完善水利管理單位財務內部控制的措施

孫勁松

一、當前水利管理單位內部控制方面存在的主要問題

經過近年來國家在財稅管理體制方面的改革、各種規章制度的完善和財政主管部門、水利管理單位內部的不懈努力，水利管理單位內部控制制度總的來說是好的，基本上適應了經濟社會的快速發展而引起的對水利管理單位內部控制的各種挑戰。但隨著經濟社會的持續快速發展，新的情況、新的問題不斷出現，內部控制的這種適應性往往是比較被動的，仍存在一些不容忽視的問題。

（一）水利管理單位雖有企業管理的性質，但其內部控制機制并不像一般企業那樣靈活，會計人員系統學習過專業技術知識的比較少，許多人對內部控制由片面的理解，認為所謂會計監督就是“照章辦事”，就是“挑毛病”“找別人的事”，是一件得罪人的事，所以執行起來就比較滯后。

（二）水利管理單位的性質屬于事業單位，當前水利管理單位用一般財經規章制度代替內部控制制度的一些專項經費管理制度的現象比較普遍，僅就其開支范圍標準加以限制，它只能規定財政資金使用的方向，并不能解決單位資金使用的安全性。

（三）相當一部分人包括管理者認為水利管理單位經濟業務簡單，運轉環節少，沒有什么復雜業務，只需要用老實可靠的人，一切都萬事大吉了。同時內部控制制度沒有與業績考核掛鉤，缺乏一定約束力。業績考核作為引導單位行為的手段，在單位管理中發揮著巨大的作用。目前事業單位忽視了這一點，往往內部會計控制制度沒有與考核掛鉤，形成了一種只注重考核，不重視內部會計控制的做法。重大事項決策和執行程序有一定隨意性，部門預算在實際執行中約束力度不夠。其主要原因是事業單位強調上下級行政關系，忽略不核算經濟效益而用經驗代替內部控制制度。

（四）目前，水利管理單位內部會計控制制度的內部監督和評價機制沒有很好的建立，缺乏統一的標準和體系，致使檢查監督和評價都流于形式，效果不理想。如對不相容職務相互分離控制原則，制衡機制不健全，缺乏對決策層的約束監督，缺乏部門之間、崗位之間的相互制衡。然而在實際工作中，還有個別單位沒有將不相容職務相互分離，記賬人員、保管人員、經濟任務決策人員及經辦人員沒有設置專人專崗，存在出納兼復核、采購兼保管等違規現象，重大事項決策和執行也沒有很好地實行分離制約制度?？梢?，缺乏應有的監督機制，任何嚴密的內部會計控制系統都難以發揮其作用。

二、完善水利內部控制制度的主要措施

為進一步規范水利管理單位的內部控制管理，節約使用資金，提高資產的使用效益，應從以下方面著力加強和改進。

（一）將會計制度作為強有力的內控手段，不相容職務實行相互分離控制。會計的基本職能是反映和監督，監督和控制在本質上是一致的。制度應當約束單位內部涉及會計工作的所有人員，任何人都不得擁有超越會計制度的權利。內部會計制度應當涵蓋會計工作的各項經濟業務及相關崗位，并針對財務處理過程的關鍵控制點，落實到決策、執行、監督、反饋等各個環節。會計控制應當保證單位涉及會計工作的機構、崗位的合理設置及其職責權限的合理劃分。堅持不相容職務相互分離，確保不相容機構和崗位之間全責分明，相互制約、相互監督。不相容職務包括：授權批準與業務經辦，業務經辦與會計記錄，會計記錄與財產保管，業務經辦淤積和檢查，授權批準與監督檢查等，對于不相容的職務如果不實行相互分離的措施，就容易發生舞弊等行為。比如，物資采購業務，批準進行采購與直接辦理采購屬于不相容的職務，如果則兩個職務由同一個人擔當，即出現該職工既有權決定采購什么，采購多少，又可以決定采購價格，采購時間的情況等，如果沒有其它崗位會人員的監督，制約，就容易發生舞弊行為。

（二）明確單位內部各部門、各崗位權限、職責，嚴格實行授權批準制。單位在辦理各項經濟業務時，必須經過規定程序的授權批準。水利管理單位各級管理層及各科室職責權限必須劃清，單位各級管理層必須在授權范圍內行使職權，經辦人也必須在授權范圍內辦理業務。

（三）嚴格預算控制，實行全過程、全方位預算控制管理。水利管理單位的部門預算既與國家財政預算相聯系，又對單位全年財務收支有硬性約束。部門預算現在已經成為水利事業單位財務管理的重要制度，而且帶有極大強制性和約束性。部門預算是事業單位特有的核心內控手段之一。水利管理單位資金定性為財政資金，也就是說，事業單位收支的依據是經過批準的預算，預算規定了單位支出方向和支出規模水平，所以預算內部控制不可缺少的手段。部門預算必須形成一套嚴格的程序和系統。預算控制的主要環節有：（1）確定預算的項目，標準和程序；（2）編制和審定預算；（3）預算指標的下達和責任人的落實；（4）預算執行的授權；（5）預算執行過程的監督；（6）預算差異的分析和調整；（7）預算業績的考核和調整。

（四）把集體決策明確作為內部控制的手段。重要事項決策是上級或法律賦予單位領導人的權利，即單位領導人的職務行為。內控制度要求，每一種權利都要接受縱向制約（如單位內部上下級之間），同時也要受到橫向制約（如單位領導班子成員之間）。集體決策是橫向制約的重要手段。在實際操作中，不一定每件事都必須集體決策，可以按照重要性原則規定一個起點，對于金額起點以下的經濟決策事項實行，其他事項可以用其他方法控制。

（五）建立相對獨立的內部審計機構，充分發揮其監督作用。單位內部審計機構獨立性的缺失，是造成內部控制制度執行不力的主要原因，因此，在單位內部應建立一個相對獨立的內部審計機構，有效地行使其監督權。將內部審計工作的重點，在時間上從事后審計轉向事中、事前審計；將從查處違規違紀審計轉向內控制度審計和績效審計，理順資金運行管理機制。對本單位的財務收支及其經濟活動的合法性、合規性和有效性進行審核，提出意見和建議，發揮內部審計的監督作用，使內部控制和內部監督達到有章可循、有據可查的要求，充分發揮內部監督在日常工作全過程的控制作用。同時要保障審計人員依法行使職能，保證會計信息真實可靠，強化單位領導人在審計工作中的法律責任，必須保證審計資料合法、真實、完整，對那些違反《中華人民共和國審計法》的當事人、責任人，應當做到有法必依、執法必嚴、違法必究，對不堅持原則、玩忽職守的審計人員調離工作崗位，以確保審計信息的真實性、準確性。

（六）財產保全控制。一是只嚴格限制無關人員對只產的直接接觸，只有經過授權批準的人員才能解除該資產。限制接近包括對資產本身的接觸和通過文件批準方式對資產使用或分配的間接接觸。一般貨幣資金、有價證券、存貨等變現能力強的資產必須限制無關人員的直接接觸。二是定期對實物資產進行盤點，并將盤點結果與會計記錄進行比較。盤點結果與會計紀錄如不一致，可能說明資產管理上出現錯誤、浪費、損失或其它不正常現象，應當分析原因、查明責任、完善管理制度。三是妥善保管涉及資產的各種文件資料，避免紀錄受損、被盜、被毀。對重要的文件資料，應當留有備份、以便在遭受意外損失或毀壞時重新恢復，這在計算機條件處理下尤為重要。四是通過對資產投保（如火災險、責任險等險種），使資產增加受損后的補償機會，從而保證資產的安全。

（七）電子信息技術控制。隨著科技發展，電子技術已廣泛運用于水利管理單位。電子信息技術控制的內容包括兩個方面：一是實現內部控制手段的電子信息化，盡可能的減少和消除人為操縱的因素，變人工管理、人工控制微計算機、網絡管理和控制。二是對電子信息系統的控制，具體的講，既要加強對系統開發、維護人員的控制，還要加強對數據和文字輸入、輸出、保存等有關人控制，保障電子信息系統及網絡的安全。