中國與東盟區域經濟合作中存在的問題及對策

馮偉杰 魏 磊 對外經濟貿易大學

從2000年11月，在第四次中國-東盟領導人會議上，中國政府首次提出建立中國-東盟自由貿易區的構想。到2009年8月15日第八次中國—東盟經貿部長會議上簽署中國—東盟自貿區《投資協議》，中國與東盟之間的區域經濟合作一直在有條不紊的順利進行。擁有19億人口和6萬億美元國內生產總值的中國和東盟建立自貿區為雙方帶來了經濟、政治、外交等多方面的綜合利益。也為東亞、亞洲、亞太地區乃至全球經濟的繁榮穩定做出了突出貢獻。不過在中國與東盟區域合作的過程中也存在一些問題，歸納起來主要有以下幾點。

一、中國與東盟區域合作經濟合作中存在的問題

（一）區域合作的動力來源問題：政治主導下的經濟驅動

中國與東盟之間的區域合作，究竟在多大成分上是出于經濟考慮的，如何平衡經濟與政治、外交利益是中國與東盟區域合作需要解決的一個問題。從雙方之間的經濟競爭性與互補性來看，中國經濟和貿易的快速發展，使東盟擔心失去自身在勞動密集型產品的國際市場份額。以新加坡為例，中國相當大一部分勞動密集型產品出口是在香港和中國臺灣地區再加工制造的（該類產品結構與新加坡極為類似）。

中國與東盟單個國家的制造業結構和發展水平存在差異，如果與整個東盟相比，雙方的制造業結構非常相似。機電設備是中國和東盟中發達成員最大的制造業產業，服裝、制鞋等輕工業產品則是東盟中發展相對滯后的新成員國的主要制造業。原有的東盟發達成員在資本密集型制造業領域與中國競爭，新加入的成員在勞動密集型制造業方面與中國競爭。東盟的中等發展水平的成員無論是勞動密集型還是資本密集型制造業都與中國存在競爭關系。這種競爭集中體現在對國際出口市場的爭奪上。因為中國與歐盟各成員均無一例外的高度依賴美國、歐盟以及日本等主要發達經濟體的市場。

（二）區域合作的主導權問題：中國主動但不主導

1.東盟牢牢把握住區域合作的主導權。東盟國家由于市場狹小，需要與中國進行合作，借助中國龐大的市場，實現區域經濟資源的整合。東盟通過巧妙而穩妥的策略，利用其對別國不具威脅性的優勢和自身一體化的經驗，贏得了大國的信任，掌握了東亞經濟一體化的主導權。東盟采取“同心圓”戰略（“concentric”strategy），將主要大國整合在一起。以東盟經濟體位中心，以幾個并行的“10+1”機制為第一環繞，“1”包括與中國、日本、韓國、印度、俄羅斯和澳大利亞。第二個環形是10+3。東亞峰會是第三個環形，包括10+3+澳大利亞、新西蘭、印度和俄羅斯。

圖1 東盟的一體化戰略（同心圓戰略）

2.東盟立足東亞意在亞太區域整合。從東盟的戰略布局可以看出，東盟不僅是想主導東亞經濟一體化進程，其長遠意圖是為自身在亞洲和亞太一體化進程中發揮主導作用積累經濟、政治和外交資本。

就現實而言，東盟所設計的一體化機制特別靈活，10+1、10+3之中的1和3是靈活多變的，而且是根據戰略需要自由組合，在適當的時候甚至有計劃有步驟的增加區域經濟合作對象。東盟主導的這一套機制有可能成為未來東亞區域合作，甚至亞洲經濟合作，乃至整個亞太區域一體化的（包括印度、澳大利亞、新西蘭、美國等）的版本。東盟已經被推到了東亞和亞洲區域經濟一體化之車的主駕駛位置上，并將長期發揮主導作用。從東亞和亞洲的現實來看，由東盟主導區域一體化進程，無論從哪方面來看，都是一種合適的選擇。

（三）中國與東盟合作中的大國博弈

1.東盟為主導的東亞區域一體化，已經成為大國之間角力的一個重要平臺。東亞的地緣政治因素決定了其對整個亞洲和亞太地區的影響力，所以，在美國、日本等亞太大國紛紛融入開始博弈的時候，大國之間的戰略較量和利益平衡成為中國必須面對的問題。

2.東盟的困境是既擔心被卷入大國的實力游戲之中又需要借力打力。“東盟各國希望日本能在美國與日益崛起的中國之間,發揮平衡器的作用。不過東南亞各國也擔心自己被卷入大國的實力游戲之中。”東盟各國的普遍心態是：如果中日關系得不到根本改善，那么東南亞各國對夾在中日這兩個國家之間的這種擔心就不會消除。此次日本民主黨選舉獲勝，鳩山由紀夫提出了創設“東亞共同體”等重視亞洲的設想。

3.歐盟緊隨美日等大國之后，迅速推進與東盟的FTA談判。在美國、中國和日本等大國紛紛與東盟簽署或者準備談判FTA的背景下，歐盟恐怕自己被排除在東亞事務以外。為了確保在東南亞、東亞乃至整個亞洲的利益，歐盟開始與東盟接觸商談 FTA問題。2007年4月,歐盟各成員國正式授權歐盟委員會與印度、韓國和東盟進行自由貿易協議談判。2007年5月,歐盟貿易委員會與東盟經濟部長會議同意啟動雙方的FTA談判。并且于2007年7月雙方進行了首輪自由貿易區（AEFTA），探討了自由貿易協定的總體構架。隨后歐盟與東盟之間的FTA談判進程加快，2007年11月22日,歐盟與東盟建立對話關系 30周年紀念峰會發表了聯合宣言，提出在“區域對區域”方式的基礎上迅速推進歐盟與東盟的自由貿易區談判,擴大經濟聯系,在更深入貿易和投資自由化、便利化的過程中注重東盟各個國家的不同發展水平和能力差異。這兩大區域進行FTA談判的原因是多方面的，既有經濟方面的考慮、又有政治、外交和地緣因素的考慮。對歐盟來說，要想保持其全球主要參與者的地位，就需要通過加強與東盟的聯系深入到東亞這一世界經濟新興區域。考慮到東盟在 2050年以前可能成為世界上最大的出口區域，歐盟已經將東盟作為區域一體化的重要戰略對象。東盟是歐盟重要的市場，世界經濟的中心正在向亞太地區轉移，在全球區域經濟一體化迅速發展的背景下，歐盟與東盟之間建立FTA對雙方來說都將會是有利的，但是歐盟與東盟實力相差懸殊，FTA談判呈現出不對稱的狀態。

（四）中國與東盟合作中的區域整合問題

1.中國和東盟的政治經濟關系的密切，也成為東亞整合的契機。東盟自身也知道，單純的東南亞區域很難實現區域一體化的效果，對中日韓的區域整合，蘊含著東亞乃至亞洲的區域整合意圖，甚至整個亞太地區的整合都在進行之中。澳大利亞、美國等國家與東盟的區域合作加強就是一個明顯的信號。中國和東盟的政治經濟關系的密切，也成為東亞整合的契機。

2.中國與東盟在東亞合作的模式上存在分歧。在具體的整合方式上存在分析，就東亞合作模式而言，中國傾向于10+3的整體合作模式，也就是由東盟與中日韓共同推進東亞區域整合。但是，東盟顯然將目光投向的更遠，希望采取10+6（中、日、韓加上印度、澳大利亞和新西蘭，必要的時候引入美國，變為10+7）的模式進行整個亞太的整合。因為東盟的目標是整個亞洲和亞太地區的整合，這從其FTA戰略實施進程中可以看出來，2009年8月16日第41屆東盟經濟部長會議上，東盟與中國簽訂《投資協定》，與印度簽署《貨物貿易協定》。而在此之前東盟已經完成了和日本、韓國、澳大利亞、新西蘭在內的亞太國家的FTA談判，如今東盟的一體化觸角已經延伸到更遠的印度。東盟就是利用自身設計的合作機制，試圖將印度、澳大利亞和新西蘭納入其中，來推動亞太區域的整合，由于擔心中國的影響力過于強大，10+6模式得到了日本的支持。日本希望印度進入合作框架，借以平衡中國。而且，美國國務卿希拉里2009年7月代表美國政府與東盟簽署了《東南亞友好合作條約》。而該條約則是加入東亞峰會的條件之一。一旦美國介入東亞峰會形成“10+7”機制則將進一步制約中國在亞太地區的影響力。中國所傾向的 10+3合作模式很可能無法實現。

（五）敏感的農產品貿易問題。CAFTA對中國不同區域農業發展的影響是不同的，中國北方地區、東北地區和東部地區將從中獲益，但是華南地區的農業產業將受到一定程度的沖擊。這種區域影響與多邊貿易體制對中國農業的影響不同，加入WTO對中國華南地區的農業發展則是一種利好。預計2010年，東盟國家從CAFTA中將獲得經濟福利16.24億美元，中國將獲益5.17億美元。CAFTA區域內所有國家的貿易都將增加，中國的出口和進口將分別增加66.67億美元和97.69億美元。東盟地區的出口和進口分別增加34.92億美元和60.73億美元。農產品貿易的發展取決于雙方的比較優勢。中國雖然是亞洲最大的農產品出口國，而東盟10國作為一個整體其出口規模卻大大超過了中國，其中泰國、馬來西亞、印度尼西亞是東盟3個最大的農產品出口國，在東盟l0國農產品出口總量中占有近80%的份額，在整個亞洲農產品出口中僅次于中國。未來雙方在農產品貿易領域的爭端可能會出現增多的趨勢。

二、中國的應對策略

（一）經濟主導下的政府驅動，推進中國與東盟的實質性合作

中國曾經甚至正在被東盟視為威脅，但是這種威脅往往與機遇并存，有時候可以相互轉化。究竟是威脅還是機遇取決于雙方的政策實踐，中國與東盟的區域一體化進程需要強有力的政治動力與合作意愿來推動，以便發揮其有效的作用，避免帶來負面影響。

東盟10國對待中國的態度或策略大致分為三類，第一是通過貿易爭端解決機制以及提升企業競爭能力在國際市場上與中國直接競爭。第二是通過出口多元化、尋求新的市場，避免雙方產品在國際市場上直接競爭。第三，通過橫向和垂直的國際分工，進行產業鏈條的整合，分享中國經濟飛速發展帶來的機會。第四，出口導向戰略加上鼓勵國內消費，減少對外部產品的需求，鞏固國內產業發展。

中國應該采取措施減少經常賬戶盈余，通過大幅降低貿易壁壘，開放國內市場擴大進口，同時減少對出口企業的刺激措施。通過鼓勵合資金融企業進入中國，減少FDI流入規模，鼓勵外資企業在國內發行債券和股票，通過疏通融資渠道獲得更多的國外高新技術。中國應該擴大國內消費，在外匯儲備持續增加的背景下更應該如此。

中國-東盟自由貿易區（CAFTA）只是為雙方的企業和產品進入提供了機會，為提升整體經濟福利提供了可能，但是，具體經濟福利在雙方之間的分配，則要看市場的力量，取決于雙方的比較優勢和競爭實力。因此，應該構建利益平衡機制，完善已有的貿易投資爭端解決機制。

（二）淡化區域主導權問題，奉行“主動但不主導”的區域經濟合作戰略

由于東盟都是小國，其固有的不安全、不安定和自卑感使得東盟熱衷于獲得區域一體化的“主導權”。東盟整個區域一體化戰略的核心就是牢牢把握住“主導權”。在與中國、日本、韓國、澳大利亞等國家相繼簽署 FTA后，東盟的戰略藍圖已經很清晰，就是構建以東盟為核心，以東盟和其他亞太國家的自由貿易區為支撐的亞太經濟一體化網絡。通過這樣的方式，與中國、日本等大國相比處于弱勢的東盟可以保證自己在亞太地區的主導地位。

在自身的主導權受到挑戰或者威脅的時候，東盟不惜引入區域外的大國稀釋地區性大國影響力。從而使東盟成為區域經濟一體化進程中絕對的中心和核心。

在這樣的情況下，中國應該淡化區域主導權問題，奉行“主動但不主導”的區域經濟合作戰略，穩住東盟，獲取實質性的區域經濟合作利益，而不至于被所謂的虛名所累。

（三）戰略布局與戰術對決應對區域一體化過程中的大國博弈

在推進一體化的進程中，中日韓由于區域和地緣優勢成為率先與東盟進行區域合作的經濟體，東盟起初也將三國當作優先合作的國家，但是在一體化的推進過程中東盟態度和心態很矛盾：一方面希望中日韓三國積極參與和推動東亞區域經濟一體化建設；另一方面，又擔心中日韓三國在參與推動一體化過程中出現的主導權之爭會給東盟帶來不利影響，導致其在區域合作中發揮核心作用的夢想破滅。

在這種擔心和兩難困境下，東盟就作出了將更多的大國納入到區域一體化進程中的策略，在中日韓之外與澳大利亞、新西蘭、俄羅斯等進行區域合作，當發現仍然無法確保自身的絕對主導權之后，又不惜將美國拉入到區域合作的進程中來。美國一進入，歐盟也感到自身利益需要維護，尤其是在亞太的利益需要歐盟參與到東盟主導的一體化進程中來，于是小小的東盟成為大國博弈的平臺。

（四）妥善處理農產品貿易和金融合作等敏感問題

1.構建農產品貿易利益平衡機制。中國與東盟雙方均將部分農產品視為敏感產品，而且在協議中加以規定，鑒于農產品問題的復雜性，中國可以在執行雙方區域協議的前提下，做出適當的讓步，通過農業技術和種業培育之間的實質性合作來平衡農產品貿易利益分配不平衡的問題。可以成立農業發展基金，目的是促進中國和東盟的農產品更多的出口到國際市場中，提升雙方的國際競爭力，避免在區域內相互競爭，影響雙方區域經濟合作的大局。

2.金融貨幣一體化進程滯后，人民幣國際化勢在必行。當前，中國與東盟之間在貨物和服務方面的一體化進程已經明顯加快。但是金融貨幣一體化進程的滯后無法滿足貨物和服務的一體化。金融貨幣一體化的障礙依然存在。未來的發展方向就是金融市場的融合。根據中國入世承諾中國已經給予外資銀行國民待遇，人民幣業務也已經對外資銀行開放。不過，當前人民幣仍然無法自由兌換，資本賬戶仍然受到管制。 金融的敏感性和中國金融部門的脆弱性使得中國在資本賬戶完全開放上顯得特別謹慎。金融危機的教訓表明，金融自由化需要審慎監管制度的配合，以便有利于經濟的平穩快速發展。

在金融開放的外部壓力日益加大的情況下，中國可以借助于東盟業已存在的良好的經濟關系，試行金融部門的自由化。推進人民幣在自由貿易區內成為結算貨幣，可以自由兌換。給予金融服務業特別的關注。貨幣領域的合作可以避免由于貿易結構相似而導致的個別成員借助貨幣貶值達到促進出口的目的。自由貿易區和區域貨幣安排是影響開放程度和匯率變動程度的重要因素。東亞區域一體化（例如FTA）能夠將區域的開放程度提升10%，使區域內FDI增加2%。區域匯率安排能夠把區域匯率的波動性降低一半，進而使區域內FDI提升10%。

3.適當對東盟在區域層面開放資本賬戶，促進資本要素的自由流動。我國與東盟的大部門國家的資本要素流動程度較低，這表明我國與東盟經濟的對稱性特點不突出，區域內經濟環境并不具備人民幣區域化的前提條件。因此，在人民幣區域化的進程中，要繼續深化要素市場流動的改革，為人民幣區域化的實現做好充分的準備。從東盟國家貿易結構調整的趨勢來看，隨著各國經濟的發展，區域內貿易逐漸向產業內貿易轉變，這將有利于我國與東盟的資本要素流動。但是，人民幣成為區域化貨幣的條件并不充分，其區域化的基礎還比較薄弱。除了經濟實力的因素，我國的資本要素市場的發展也制約了人民幣的區域化。人民幣區域化將是一個漸進的過程，我國應順勢而為，逐步推進人民幣的區域化。▲