從“管制”到“服務”：基層社會管理模式轉型——基于舟山市“網格化管理、組團式服務”實踐的分析

□ 孫建軍 汪凌云 丁友良

隨著經濟的快速發展和形勢的不斷變化，基層社會管理模式已經與經濟社會發展不相適應。積極探索一種理論與實踐相結合的新的基層社會管理模式，是共同擺在學界和政界面前的一項緊迫性任務。本文以浙江省舟山市“網格化管理、組團式服務”這一實踐為研究對象，揭示其作為一種新的社會管理模式對于基層政府推動科學發展、促進社會和諧穩定所具有的理論價值和現實借鑒意義。

一、舟山市“網格化管理、組團式服務”的創新實踐

網格化管理，是一種數字化管理模式，主要運作方式是利用電子網格地圖技術，根據屬地管理、地理布局、現狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網格狀的單元，并對每一網格實施動態、全方位管理。組團式服務，就是根據網格劃分，按照對等方式整合公共服務資源，組織服務團隊，對網格內的居民進行多元化、精細化、個性化服務。從2007年下半年開始，舟山市普陀區先后在桃花鎮、勾山街道等地進行“網格化管理、組團式服務”的改革試點，并在試點取得顯著成效的基礎上，于2008年8月在舟山全市各鄉鎮、街道推廣。目前“網格化管理、組團式服務”已經成為舟山基層社會管理的新平臺，成為黨員干部聯系群眾的新載體，更成為化解基層社會矛盾的總抓手。

（一）基礎環節：合理劃分責任網格，建立起市、縣（區）、鄉鎮（街道）、社區、網格五級管理服務網絡

“網格化管理、組團式服務”的第一步，是在鄉鎮（街道）管轄區以下劃分基層治理網格。網格劃分的總體原則是：有利于黨委、政府的管理服務職能覆蓋到社區，延伸到網格；有利于網格服務團隊上門調查、面對面服務、包干負責，以形成覆蓋城鄉、條塊結合的市、縣（區）、鄉鎮（街道）、社區、網格五級體系，提高基層綜合治理水平。各地從實際出發，根據社區所轄范圍、村域分布特點、人口數量、居住集散程度、群眾生產生活習慣等情況，結合各鄉鎮、街道、社區黨員干部和相關單位工作人員數量合理設置網格。網格范圍大小不搞一刀切，漁農村一般以100—150戶組成一個網格，城市社區則適當擴大。截至2008年底，舟山市已建立2430個基層治理網格，實現了基層服務管理“橫向到邊、縱向到底”，網格服務團隊“走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋”，確保了“每一寸土地都有人管，每一項任務都有人落實。”從而在組織體系上解決了基層管理與服務中“主體缺位”和“管理真空”問題。

（二）重中之重：合理配備組團人員，建立起素質高、業務精、作風好的管理服務團隊

網格僅僅是基層公共服務與管理的組織載體，“網格化管理、組團式服務”的重中之重是組建好服務團隊。舟山市對每個網格都配備了一支服務團隊，網格團隊對網格內的居民提供全方位的管理與服務。每個網格團隊由1-2名鄉鎮（街道）機關干部、1-2名社區干部、1名醫護人員、1名教師和1名民警組成。各縣（區）在市委統一要求的基礎上，立足基層群眾所需，因地制宜地將漁農科技人員、鄉土實用人才、文藝骨干充實到網格團隊中。到2008年底，全市網格團隊服務人員達13565人，其中縣（區）干部772人，鄉鎮（街道）干部2479人，社區干部2011人，普通黨員、醫務工作者、片區民警、義工、教師、漁農科技人員和鄉土實用人才8303人。服務團隊的任務，是對所管理服務的群眾進行至少每年4次的走訪，將每一網格中所有居民的家庭狀況、住房、就業、計生、優撫救助、黨建群團、醫療、教育、土地承包等信息資料輸入網格化信息管理系統，并通過多種方式及時收集和處理自己“責任區域”中的問題，主動幫助協調解決群眾反映的問題和困難。通過網格團隊建設，全市形成了對社區群眾管理服務的信息化、精細化和快速回應群眾意見的長效機制，建立了新形勢下基層社會管理服務的新體系。

（三）核心任務：摸清群眾所思所想，建立起統籌兼顧、全面覆蓋的管理服務體系

“網格化管理、組團式服務”的核心工作是做好群眾的各方面工作，全面及時回應群眾要求，最大限度地解決基層群眾的各種實際問題。以普陀區桃花鎮為例，該鎮在2008年上半年先行試點，在半年時間中，全鎮服務團隊向每戶居民發放“網格化管理、組團式服務”聯系卡，方便群眾及時反映問題，并定期將各種情況匯總后報鎮網格化管理領導小組辦公室進行分類、匯總、梳理，再提交黨政班子討論并提出解決辦法、措施，由分管領導作出反饋意見交付部門人員加以解決和答復。半年中全鎮各服務團隊就累計下村走訪達450余次，走訪群眾5800余戶，入戶率達到98.4%，收集到就業、救助、失地農民養老保險、住宅、交通、環衛等群眾意見建議152條，及時答復和解決了123條，解決率達80.9%。截至2008年底，舟山全市網格服務人員已走訪家庭306588戶，占全部家庭戶的83.9%，征集意見、建議11616條，解決問題8089個。通過網格團隊對“責任區域”內居民及時提供全方位的服務，使基層管理重心從“事后處置”向“事前預防”環節前移，基層管理重點實現了從社會防控向基層服務轉移。

（四）支撐手段：大力推進信息化建設，建立起高效運作、資源共享的公共管理服務平臺

“網格化管理、組團式服務”的物質基礎是信息化建設。舟山市結合“網格化管理、組團式服務”的需要，充分利用了現代信息網絡技術，開發了一個強大的網格化管理信息系統。該系統包括基礎數據、服務辦事、短信互動、工作交流和管理系統五個模塊。“基礎數據”屬于內網，錄入了網格內居民的家庭基本情況和個人基本情況等信息，包括居民的家庭人員、住房、就業、計生、優撫救助、黨建群團、醫療、教育、土地承包、遵紀守法等信息資料，把分散、孤立的信息進行匯總整理，建立數據庫，并注重信息的日常收集積累和維護更新，使政府可以動態掌握、全面了解群眾的實際情況，提高管理服務的精細化、動態化水平。“服務辦事”屬于外網，系為全體網格居民開放的一個網上辦事平臺，也是政府有關部門為網格居民提供服務的協作平臺。“短信互動”是網格服務團隊、政府有關部門與網格居民之間的短信互動平臺，居民可以隨時、及時與網格服務團隊成員溝通、反映情況；政府有關部門與網格團隊可以及時將有關信息發送網格居民。“工作交流”是網格團隊成員和機關工作人員就網格化管理進行工作交流的平臺。網格團隊成員可以通過這一平臺發表“民情博客”，記錄服務聯系群眾的經驗做法、心得體會、難點疑點、意見建議等，促進信息互通、經驗共享、困難互幫，提高彼此管理服務水平。強大的網絡信息平臺連通到每一個社區、每一個網格成員，在基層管理服務上實現了一口受理、一網協同，不僅拓展了電子政務的功能，更是全面有效地改變了政府的管理服務理念和方式。

（五）組織保障：加強組織領導，建立起基層“網格化管理、組團式服務”的組織保障體系

作為基層社會管理與服務的體制創新，“網格化管理、組團式服務”的有效運行離不開領導與組織保障。舟山在市一級成立了“網格化管理、組團式服務”工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室下設五個小組：①羅德剛.論全面推進地方公共服務型政府建設[J].中國行政管理，2004（7）：21-23綜治平安組，由市委政法委負責；②團隊管理組，由市委組織部負責；③城區工作組，由市民政局負責；④漁農村工作組，由市漁農辦負責；⑤技術保障組，由市府辦（市信息中心）負責；縣（區）/鄉鎮（街道）及社區也要成立相應領導機構，從而建立起市、縣（區）、鄉鎮（街道）、社區、網格五級體系（見下圖）。

與計劃經濟時期全能型政府不同，“網格化管理、組團式服務”實施后，政府將各類管理服務資源集中，以社會公眾的需求為出發點，以改善民生為服務導向，重點圍繞如何幫助群眾增收致富、如何引導群眾創業創新、如何維護群眾合法權益、如何解決群眾就業、就醫、就學等實際問題和困難，動腦筋、想辦法、謀對策，這就做到了政府行政范圍不再無所不包，不再缺位、錯位和越位，政府職責有明確邊界且敢于負責，從而贏得了廣大群眾的理解和支持。

（三）行政職能服務化，從管制行政向服務政府轉變

推行“網格化管理、組團式服務”，其核心定位是服務，以服務合理的公共需求為依歸。這一導向推動基層政府實現了從管制到服務的工作重心轉移，用具體豐富的基層服務詮釋了“寓管理于服務之中”的內涵，也給舟山市“服務型政府建設”提供了一個基層樣板。目前，“關鍵是要為群眾提供更好的服務；只要服務到位了，其它管理問題也就迎刃而解了”，這已成為舟山市基層干部的一種共識。

（四）行政準則法制化，從人治行政向法治政府轉變

在“管制型”社會管理模式下，政府為了便于自身控制和管理，整個社會運行都由政府在主導推動，政府提供什么樣的服務以及怎樣提供服務，都是政府強制性實施，較少考慮社會公眾的真實需求。政府與公眾之間是一種命令、服從式的單向關系，群眾只能被動的接受政府的“恩賜”。“網格化管理、組團式服務”將基層政府的工作重心轉移到為群眾提供優質高效、全覆蓋、人性化的公共管理服務上來，迫使基層干部改變傳統的政治化、官僚式的工作作風，通過與群眾面對面、點對點地交流接觸，密切聯系和服務群眾。同時通過信息化、程序化、制度化、規范化的措施和手段，推動基層政府遵循公平、公正、公開的原則，在法律和人民授權的范圍內依法行政，為民提供全面、公平和高效的公共服務。

（五）服務主體多元化，從壟斷行政向競爭政府轉變

傳統的管理服務各級政府單兵作戰較為明顯，某項具體的工作一般由鄉鎮（街道）對口的部門負責，缺少跨部門各種資源優勢的條線整合，缺少對社會各層面資源的塊狀整合。“網格化管理、組團式服務”則以網格為單位，通過組建網格團隊，不僅將鄉鎮（街道）黨政領導班子成員、機關工作人員、社區干部和轄區內行政事業單位工作人員納入管理服務團

二、從“管制”到“服務”：“網格化管理、組團式服務”的運行機理

“網格化管理、組團式服務”是一種在公民本位、社會本位理念指導下創造的新的社會管理模式。相對于計劃經濟時期的“管制型”社會管理模式，這種“服務型”的社會管理模式具有八個方面的特點①：

（一）行政理念民本化，從權力行政向責任政府轉變

“網格化管理、組團式服務”突出“以民為本”，以民意為依據，通過各種有效的方式與手段，積極回應和滿足社會民眾的利益要求，努力實現社會民眾的切身利益，切實承擔起相應的行政責任，實現對人民負責，讓人民滿意，充分體現了舟山市政府在行政理念上堅持“民本位、社會本位、權利本位”，這與計劃經濟時期以“官本位、政府本位和權力本位”為核心的“管制文化”有著本質的區別。

（二）行政范圍有限化，從全能行政向有限政府轉變隊隊伍，而且還充分調動各方面的積極性，吸收“暖促”指導員、漁農村老黨員（老干部）、優秀聯戶黨員、優秀義工、社區成員中的骨干力量加入，實現了鄉鎮（街道）轄區內各種社會資源的條塊整合，形成了“蜂窩狀”的多中心服務格局。同時以網格組為單位，專門出臺考核辦法，對網格組成員、網格組進行量化考核，充分調動各方的積極性，在網格組之間、網格團隊成員之間、網格組與社會其他組織之間形成了良好的競爭氛圍。

（六）行政決策民主化，從專制行政向民主政府轉變

傳統的行政方式一般是由政府層層下達命令、層層布置任務，政府更多地強調群眾服從管理的義務，這種條式行政化、官僚化的體制導致鄉鎮（街道）基層組織習慣于按上級要求辦事，與群眾溝通欠缺、互動性不強，造成干部與群眾的情感隔閡，與群眾的關系不夠密切，工作較為被動。“網格化管理、組團式服務”則探索運用更加民主化的管理服務方式，通過劃分網格、明確相應服務團隊，對聯系服務對象在空間上進行定位，并界定聯系服務團隊的責任區塊，實現政府管理服務由以往的條條、單向向塊塊、點面結合轉變。具體在操作過程中，明確由各組團負責協調處理所聯系網格內的各類社會矛盾糾紛和群眾利益訴求，在走訪聯系過程中能當場解決的當場答復解決，不能當場解決的積極協調相關部門盡快解決，因政策等原因不能解決的做好解釋說明工作，并鼓勵團隊成員在不違反法律法規和政策規定前提下，尋找變通方法靈活處理，盡可能使群眾反映的問題在最快時間內妥善協調解決；除了對一些事關全局的政策性問題定期由基層黨政班子會議討論、決策外，盡量避免服務組團將大量問題上交鄉鎮（街道）黨委、政府，這就大大地提高了管理服務的主動性、民主性、真實性、及時性和準確性。

（七）行政執行透明化，從暗箱行政向透明政府轉變

長期以來，我國逐漸形成了內部行政、秘密行政的習慣做法。政府往往把公共事務相關的信息看做是黨政機關的“內部秘密”，經常對公眾隱瞞。沒有政務公開，沒有公眾對行政運行情況的監督，政府就難以真正服務于民。舟山市以市信息中心為主體，加快對網格化管理信息系統的開發升級，建立起覆蓋全市、高效運作、資源共享的公共管理服務平臺，動態反映網格團隊呈遞的群眾需要辦理問題的相關信息，包括提交網格、事情主題、提交時間、承辦部門、回復時間、回復狀態等，這就產生了“金魚缸效應”，促進了了政務公開透明。

（八）行政資源整合化，從低效行政向高效政府轉變

與現有行政管理體制有機結合，實現政府管理服務各項工作與“網格化管理、組團式服務”的無縫對接，這是“網格化管理、組團式服務”載體的一大重要特點。“網格化管理、組團式服務”主要通過以下方式整合公共服務資源：第一，整合黨政機關不同部門的工作與信息平臺，實現公共服務與管理資源的優化配置和信息共享。“網格化管理、組團式服務”的管理信息系統整合了市屬各部門的局域網和數據庫，提高了信息的共享水平，成為綜合性、集成式的社會管理服務信息平臺。同時，借助網絡技術還實現了各部門相關工作的銜接和協同。第二，將條條塊塊各項管理服務工作整合到網格化治理體系之中。舟山市委市政府明確要求各縣區、各部門、各街道鄉鎮要把本地、本部門開展的管理服務活動與“網格化管理、組團式服務”工作有機結合起來，以“網格化管理、組團式服務”為統領，強化條塊協同，整合公共管理服務資源，使有限的公共資源發揮最大效能。第三，實現“上面千條線”與“基層一張網”之間的有機銜接。“網格化管理、組團式服務”不僅實現了條條之間的協同，還使“上面千條線”匯聚于“基層一張網”之中，通過一網式服務實現了條條與塊塊之間的無縫對接。

三、結論

管理理念的發展與管理技術的突破是基層社會管理創新的不竭源泉。基于管理理念和技術的突破，舟山市推行的“網格化管理、組團式服務”在基層社會管理理念、管理方式、管理手段、管理服務內容和組織結構等方面進行了全面創新，實現了從“管制”向“服務”的轉型，是新時期我國基層社會管理的新模式。它為全面整合社會管理與服務資源，開創基層社會管理新格局，提供了新的載體，具有重要的創新意義和普遍推廣價值。□