地方治理五年圖變

本刊記者 楊 敏

連續5屆地方公共決策系列評選，一共積累了300個經典決策案例，這使得我們對這5年來地方公共治理的基本走向能夠有較為客觀和理性的把握。

郝晴晴，這位總是扎著馬尾的“80后”，是南京大行宮社區新上任的黨委書記。2009年夏天，她與其他參加公推直選的優勝者一起，成為南京363個社區的“當家人”。這場被媒體稱為“全國最大規模的公推直選改革”所引起的關注度，卻不及5年前的另兩場選舉改革。

2004年4月，云南紅河自治州石屏縣十萬群眾“悄悄地”直選了7名鄉鎮長；7月，江蘇泗洪1.4萬名農村黨員人手一票，選出24名鄉鎮黨委書記。

短短幾年，公推直選從“只干不說”的“敏感事項”，到“多做少說”的“討論事項”，再到“又做又說”的“正常事項”，其系統脫敏的過程，也從一個角度折射出了中國地方治理變革的基本走向。

基層變革的“安全模式”

“撞墻、拐彎、接著走”，如果用這樣一句話來形容以選舉改革為主要內容的中國基層民主改革，是最形象不過的。

從1998年底的四川遂寧步云鄉鄉長直選，到2003年重慶坪壩直選，再到2004年云南紅河直選。十年來，公推直選鄉鎮長的體制障礙依然未除，按照法律規定，一級政府的行政長官必須由同級人民代表大會選舉產生。因此，鄉鎮長直選是非常敏感的政改議題。2003年9月，魏勝多就因主導坪壩直選被雙規。

從一定角度來說，坪壩直選的失敗不是改革方向的失敗，而是改革技術的失敗。

原因在于魏勝多違背了管理學中一個最基本的“能級管理原則”，這個原則運用到現實的干部人事工作中就是下管一級的辦法。在黨委工作的運行機制中，鄉鎮一級的黨委書記和鄉鎮長候選人的提名屬于縣委的職責范圍，而身為平壩鎮黨委書記的魏勝多卻擅自決定“拿出我的位置”來推行直選，觸怒了縣級主政者。

改革者被雙規，盡管只是孤案，但是中國基層改革從此陷入了“魏勝多困局”。它給后來者的啟示在于：基層改革的功敗垂成，策略和技術有時候比價值和方向更為要緊一些。

用“撞墻、拐彎、接著走”這句話來形容以選舉改革為主要內容的中國基層民主改革，是最形象不過的。

2004年云南紅河改革之后，直選鄉鎮長的基層民主實踐偃旗息鼓。基層探索轉向了政治安全性更高，可控性更強的黨內民主。公推直選鄉鎮黨委書記，也隨著十七大修改《黨章》，突破了體制約束，開始從局部試點發展到大范圍操作，并從農村“走向了”城市。

規避風險，追求政治上的安全性，是每一個改革者的天然動機，而公推直選改革的路徑演化，就是一個最好的注腳。

2009年歲末，《決策》對歷屆獲得“十大地方公共決策實驗”的創新案例進行統計后發現，從改革領域上看，地方政府變革也呈現出非常明顯的“安全模式”訴求。

2005年“十大地方公共決策試驗”，政治改革樣本占到一半比重：宣城政改、泗洪萬人直選鄉鎮黨委書記、椒江黨代表常任制、羅田政改、鄭州“三票制”選干部，都是網絡票選得票最多的創新項目。但是從2006年起，政治改革項目入選“十大”的比重逐年降低，2009年，選舉改革已經淡出“十大”評選，政改入圍項目也多集中在干部人事制度改革領域，例如貴陽縣委書記公推競崗，南京電視直播公推公選。

選拔與選舉，盡管只有一字之差，但離民主的要義則相去甚遠。

與政治改革項目比重降低形成鮮明對比的，則是公共服務類改革創新的持續走強。2005年10個獲獎創新案例中只有3個公共服務類項目，到2009年已經增加到6個。這是不是表明，這些年基層政府改革議程的設置已經悄然轉向？

《決策》為此走訪了北京大學中國政府創新研究中心何增科教授，中央編譯局比較政治與經濟研究中心楊雪冬教授。

記者在采訪中獲悉，中央編譯局“公共管理創新”課題組曾對往屆地方政府創新獎申報項目進行過統計，從2003年開始“公共服務類”創新在申報總量上就超過了“政治改革類”和“行政改革類”。課題組還在全國20個地方向各級干部發放了1200份調查問卷，在回答“目前最應該推進政府創新的領域是哪一個”的時候，選擇“公共服務類”的最多，其次才是行政改革，政治改革居后。

“在創新活動中，創新者本身也有一個對風險的評估。從這種角度來說，政治改革的風險最大，其次是行政改革，最后才是公共服務。”何增科分析認為，除了規避風險，公共服務類創新更容易在短期內看到效果，因為受益群體明顯，更易達成改革共識，改革成效也能被上級看到。

政改足音漸弱，公共服務創新走強，基層政府改革議程的變化，以及對改革重點領域的自發調整，從一定程度上說明，中國基層變革已經進入一種相對保守的“安全模式”。

那么，從創新區域觀察，又有哪些值得關注的現象？

“11∶3”的背后

《決策》記者在統計5年來歷屆“地方公共決策系列評選”結果時發現，“公共決策試驗”與“新銳人物”兩大板塊入圍樣本數量，從區域上存在微妙的反差，也就是說創新活力最強的區域并非入圍年度“新銳人物”最多的區域。

在50個“地方公共決策試驗”獲獎案例中，浙江區域創新活力最強，共有11個樣本獲獎；其次是廣東、江蘇、四川；而在50個“新銳人物”中，浙江只有3人入選，江蘇、廣東、四川等地入選人數則明顯高于浙江。

11：3，意味著在過去五年中，浙江地方政府創新活動的背后，幾乎看不到具有威權色彩的明星官員的身影。

從溫嶺參與式預算改革、樂清廣場政治、紹興強鎮擴權，到余杭法治指數、杭州開放式決策、浦江辦事檔案制度，這5年，浙江地方政府創新持續不斷，成為中國最富活力的創新板塊，但是，浙江沒有制造出一個全國聞名的改革明星。江蘇出了仇和，湖北有宋亞平，四川有張錦明、李仲彬，廣東有張廣寧、劉海——但是，媒體若想在浙江“數星星”，則勉為其難。

或許，很多人知道溫嶺民主懇談和新河參與式預算改革，但是很少有人知道陳奕敏。世界與中國研究所所長李凡講的一個故事，就很值得玩味。

溫嶺參與式預算改革，是2007年獲得“十大地方公共決策實驗”的一個創新案例，這個項目背后有個人在默默地發揮推動作用，他就是溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏。“10年前，陳奕敏就是股級干部，10年后，他還是股級。新河參與式預算改革給溫嶺甚至是臺州贏得了很多榮譽，在外界看來，陳奕敏早該提拔了”。一天，李凡問一位相熟的溫嶺市委宣傳部領導，為什么陳奕敏10年都沒“動一動”？這位領導不以為然，在他看來，浙江從來沒有這種“論功行賞”的傳統。

“同樣是地方政府創新，別的地方的官員可能會因此升遷，但浙江的官員就不會。浙江各地把創新作為一種常態，并不會刻意關注。”李凡告訴《決策》。

“認可要及時”一直被認為是地方政府創新的激勵因素之一，“上級認可”作為政府創新不可或缺的動力，為何浙江“一反常態”？

復旦大學國際關系與公共事務學院顧麗梅副教授認為，浙江地方政府創新的動力來自于市場，“浙江企業最了解市場的新情況，也會將市場的需求及時反映到政府層面，這樣政府就可以根據需求不斷調整自身職能。”

誠然，浙江市場經濟發達，給政府造成巨大的創新壓力，政府只有不斷進行適應性的改革和創新，并對政府權力進行限制。

從這一角度來說，如果地方創新壓力來自市場和社會，則改革者更多關注的不是能否得到上級認可，而是民眾認可；反之，如果地方政府創新動力自上而下，創新者必然期待得到上級認可并渴望因此升遷。

“有為才有位”，弱勢部門在創新上掌握“強勢”，從而成為富有創新活力的部門。

“浙江是典型的小政府、大社會，每一個官員背后就是企業和市場，從官員個體來說，他們自己也不認為改革創新就是為了出政績，為了升官。所以，陳奕敏也能坦然接受自己的股級待遇”，李凡說。

哪一類創新走得更遠？

陳奕敏不是改革明星，因為他只是一個推動者而不是決策者。但是溫嶺民主懇談實踐長達十年，新河參與式預算改革也持續5年之久。相比之下，一些明星官員則未必能讓其力推的創新具有如此強大的生命力。

2005年，首屆“十大地方決策新銳人物評選”，上海徐匯區區長孫潮與廣東云浮市委書記鄭利平同時入選。前者是中國法學家從政的代表人物，后者是中國第一個具有哈佛大學公共管理碩士學位的市委書記；孫潮推動“政府流程再造”以及零基預算改革，鄭利平推動云浮市的“系統工程改造”，幾年時間，云浮有十余項改革走在全國前列。但是，2006年，孫潮離開徐匯，調任閔行區委書記；2008年，鄭利平離開政壇，擔任亞洲開發銀行中西亞局城市發展首席專家。

無論是孫潮還是鄭利平，不管他們頭上的光環怎樣耀眼，也難以打破“人走政息”的鐵律。官員任期短以及頻繁調動，成為地方政府創新中斷的一個重要原因。何增科一針見血地指出，“中國官員普遍存在一個心理，就是我要和前任做得不一樣。領導換了，后任的興趣點換了，再好的改革創新動力都會衰竭”。

“人走政息”是不是導致創新中斷的最主要原因？

楊雪冬在采訪中提醒記者，還需要關注地方政府創新中的“改革主體”難題，這在行政體制改革領域表現得尤其明顯，“在某些領域，政府部門已經從改革的推進者退化為干擾者，甚至直接的阻礙者”。中央編譯局“公共管理創新”課題組的千人問卷調查顯示，在列舉的各種導致政府創新中斷情況中，“改革創新過程影響到執行部門的利益”被列在首位（30.4%），其后是“上級沒有表示明確的態度”（24.2%），而“創新項目原負責人發生變化”位列第三（20.7%）。

那么，一項好的創新活動，如何才能避免“人走政息”？

在李凡看來，只有政府和老百姓對接面的改革才會具有強大的生命力，也就是說一項創新活動必須要讓改革受益群體有足夠的參與度和表達機會。2006年黨委換屆，新河鎮新任書記、鎮長對參與式預算都興趣不大。但是，如果就此“下馬”，老百姓不答應，人大代表更不會答應。“5年時間，新河鎮兩任書記、三任鎮長“走馬燈”似的，但是，參與式預算不但沒有中斷，反而越來越有影響”。

從創新主體來看，個人盡管對一個創新項目的持續性具有決定性作用，組織因素也是地方政府創新活力充沛與否的關鍵要素。

《決策》記者發現，歷年來獲得“十大地方公共決策實驗”的案例主要集中在市、縣兩個層級。50個樣本中，市級創新24個，縣級創新16個，這兩個層次占比80%。這一數字說明，市縣兩級是地方政府創新最有活力的層級。

楊雪冬指出，還有一個值得關注的現象是，“弱勢部門”已經成為政府創新的突破口。所謂“弱勢部門”，一類是擁有法定權力沒有得到充分實現的部門，如人大常委會、環保部門等；另一類是功能以服務而非管制為主的政府部門，如民政、婦聯、工會等。

“有為才有位”，弱勢部門在創新上掌握“強勢”，從而成為富有創新活力的部門。而這些部門的創新舉措往往具有持續性，原因在于弱勢部門領導不會頻繁調動，后任也不會輕易否定前任的“政績”。