中國對拉美和非洲貿易政策的效果評估

于 峰 上海應用技術學院

孫洪波 中國社會科學院拉美研究所

在建國后很長一段時間內，我國只有整體對外貿易政策，沒有針對特定地區的貿易政策，改革開放后，特別是上世紀90年代以來，隨著我國經濟實力的增強和融入世界經濟程度的加深，我國對拉美和非洲的貿易政策逐漸清晰，其目標、工具、內容、實施機制日益明確、多樣、豐富、完善。

一﹑中國對拉美和非洲貿易政策取得的成就

在我對拉、非的平等互惠的積極貿易政策的指導下，中非和中拉經貿關系有了長足的發展，主要體現在以下幾方面：

1.我國對拉、非貿易。我對非進、出口額分別從1981年的3.5億和10.0億美元增長到2008年的560.0億和508.4億美元，分別增長約159倍和50倍；我對拉進、出口總額分別從1981年的9.0億和6.2億美元增長到2008年的719.1億和714.8億美元，分別增長約79倍和114倍。中非和中拉的貿易結構不斷改善，我國由出口初級產品逐步轉為出口高附加價值的產品。如2008年前10個月我國對非、拉高科技產品出口貿易額分別增長55.8%和50.2%，又如中航技的新舟 60飛機出口到津巴布韋、剛果（布）、玻利維亞，生產通訊設備的華為 2008年在南部非洲和拉美的市場份額分列第二、三位。

2.我國對拉、非投資。我對非直接投資年凈額從 2003年的0.7億美元增長到2007年的15.7億美元，增長約21倍；我對拉直接投資年凈額從2003年的10.4億美元增長到2007年的49.0億美元，增加近4倍。

3.我國對拉、非開展工程承包與勞務合作。我對非工程承包和勞務合作營業額從 1999年的20.3億美元增長到2007年的125.9億美元，增長約5倍；我對拉工程承包和勞務合作營業額從1999年的1.4億美元增長到2007年的29.1億美元，增長近20倍。工程承包和勞務合作的迅猛發展帶動我對非、拉的出口。如2009年重慶對外建設總公司中標的2.2億美元的蘇丹盧胡德至烏姆格達達211公里和迪拜巴特至富拉185公里兩項道路工程將帶動約 4000萬美元的各類設備、物資出口和1000人次勞務輸出；又如大連國際合作公司承包的持續近 10年的蘇里南首都三期共 1045公里的市政道路修復工程拉動大量國內原料和勞務出口。

4.我國開拓拉、非市場的服務體系日益完善。中國銀行、中國進出口銀行、中國建設銀行在非洲都有分支機構，中國工商銀行還是非洲最大銀行——南非標準銀行的最大股東；中國銀行在拉美設有分支機構，中國銀行還與美洲最大銀行——美洲開發銀行簽署貿易融資協議；并且我國在非洲11國設立了提供咨詢、倉儲分撥、聯系業務等服務的中國投資開發貿易促進中心，在拉美多國建立了商品分撥中心。此外，我國還搭建雙邊經貿信息服務平臺、組辦商品展銷會和培養專業人才。

二、中國對拉美和非洲貿易政策存在的問題

1.政策制定相對滯后，針對性明顯不足。區域政策缺乏預見性，如1993年我國與巴西簽署《關于鐵礦石貿易和促進開采鐵礦的合作協議》，冶金部組織寶鋼、武鋼、馬鋼、中鋼與淡水河谷公司洽談在巴合作開采鐵礦石事宜，后因銷售比例分歧，無果而終。近年，我國在鐵礦石談判上節節敗退，進口鐵礦石價格年年上漲，08年更是創下近年來的最大漲幅——96.5%，若當年我國能舍棄眼前小利以求長遠大利，與巴鐵礦石巨頭合作，獲取采礦權，也不至于在近年鐵礦石談判中處于如此被動地位。并且政策的國別針對性不強，各國因歷史文化、資源稟賦、經濟制度、法律環境、政治特征不同而具有不同的市場情況，但我國直到2006年和2008年才明確提出對非、拉的貿易政策，而這兩個地區的國別貿易政策的制定工作尚未提上日程。

2.國企或大企業占主導地位，私企或中小企業扶持不夠。國企和大企業的主體地位有合理之處，但當前國企和大企業的主導地位過強，私企和中小企業的地位過低。私企或中小企業具有體制優勢，并且我國99%的企業是中小企業或私企，因此中小企業和私企也應被看作是開拓海外市場的重要力量來加以扶持，但我國這方面做得不夠。（1）針對中小企業的保險只有中小企業綜合保險產品，而且中小企業只能通過商會、協會、學會和保險經紀人等中介平臺集體投保；另外，我國出口保險平均費率為0.8%～1%,而對拉、非地區的平均費率高達2%,這使得許多中小企業望而卻步。（2）財政扶植不到位，如中非發展基金、境外加工貿易項目貸款貼息等偏向于動輒投資幾十億元的大國企；又如中小企業國際市場開拓資金規模小，用于開拓拉、非市場的資金占比低，不能給企業以長期穩定的資金來源。（3）銀行對中小企業和私企惜貸。世界銀行所屬的國際金融公司在中國的調查表明，大企業和中小企業貸款申請的成功率分別為88%和77%。

3.貿易促進工具缺乏整合性，效果評判視角缺乏全局性。我國截至 2000年底對非援助額是對拉的近4倍，2007年對非直接投資年凈額和工程承包和勞務合作營業額分別是對拉的約1/3和4倍。由此可見，我國在非洲綜合應用了經援、投資、工程承包和勞務合作等貿促工具，但在拉美則過多依賴投資工具。此外，國內評價貿促工具效果視野狹窄，常依據單一工具效果來判斷得失，如部分人對經援非洲表示不理解，認為應從國家利益角度處理，他們沒看到，經援提高了其他貿促工具的效果。

4.缺少政府的發展基金支持，優惠政策落實不力。我國優惠政策涉及面廣，涵蓋各種貿促工具，如援外政府貼息優惠貸款和合資合作項目基金貸款、境外加工貿易項目貸款貼息、對中非和中拉經貿合作區內企業的資助、對外工程承包和成套設備的出口信貸、對外承包工程項目貸款貼息、對外經濟技術合作專項資金、中小企業國際市場開拓資金、出口產品研發資金、出口信用保險扶持發展資金、高新技術出口產品技術更新改造項目貸款貼息資金、出口品牌發展資金、對非優惠出口買方信貸等，但這些優惠政策在實際操作中問題不少。（1）多頭審批，手續繁瑣，過程冗長，有的需一年多，企業成本高，貽誤商機。（2）項目審批與實際政策脫節。銀行往往以貸款通則中“不得用貸款從事股本權益性投資”為由，拒絕貸款。（3）許多企業獲得優惠政策后便與主管部門保持距離，甚至不再接受管理，造成事后監管形同虛設，影響政策實施效果。

5.市場開拓服務體系不能充分發揮作用。（1）我國銀行只在拉、非的大城市和避稅港設立分支機構，網點少、規模小，給企業的貸款不能用于其駐地子公司的股本權益性投資；企業駐地子公司不能利用國內母公司的授信額度，國內母公司不能為其駐地子公司提供貸款擔保。（2）我國在非洲 11國設立的中國投資開發貿易促進中心與發達國家同類機構的經營模式迥異，其經費保障和職責范圍缺乏法律規范，并因其由地方企業主辦，故很難為大多數駐非企業利益服務。（3）針對拉、非市場的經貿信息量不大、面不全、質不高，更新不及時，而且政府管理機構的條塊分割使得經貿信息資源分散，不能滿足企業市場調研和投資發展的需要。（4）國內研究拉、非的學者很少有機會到當地考察，在拉、非的實際工作者流動性又較強，難以深入調研，造成精通拉、非事務的人才匱乏。

三、完善中國對拉美和非洲貿易政策的建議

1.政策制定應圍繞我國長遠發展目標，提高前瞻性。從中長期來看，中國經濟快速復蘇后，資源供給緊缺問題將重新顯現。我國應鼓勵企業利用當前時機，在拉、非收購一些能源、礦產、農業、林業等資源產業的外國和當地資本，確保掌控石油、銅、鐵、大豆等初級產品進口的主動權，獲得穩定的資源產品價格和供應。發展高科技產業是我國改善國際分工、增強國際競爭力和保證國家經濟安全的必由之路。拉美國家工業由于發展較早，有些領域領先我國，如巴西的航空工業公司、墨西哥的美洲移動通訊公司等都是全球知名企業。我國應支持企業抓住當前機遇，并購其技術密集型企業，這既可利用國外人力資源，獲取先進技術，還可收集情報，跟蹤最新國際科技動態，推動我國高科技產業發展。

2.應根據各國市場情況，采取不同的利益實現方式。對墨西哥等與我國貿易爭端較多的國家，應盡快升級我國出口產品結構；對阿根廷、南非等與我國互補性大于競爭性的國家，應強化貿易互補性，放棄部分競爭性產品市場，以空間換時間；對中美洲和安第斯集團國家、撒哈拉以南的非洲國家，其工業技術落后，紡織業為潛力產業，我國應減少紡織品上的正面沖突，將出口拓展到紡織品上游產業，并增加機電和高科技產品出口；對塞內加爾等環保意識漸強的非洲國家和環保意識強烈的拉美國家，應通過政策法規、獎懲措施、金融手段避免我國企業的環境破壞行為；對開始重視勞工權益的安哥拉等非洲國家，應規范我國企業的用工模式；對工會勢力強大的拉美國家，在保證我國企業用工合規的前提下，應運用當地法律、協調與工會關系、利用當地政府力量等維護我國企業權利；對蘇丹、哥倫比亞等治安狀況不佳的國家，應加強與當地政府的安保合作，發展海外保安公司，發揮當地華人的作用。

3.政府應扶植私企或中小企業參與開拓新興市場。（1）為私企和中小企業量身定做保險產品，如集中投保、彈性收費、低保費的中小企業保單、保費補貼的拉、非市場保險等。（2）中非發展基金、境外加工貿易項目貸款貼息、對國家鼓勵的境外投資重點項目給予信貸支持政策等，應預留一定比例給私企和中小企業申請；中小企業國際市場開拓資金應擴大規模，提高開拓拉、非市場申請的通過率，支持企業開拓市場的全過程。⑶激勵銀行金融創新以降低私企和中小企業申請信貸難度，如建行南非分行以企業在當地的礦產為抵押放貸，企業在國內通過信用證還貸，這極大地改善企業融資環境。

4.完善市場開拓服務體系，提升服務質量。（1）提供全方位跨境金融服務。鼓勵銀行在我投資密集的區域，尤其是中非經貿合作區設立分支機構，對不確定因素較多的地區，應政策性銀行先設立分支機構、商業銀行隨后跟進。允許銀行為企業提供用于資本金投入和杠桿收購的貸款，準許“內保外貸”和“外保內貸”，支持銀行開展離岸金融服務、應收賬款質押貸款等豐富金融產品的努力。（2）建立獨立于部門利益之外的、充分體現我國區域政策的、大量活躍的貿易中介組織。發達國家都通過眾多民間貿易中介組織向企業提供高效服務。鑒此，我國在理順中國投資開發貿易促進中心責權利關系的同時，應重點發展駐地民間貿易中介組織。（3）建立服務企業開拓拉、非市場的綜合信息網。打破政府管理機構之間的信息封鎖和壟斷，及時、無條件地公開各國的政治與法律制度、經濟運行管理方式、行業發展、市場行情、技術前沿與知識產權、文化風俗、招商信息、企業資信、投資中介機構以及國內的政策法規、商務人才、警示信息、調研分析，實現信息提供者和信息使用者的互動。（4）注重培養拉美通和非洲通。增加派往當地的留學生數量；鼓勵當地的實際工作者回國接受培訓。

5.適時加快簽署FTA，確立有效解決經貿摩擦的制度化框架。法規化的爭端解決機制有助于消除糾紛處理的隨意性，保障雙邊經貿公平、穩定發展，因此中拉和中非應本著南南合作、共同發展的原則，盡快商簽FTA，制定爭端解決機制。（1）爭端解決機制應采取“磋商—斡旋、調解和調停—仲裁”模式，明確時間限制，還可求助于WTO，如當事方在仲裁主席人選上存在分歧，可要求WTO總干事指定。（2）為簡化程序，快速解決問題，爭端解決機制應采取選擇性的管轄模式，即由當事方決定WTO或FTA為爭端解決機構，并以起訴方要求為準。（3）為防止問題復雜化，促進雙邊貿易往來，爭端解決機制在價值取向上應偏重于非懲罰性的救濟方式，旨在使違規行為符合FTA，強調補償、中止減讓措施、交叉報復的臨時性和次位性。（4）投資者擁有仲裁程序的發動權和選擇權，適用法律為中拉和中非的FTA及國際法。▲