構建基層黨建與基層治理良性互動的新格局——舟山市基層黨建工作的實踐創新

吳錦良

黨的基層組織是黨全部工作和戰斗力的基礎,是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。①《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,《人民日報》2009年9月28日。加強基層黨建,歷來是我們黨建工作的重點和難點。改革開放以來我國經濟社會結構一直處于深刻變遷之中,我們原有的基層黨建工作方式方法面臨著不斷調整和創新的時代重任。如何創新基層黨建工作以適應時代新要求,這是現階段我國基層黨建工作面臨的重大課題。浙江省舟山市從2007年開始探索的“網格化管理、組團式服務”,將基層黨建工作與基層社會管理服務工作有機結合起來,充分體現了中央提出的基層黨建工作要“圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能”②《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,《人民日報》2009年9月8。的總體要求。2009年7月,浙江省委書記趙洪祝對筆者關于舟山市“網格化管理、組團式服務”的調研報告所作的批示中這樣指出:“‘網格化管理組團式服務'既是基層社會管理工作的創新,也是基層黨建工作的創新。”③見2009年7月趙洪祝書記對浙江省委黨校吳錦良教授的調研報告《網格化治理:基層社會管理的全面創新——舟山市“網格化管理、組團式服務”的調查與思考》一文的批示。2009年9月,中共浙江省委第十二屆六次全會明確提出要“創新基層黨組織的活動內容方式,推行和完善‘網格化管理、組團式服務'工作模式。”④《中共浙江省委關于認真貫徹,〈中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〉的實施意見》,2009年10月23日中國共產黨浙江省第十二屆委員會第六次全體會議通過。《浙江日報》2009年10月28日。本文基于對舟山的實地調查和相關文獻資料,從構建基層黨建與基層治理新格局的角度,探討“網格化管理、組團式服務”對基層黨建的創新價值和示范意義。

一、舟山市基層黨組織設置方式創新:“網格團隊+網格黨小組”

隨著我國各類新型經濟組織和社會組織的發展,我們原來“以行政為主導、以條線來劃分、以單位為依托”的黨組織設置方式,已經不能適應基層黨建的新形勢和新要求了。為此,中央要求積極探索基層黨組織設置方式的創新,各地也從加強區域化黨建、兩新組織黨建黨等方面探索基層黨組織設置方式的創新。

1.舟山市基層黨組織設置方式創新的背景

近幾年來一些地方專門成立了“兩新組織黨建工作委員會”,將在非公經濟組織、各類社會組織和外來(外出)經商務工人員中建立黨組織作為基層黨建的重點來抓。盡管各級黨委對此項工作予以了應有的重視,但基層黨組織建設的覆蓋率依然不盡人意,大量新型經濟社會組織至今未能建立黨組織。2007年全國黨建研究會曾進行過一次社會中介組織黨建工作調研,對象包括上海、江蘇、湖北、湖南、廣東、青海、沈陽、大連、青島、廈門等10個省市。從這10個省市的情況看,截至2007年6月底,共有律師事務所3800多家,其中建立黨組織的約2300家,約占59%;注冊會計師事務所共約1300家,其中建立黨組織的500多家,約占39%。社會團體黨組織覆蓋率情況的差距更大,截至2006年底,全國共有社會團體71985個,其中已經建立黨組織的占11.7%。①“新社會組織黨建正在破題 五位省市組織部長熱議”,人民網,2008年04月10日。綜合全國各地公布的有關資料情況,我們初略估計,目前在規模以上的“兩新組織”中,黨組織覆蓋率達到90%以上,其中不少組織已達到100%;而在規模以下的“兩新組織”中,黨組織覆蓋率僅在15-45%之間。

基層黨組織覆蓋率低導致許多優秀分子被排除在黨組織之外;一些黨員因一時脫離了原工作地黨組織而不便參與黨組織的正常活動。更為嚴重的是,在“兩新組織”的法定治理框架中,董事會、理事會等權力主體無須賦予黨組織以內部治理主體的地位和功能,致使許多基層黨組織由于被排除在單位治理的結構之外,除了給單位做些拾遺補闕的工作,對自己的基本地位和功能定位產生了前所未有的困惑和尷尬。

基于這樣的宏觀背景,我們就能理解中央為何一再強調要“探索完善基層黨組織設置形式”。②《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,《人民日報》,2009年9月28日。最近,中共浙江省委也強調提出,要“以全局的視野推進基層黨建工作,對基層黨組織功能、設置、活動方式和黨內基層民主、黨員教育管理等進行通盤考慮、統籌謀劃。”③《中共浙江省委關于認真貫徹,〈中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定〉的實施意見》,2009年10月23日中國共產黨浙江省第十二屆委員會第六次全體會議通過。《浙江日報》,2009年10月28日。也正是在這樣的背景下,舟山市開始了基層黨組織設置的創新試驗。

2.在社區(村)以下全面設置“網格”,作為基層區域黨建的最小單元

在計劃經濟時代,我國城鄉居民都被納入一定的“單位”之中,“單位”包攬的基層社會管理與服務的全部事務。隨著單位體制的消解和社區居民從“單位人”向“社會人”的轉變,基層社會管理與服務的主體缺位問題日益顯現:社區居民遇到的形形色色自身無法解決的問題,既不能像以前那樣找“單位”予以解決,也不清楚鄉鎮(街道)中究竟該由誰來負責。基層社會管理與服務的“空白地帶”由此產生了。而正是在這個管理服務的空白地帶上,滋生著各種各樣的基層社會矛盾和沖突,對黨和政府的執政能力提出了新的挑戰。解決基層社會管理的“主體缺位”、清除基層管理與服務的“空白地帶”,是舟山市推出“網格化治理”的一個重要出發點。

2008年8月,在普陀區桃花鎮、勾山街道等地試點的基礎上,舟山市全面推開“網格化管理、組團式服務”工作。網格化治理的第一步,是在鄉鎮(街道)管轄區以下劃分基層治理網格。網格劃分的總體原則是:有利于黨委、政府的管理服務職能覆蓋到社區,延伸到網格;有利于網格服務團隊上門調查、面對面服務、包干負責,以形成覆蓋城鄉、條塊結合的市、縣(區)、鄉鎮(街道)、社區(村)、網格五級管理服務體系,提高基層綜合治理水平。各地從實際出發,根據社區所轄范圍、村域分布特點、人口數量、居住集散程度、群眾生產生活習慣等情況,結合各鄉鎮、街道、社區黨員干部和相關單位工作人員數量合理設置網格。網格范圍大小不搞一刀切,漁農村一般以100—150戶組成一個網格,城市社區則適當擴大。截至2008年底,舟山市已建立2430個基層治理網格,實現了基層服務管理“橫向到邊、縱向到底”,網格服務團隊“走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋”,確保了“每一寸土地都有人管,每一項任務都有人落實。”從而在組織體系上解決了基層管理與服務中“主體缺位”和“管理真空”問題。①吳錦良:“網格化治理:基層社會管理的全面創新”,載《決策參閱》(中共浙江省委黨校主辦)第37期,2009年6月1日。

3.創建“網格團隊+網格黨小組”的基層黨組織設置模式

舟山市對每個網格都配備了一支服務團隊。網格管理服務團隊以鄉鎮(街道)機關干部、社區(村)干部、網格黨小組組長、轄區民警為骨干,并吸收教師、醫生、老干部、漁農科技人員、鄉土實用人才等參與,一般由6-8人組成。到2008年底,全市網格團隊服務人員達13565人,其中縣(區)干部772人,鄉鎮(街道)干部2479人,社區干部2011人,黨員、醫務工作者、片區民警、教師、漁農科技人員和鄉土實用人才8303人。②吳錦良:“網格化治理:基層社會管理的全面創新”,載《決策參閱》(中共浙江省委黨校主辦)第37期,2009年6月1日。

結合“網格化管理、組團式服務”工作,在現有網格劃分的基礎上,進一步完善黨員聯系和服務群眾網絡體系,推行“一網格、一黨小組、一服務團隊”模式。在“網格化管理、組團式服務”推進過程中,各地逐步開始以網格為單位,將原有每一網格內的2-3個黨小組進行整合,成立一個網格黨小組,并推選有責任心和聯系時間以及服務能力較強的黨員擔任黨小組長,將組織關系在同一網格內的黨員編入一個黨小組,并通過雙向選擇的辦法,明確了每個黨小組內每名黨員所聯系的群眾戶,一般以每名黨員聯系本網格內10-20戶群眾。前舟山市43個鄉鎮(街道)1.69萬名黨員,共聯系19.1萬戶、52萬名普通群眾。網格黨小組長一般由聯系服務能力比較強、熱心社區工作的社區黨員擔任。③參見中共舟山市委組織部:“浙江舟山:全面推行‘網格化管理、組團式服務'工作”,人民網理論-頻道;中共嵊泗縣委:《關于推進“網格化管理、組團式服務”,深化完善黨員聯系和服務群眾工作的意見》,嵊委〔2009〕6號。普陀區以展茅街道為例,全街道7906戶居民,按照區域管理、地域相近的原則,以100-150戶基準范圍,共被劃分為66個網格。每個網格配備一支服務團隊,團隊成員由1名機關干部、1名社區干部、1名聯戶黨小組長、1名教師、1名醫生和1名民警組成。團隊負責對本網格內的居民進行走訪、服務、教育和管理。全街道66個網格全部建立了黨小組,66名網格黨小組長均為網格團隊的骨干人員。④張賽娜:“創新基層工作方式 拓展為民服務渠道”,普陀新聞網,2009-09-11.

“網格團隊+網格黨小組”的模式,不僅確保了新形勢下基層黨組織建設“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋,而且,作為最基層的黨組織,網格黨小組在網格中的地位、功能定位和工作任務十分明確,從而有效破解了當前基層黨組織定位不明、職責不清及其被一些單位的董事會、理事會邊緣化的困境。目前,這一“網格團隊+網格黨小組”的模式正為浙江省其他地方基層黨建所效法。如東陽市最近明確規定:根據省委省政府的要求,全市積極推行“網格化管理、組團式服務”,并要求根據網格區塊的劃分,具備組建黨小組條件的網格單元,要按照要求組建網格黨小組,選好配強黨小組組長,構建“管理服務團隊+黨小組”的組織架構,并依托網格單元,推進農村黨員聯系戶、無職黨員設崗定責、農村黨員“三優”目標管理、黨小組學習等制度的落實,發揮黨組織和黨員在“網格化管理、組團式服務”中的戰斗堡壘和先鋒模范作用,使黨的基層組織和廣大黨員聯系服務群眾的層次更清晰、任務更明確、覆蓋更全面。⑤中共東陽市委、東陽市人民政府:《關于推行“網格化管理、組團式服務”工作的意見》,東陽市委〔2009〕70號,2009年11月10日。

二、舟山市基層黨建的功能創新:從自我建設到服務大局

從基層黨建的功能定位上,舟山市突破了傳統的以抓學習、抓作風為重點的自我建設“小黨建”的局限,而真正將重點放到了“圍繞中心、服務大局、維護穩定、促進發展”上來。

1.功能拓展:確立從“小黨建”邁向“大黨建”的工作思路

基層黨組織的功能應該如何定位?這是基層建設的一個核心問題。長期以來,我們基本上是圍繞“加強思想建設、組織建設、作風建設”的要求抓黨建工作的,基層黨建在實踐中大多著重于從黨建工作自身的角度談黨建、就黨建抓黨建,沒有從實質上突破黨建工作黨內循環的格局。這種做法被一些學者稱之為“小黨建”。

早在1989年中央在《中共中央關于加強黨的建設的通知》的第五部分“切實加強黨的基層組織建設”中提出:“黨的基層組織是黨的基礎,在實現黨對國家和社會生活的領導中起著十分重要的作用……黨在企業的基層組織處于政治核心的地位。其主要任務是:搞好黨的思想、組織、作風建設”。①《中共中央關于加強黨的建設的通知》,一九八九年八月二十八日通過。1992年中央在《關于加強黨的建設,提高黨在改革和建設中的戰斗力的意見》中再次強調:“鄧小平同志今年初視察南方的重要談話……,對在新的歷史條件下從政治上、思想上、組織上、作風上全面加強黨的建設,同樣具有重大而深遠的指導意義。”②《中共中央關于加強黨的建設,提高黨在改革和建設中的戰斗力的意見》,一九九二年九月三日通過。1994年中國共產黨第十四屆央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中突出強調的黨的組織建設:“黨的思想建設、組織建設和作風建設是相輔相成的整體。當前,在全面貫徹落實中央關于思想建設和作風建設部署的同時,加強黨的組織建設已經成為突出的環節。”③《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》,一九九四年九月二十八日通過。2001年中國共產黨第十五屆中央委員會第六次全體會議作出了《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》,《決定》將黨的作風建設作為黨建工作最迫切、最核心的問題提出來,全面系統地向全黨提出了現階段黨的作風的要求和任務。④《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》,二〇〇一年九月二十六日通過。2007年黨的十七大確立了思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設“五位一體”的黨的建設總體布局:“必須把黨的執政能力建設和先進性建設作為主線,堅持黨要管黨、從嚴治黨,貫徹為民、務實、清廉的要求,以堅定理想信念為重點加強思想建設,以造就高素質黨員、干部隊伍為重點加強組織建設,以保持黨同人民群眾的血肉聯系為重點加強作風建設,以健全民主集中制為重點加強制度建設,以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設,使黨始終成為立黨為公、執政為民,求真務實、改革創新,艱苦奮斗、清正廉潔,富有活力、團結和諧的馬克思主義執政黨。”⑤《胡錦濤在中共中央第十七次全國代表大會上的報告》,二〇〇七年十月十五日通過。

十七大報告給黨的建設賦予了比以往要豐富得多的內涵。按照十七大報告確立的思路,2009年在黨的十七屆四中全會上提出,基層黨建“必須堅持圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能,進一步鞏固和加強黨的基層組織,著力擴大覆蓋面、增強生機活力,使黨的基層組織充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。”⑥《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,二〇〇九年九月十八日通過。我們看到,十七屆四中全會已經給基層黨組織賦予了更加明確的新的功能定位。以往的自我循環式“小黨建”的模式開始了向內外循環“大黨建”的轉型。

這是時代的要求,也是歷史的必然。基層黨建的功能定位必然是隨著我國經濟社會發展及改革的深入而不斷發展的。正是在這樣政治發展、改革深化的大背景下,舟山市將基層黨建的功能定位開始突破了“小黨建”(即加強思想建設、組織建設、作風建設)的局限,拓展至“圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能”的“大黨建”上來。浙江省委常委、組織部長斯鑫良指出:“舟山市的‘網格化管理、組團式服務',符合黨的十七大對基層組織新的功能定位。黨的十七大報告指出,黨的基層組織是黨執政的組織基礎,要充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。按照新的功能定位加強黨的基層組織建設,要求我們更加明確執政使命,更加體現執政為民,更加注重社會和諧。只有按照新的功能定位加強基層組織建設,才能使基層黨建工作與時俱進、富有活力。舟山市的‘網格化管理、組團式服務',較好地體現了基層組織新的功能定位,創新了黨在基層的執政方式。這是全面理解舟山創新經驗的要義所在。”①“積極推行‘網格化管理、組團式服務',不斷夯實黨在基層的執政基礎”,斯鑫良在浙江省“網格化管理、組團式服務”工作現場推進會上的講話,2009年8月11日。斯鑫良部長所說的“新的功能定位”,實際上也是指基層組織突破“小黨建”局限,從鞏固執政基礎、提升執政能力的角度構建基層“大黨建”新格局。

2.實現基層黨建與黨委政府中心工作的高度整合

舟山市基層黨建與黨委政府的中心工作高度整合,其主要做法是:以社區黨組織為基礎,向上對鄉鎮(街道)“網格化管理、組團式服務領導小組”20負責,向下對網格黨小組和網格團隊的各項工作進行全面領導。(見下圖)

第一,“網格化管理、組團式服務”是地方黨委政府中心工作在基層的總抓手。舟山市委市政府是從全市科學發展和和諧社會建構的全局的高度來定位“網格化管理、組團式服務”的:“開展‘網格化管理、組團式服務'工作是我市堅持科學發展、完善社會管理服務的一個具體實踐,是堅持和諧發展、促進社會持續穩定的一個制度創新,是改善民生、加強基層政權建設的一個有效載體,是固本強基、進一步密切黨群干群關系的一個重要機制。全市各級黨委、政府和各部門要從提高執政能力和構建海島和諧社會的戰略高度,充分認識開展‘網格化管理、組團式服務'工作的重要意義,創新管理服務理念,建立管理服務長效機制,開創我市社會綜合管理服務新格局。”②中共舟山市委、舟山市人民政府:《關于開展“網格化管理、組團式服務”工作的若干意見》,舟委〔2008〕13號舟山市黨委政府的各項中心工作,都是通過“網格化管理、組團式服務”這個總抓手落實到基層的,網格團隊和網格黨小組是各級黨委政府在基層的組織末端,它們是在各級黨委政府的領導下圍繞中心、服務大局,開展各項基層工作的。這就保證了最基層的黨組織的工作能夠緊緊圍繞中心、服務地方科學發展、社會和諧這個大局。

第二,鄉鎮(街道)黨委和社區(村)黨組織是“網格化管理、組團式服務”在基層的兩級領導核心。鄉鎮(街道)黨委作為基層一級政權組織,一方面全面接受市、縣(區)“網格化管理、組團式服務”領導小組對各項工作的領導,另一方面最終負責解決或解釋轄區群眾提出的各種問題,對落實上級黨委政府中心工作承擔著直接而全面的責任。社區(村)黨組織是在鄉鎮(街道)網格化管理組團式服務領導小組的直接領導之下,統領網格團隊和網格黨小組的工作。它要承擔整個區域范圍內統攬全局、協調各方的領導作用,對社區內事務負全責,真正發揮最基層一級組織的作用。通過上級的支持,通過群眾的參與,更好地凝聚民心、圍繞中心、服務大局,發揮戰斗堡壘作用。

第三,網格黨小組“縱向聯動、橫向聯手”,確保基層黨小組工作與上級黨校政府中心工作高度一致。在縱向上,網格黨小組在社區黨組織的直接領導下展開工作,通過聯戶黨員③對聯戶黨員的工作職責有具體明確的規定。以定海區冊子鄉為例,該鄉在《冊子鄉推進“網格化管理、組團式服務”工作職責》中對聯戶黨員的工作職責作了如下規定:聯戶黨員是保證深化干部大下訪活動,推進“網格化管理、組團式服務”實效性的重要力量。在不打破黨員聯系和服務群眾格局的基礎上,將網格內的聯戶黨員納入“網格化管理、組團式服務”網格團隊。聯戶黨員的職責是:1.時常走訪了解網格內黨員、群眾的思想、工作和生產、生活等方面的情況。2.履行“網格化管理、組團式服務”工作前站和窗口職責,日常性地采集各類信息,注重各類矛盾發現和排摸,并加強動態跟蹤。3.及時向網格組長、社區黨支部或領導小組反饋各類信息。并積極做好群眾的思想工作和穩定工作。4.充分發揮熟知網格內各類情況的優勢,做好網格團隊入戶的向導、基本情況通報等相關工作。5.做好群眾對“網格化管理、組團式服務”的正確引導工作,促進群眾對服務工作的正確認識和密切配合。6.履行黨員聯系和服務群眾工作其他職責。向下聯系網格內的黨員群眾,協助網格團隊做好基層信息采集和服務群眾等工作。在橫向上,網格黨小組長通過擔任網格團隊的副團長(團隊一般由鄉鎮、街道中層干部擔任),便于協調網格團隊和網格黨小組的工作,確保最基層的組織末端能夠“黨政聯手”,將黨委政府中心工作落實在基層一線。

有學者指出:“開展‘網格化管理、組團式服務'工作,將新時期基層黨建工作放在政治、經濟、文化、社會‘四位一體'的大格局中去定位去實踐,黨建工作的參與主體從基層黨組織和全體黨員擴大到基層各類組織和全體骨干,黨建工作的實施對象從組織內部轉向基層群眾,黨建工作的重心從內部建設向黨組織和黨員聯系服務群眾轉變,黨建工作的成效從加強組織建設拓展到加強社會管理、維護社會穩定、提高政府效率、夯實基層基礎,從而使黨建工作真正能夠貼近中心、服務大局,推動經濟社會又好又快發展。”①周詩偉:“黨在基層執政方式的積極實踐——浙江省舟山市全面推行‘網格化管理、組團式服務'”,《今日浙江》,2009年第16期。

3.以服務群眾為立足點,強化基層黨組織參與社會治理的功能

“網格化管理、組團式服務”的基礎。中央提出要把“服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定”②《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,《人民日報》,2009年9月28日。貫穿于基層黨建工作的始終,其中,服務群眾既是凝聚人心的基礎,也是優化管理、維護穩定的基礎。以服務群眾作為基層黨建的立足點,在此基礎上強化基層黨組織參與社會治理的功能,這是舟山市基層黨建的一大重要特色。截至2008年底,舟山全市網格服務人員已走訪家庭306588戶,占全部家庭戶的83.9%,征集意見、建議11616條,解決問題8089個。通過網格團隊全面、深入、細致的管理與服務,網格化治理真正實現了“寓管理于服務之中”的要求:通過網格團隊對“責任區域”內居民及時提供全方位的服務,使基層管理重心從“事后處置”向“事前預防”環節前移,基層管理重點實現了從社會防控向基層服務轉移。③吳錦良:“網格化治理:基層社會管理的全面創新”,載《決策參閱》(中共浙江省委黨校主辦)第37期,2009年6月1日。

基層黨組織在強化服務、優化管理、維護穩定中的作用主要是通過黨員聯系和服務群眾來實現的。網格黨小組及全體聯戶黨員利用身在群眾、熟悉群眾的優勢,經常性收集群眾在創業致富、子女就學、醫療保障、家庭生活、社會公平等方面的意見和建議,能解決的及時幫助群眾解決,不能解決的通過每月一次的黨小組工作例會進行分析梳理,分別向上級黨組織和本網格管理服務團隊反映,并協同抓好落實。同時,積極推行“主題化服務”,由鄉鎮(街道)結合重大項目建設、平安創建、新漁農村建設等黨委政府的中心工作和群眾的實際需要,定期確定服務主題,把任務分解到各服務團隊和黨小組,使團隊成員和聯戶黨員“去有目的,來有問題,后有反饋”,變被動應對為主動服務,變走訪了解為宣傳教育,增強了群眾工作的針對性和有效性。④周詩偉:“黨在基層執政方式的積極實踐——浙江省舟山市全面推行‘網格化管理、組團式服務'”,《今日浙江》,2009年第16期。以普陀區展茅街道為例,該街道黨委和社區(村)黨組織將“網格化管理、組團式服務”工作與以“黨員聯戶、黨群連心、組織聯動”為形式的黨員聯系和服務群眾工作的有機結合起來。街道共劃分了66個網格,根據各黨小組內黨員聯戶范圍與各網格內群眾相吻合的要求,相應地設置了66個黨小組。黨小組內的聯戶黨員包干聯系10-20戶群眾,并向黨小組長反映群眾的意見和要求,而聯戶黨小組長又是網格團隊骨干成員,這就使網格小組團隊能更加全面地了解群眾的所需所想所盼,也增加了群眾反映問題的渠道。街道和社區黨組織還把各聯戶黨員開展聯戶情況作為對聯戶黨員工作考核和爭先創優的重要評定標準,從而有效實現了“網格化管理、組團式服務”工作與黨員聯系和服務群眾工作的有效結合,形成了以“網格化管理、組團式服務”工作為龍頭,以“黨員聯戶”為形式的黨員聯系和服務群眾工作的基層黨建工作體系。⑤張賽娜:“創新基層工作方式 拓展為民服務渠道”,普陀新聞網,2009-09-11。基層黨組織的作用發揮也促成了基層黨建與基層治理互相推動、相輔相成的局面。

三、黨建服務治理、治理促進黨建:舟山經驗及啟示

從基層黨建的角度研究并推廣舟山“網格化管理、組團式服務”的做法及其經驗,這是浙江省委有關領導和浙江省委第十二屆委員會第六次全體會議提出的一項新課題。從某種意義上說,舟山經驗的實質是基層黨建與基層治理統籌兼顧、互相促進的經驗,它既是黨建的經驗,也是治理的經驗。舟山市的基層黨建經驗對于其它地方的基層黨建工作具有重要的啟示和借鑒意義。

1.推進基層黨建從“小黨建”向“大黨建”轉型

中國共產黨作為執政黨,要領導全國人民搞好國家現代化建設,首要的任務是抓好自身建設。因此,在世界各國政黨中,中國共產黨對于自身建設也是最為重視的。在半個多世紀以來我國每一個重要的歷史發展階段、每一次重要的政治性活動中,加強黨的建設往往是一個不能缺少的重要議題。黨建的重要性當然不言而喻,但如何加強黨的建設,則是一個值得深入思考的問題。

回顧近二十年以來我們有關黨建開展的歷次重要活動,主要有“加強思想、組織、作風建設活動”、“學理論、學黨章的‘雙學活動'”、“講學習、講政治、講正氣的‘三講'活動”、“學習和實踐‘三個代表'重要思想活動”、“加強黨的先進性教育活動”、“學習和實踐科學發展觀活動”等。所有這些活動的一個重要的共同點,就是關起門來抓學習,通過抓學習來提高黨員的素質和先進性。作為全黨的統一部署,大規模地推動全體黨員的政治學習,這對于在政治上統一全黨的思想和行動無疑是有重要作用的。但這種方式具有階段性、運動性、暫時性、封閉性等特點,尤其對于基層黨建而言屬于“自我循環小黨建”。從根本上來看,基層黨建必須立足于基層發展的生動實踐之中,黨員的先進性必須體現在帶領和服務群眾的實踐之中。基層黨組織和全體黨員只有投身到圍繞中心、服務大局、維護穩定、促進發展的具體實踐活動中去,才能夠真正錘煉自己、證明自己,發揮出自己的先鋒模范作用。舟山市基層黨建經驗的創新意義也正在于此:通過基層黨組織和全體黨員投身基層治理的實踐,實現了“基層黨建服務基層治理,基層治理促進基層黨建”的良性互動,更使基層黨建實現了從“自我封閉小黨建”向“內外循環大黨建”的歷史轉型。

2.總結推廣“網格團隊+黨小組”的基層組織架構模式

黨的十七大提出了“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”的新要求。創新,是基層黨建工作的活力之源。“網格化管理、組團式服務”就是舟山市貫徹落實十七大精神,適應新形勢新任務需要,推進基層黨建工作創新的有效舉措。在社區(村)設置管理網格,同時以網格為單元建立黨小組,實現網格團隊與網格黨小組工作的聯動和整合,這是基層黨組織設置的重要創新,它“有效確保了哪里有黨員哪里就有黨的組織,哪里有黨的組織哪里就有創造力、凝聚力、戰斗力。推進“組團式服務”,采用“黨小組+服務團隊”、“黨員+入黨積極分子或群團骨干”的組團模式,對網格內群眾開展多對一、多對多的服務,拓寬了聯系服務群眾渠道,提升了聯系服務群眾水平,構建了黨員聯系服務群眾工作體系。這種依托基層黨組織設置創新而推進黨員聯系服務群眾工作的創新,為促進當地科學發展與和諧穩定起到了積極作用。”①中組部組織局劉文對舟山市“網格化管理、組團式服務”的點評,載“群眾網格化管理 干部組團式服務——舟山普陀區探索基層組織管理服務新模式”,《今日浙江》,2008年第22期。

舟山市基層組織設置創新得到了中共浙江省委和中組部組織局有關領導的肯定。2009年8月召開的浙江省“網格化管理、組團式服務”工作現場推進會上,浙江省委組織部長要求各地要科學劃定網格,同時要將網格內的黨員編入黨小組。目前,這一基層組織架構模式正在浙江省逐步推廣。作為基層黨組織設置創新,這一模式是在“網格化管理、組團式服務”的大框架中實施的,它對各地來說還是個新生事物,即使在舟山也還是處于邊探索、邊完善的過程中,因此,我們需要不斷加以總結完善,要邊推廣、邊總結、邊完善,在推廣中總結完善,在總結完善中推廣。

3.黨政協調,統籌基層黨建和基層社會管理的各項工作

建構基層黨建與基層治理互相整合、互相促進的新格局,需要創新和完善領導體制。目前,基層黨建工作主要由黨委組織部門負責,基層社會管理由政府所屬的各行政管理部門負責,兩項工作分別屬于黨委和政府兩條線領導,這樣的領導體制不利于兩方面工作的銜接、協調和整合。舟山市的經驗在于以“網格化管理、組團式服務”為載體,通過成立“網格化管理、組團式服務”領導小組,由市委書記、市長任領導小組組長(區縣、街鎮以相同方式成立領導小組)的形式,來整合黨政資源,協調黨政兩條線的有關工作,以實現黨政主導、基層黨建與基層治理(管理與服務)的協同(見下圖):

上圖可以看出,“網格化管理、組團式服務”領導小組是黨委政府在基層黨建和基層管理服務工作的協調機構。只有黨委政府兩條線的相關工作協調了,基層黨建和基層治理才能得到有效統籌和整合。舟山市已經在黨政協調,統籌基層黨建和基層社會管理工作方面走出了一條切實可行的路子。這一做法的指導思想和內在機理對于其它地方基層黨建工作的創新發展具有重要借鑒意義。

4.提升基層黨組織參與基層治理的制度化水平

基層黨組織參與基層治理,這決不是基層黨建中一時一地的做法,而是新時期創新基層黨建的重要方向。舟山市在這方面進行了積極的探索,實際上其它許多地方也正在以不同方式進行有益的探索。如浙江省寧波市各區縣在區域化黨建、樓宇黨建、基層黨組織領導的和諧共建理事會建設等,都是在朝著整合基層組織功能、推進基層黨組織參與基層治理的方向創新基層黨建新格局。

要確保新時期基層黨建朝著這一方向穩步推進,制度建設是根本。首先,各地要借鑒舟山的做法,結合自己的實際,建立起基層黨建和基層管理互相銜接、互相協調的領導體制,從領導體制上確保黨政協調,以統籌基層黨建和基層社會管理的各項工作。其次,黨委組織部門要研究制定各種推動基層黨建從“內部循環小黨建”轉變為“內外循環大黨建”的具體制度和機制。要有切實可行、行之有效的措施,把基層黨建的重點從抓學習、抓作風、抓兩新組織中黨組織覆蓋率,轉向引導和激勵黨員圍繞中心、服務大局、維護穩定、促進發展上來。第三,政府各有關部門對于涉及基層管理和服務的各項工作,都要建立與黨委及其下屬機構之間的聯系溝通機制,以便基層各類組織能夠在黨委統一領導下協同工作、相互加強、相互促進。