展，繼續通過“省管縣”體制使財政困難縣可以從體制補助、稅收返還、轉移支付等方面直接核定并運作到位，可以起到不斷緩解縣鄉財政困難的局面。而符合“縣改市”條件的縣以后可以在金融貸款額度、項目審批權限、財力稅權分配、人事變動等重要問題上享受與現在的市級政府一樣的待遇，專注于城市建設。

三是，“縣改市”將有利于中小企業和民營企業在地方經濟發展中發揮著更大的作用。通過將符合改市條件的縣晉級為市，必將加大這些城市在地域經濟發展的輻射和帶動作用，在借款和資金調撥上更有利于發揮對中小企業和民營企業的直接支持。我國75%的就業是靠中小企業與民營企業解決的，就業人口擴大了，收入就會增加，消費就能不斷啟動，城鄉差距就能進一步縮小。同時，“縣改市”將加速非農人口的轉移速度，為城市化發展提供充足的勞動力資源。

謹防三種消極傾向

凡事有利就有弊，“縣改市”在帶來上述好處的同時也會產生一些問題，如果處理不好，就會事與愿違，增加行政成本。

首先，如果控制不當，可能會導致改市過程中侵占農用耕地的現象發生。1997年停止“縣改市”的原因就在于此，我國是人多地少的國家，如果突破了18億畝耕地的紅線，那就會危急到13 億人民的吃飯問題，進而會影響社會的長治久安。因此，“縣改市”決不能碰觸和跨越這道紅線。

其次，“縣改市”所籌措的資金投向必須受到一定的約束。雖然國家提倡“縣改市”的政府積極引導，多渠道籌資，進行公共產品建設，提高城市的綜合承載能力，但各地應量力而行，要防止那種將城市所有公共產品市場化后進行抵押融資，留給市民代代相傳的巨額債務，最終由繼任者以各種稅費負擔的形式無限轉嫁傳遞下去。同時，也要約束和監督地方債的發行規模和績效。政府所背負的債務原則上應同本屆借債的政府領導人的職務調動相掛鉤，制定諸如償債率、償債年限，市民的平均稅負等相關的技術指標，沒有達到要求的政府領導人不得調離本崗位，從而形成一定的問責機制。

再次，提高管理效率、既不能搞一哄而上，也不能搞“一刀切”，要因地制宜，逐步推進。“縣改市”對各級縣政府而言，有著極大的內在沖動：行政級別的普遍上調以及行政區劃的調整。這可能引發新一輪公務員規模的擴張，推高行政運行成本。而另一方面，那些現在管轄“有可能被改市的縣”的市級政府，會提前將縣轄區內的優質鄉鎮提前劃歸本市，搶奪稅源，阻礙這些縣達標。所以“縣改市”以前要凍結地方區劃的變動。

在縣市平級后，加上未達標“縣改市”條件的縣依然實施的“省管縣”體制，必然擴大了省級政府的管理半徑，使其行政效率和管理能力有可能下降。另一方面，擴大的城市帶來的非農人口的大量增加，加劇了就業的難度，給社會穩定也帶來不小的壓力。因此，必須要慎重實施“縣改市”，嚴格控制改市條件，細化改革步驟，符合一個改一個，不能一哄而上，更不能下硬指標，搞”一刀切”。目前，只能以“縣級市”為試點逐步改市。