政府介入與日本紡織業的轉型

曾榮平

(南昌大學經濟與管理學院，江西南昌330031)

紡織產業在二戰后作為主導產業對日本經濟的復蘇和快速增長發揮了積極作用。但20世紀60年代以來勞動力相對價格提高、日元升值、貿易摩擦加劇等因素導致日本紡織業比較優勢逐漸喪失，陷入衰退困境。紡織產業的衰退可能導致企業經營持續虧損甚至倒閉、短期內失業率急劇攀升，從而影響社會穩定中斷經濟增長過程，危害日本實施經濟趕超戰略。因此，化解紡織產業衰退可能帶來的危害，將其轉化為產業結構升級的動力，是戰后日本面臨的重大挑戰。

一、日本紡織產業轉型政策

經濟發展過程中，某一產業(尤其是主導產業)的衰退可能帶來一系列負面影響:一是威脅產業內企業的生存;二是造成大量工人失業，損害社會福利;三是帶動其他產業衰退，阻礙產業結構升級，使產業所在國家或地區經濟陷入發展困境，最終降低—國或地區的經濟增長水平。為避免紡織產業衰退可能帶來的消極后果，日本政府采取了既相互補充又相互銜接的短期和長期政策。

(一)日本政府的短期政策

1.開工調整和貿易保護政策

開工調整政策是指在政府干預下限制行業開工時間，縮減生產規模的調整政策。為了避免違反禁止壟斷法，這項政策通常以行政勸告的方式進行。日本政府的紡織產業轉型政策最早從上世紀50年代初期開始實行。最初政策以建議縮短開工時間、封存過剩設備、對進口原料所需的外匯實行配額制等行政方式為主。在1952年3月至1953年5月間，有20%的精紡機在政府的建議下停工封存。為了增強“建議”強制力，日本政府規定，凡是不依從的企業，政府扣罰其進口原棉的外匯額。對不需要原棉進口配額的織布業，則采取了設備注冊方式限制生產能力。

日本對紡織產業的貿易保護措施主要有三方面。一是對進口實行限制。多數情況下是與外國締結雙邊協定，由出口國自主限制出口數量。二是建立進口監視體制。通產省(2001年后改稱經濟產業省)委托日本紡織進口協會每月向從事進口的企業發放調查單，了解當月成交并能夠在3-6個月到貨的合同數量，匯總后再反饋給企業，防止盲目進口。這種成交范圍的調查，約占紡織制品進口總金額的80%。三是進行進口行政指導。日本政府設立專門部門，對進口增加顯著可能惡化產業處境的產品，每天從10個左右的大企業處直接了解成交情況。如果出現進口量增加過大，政府就會對有關企業提出控制進口的建議。

2.就業援助政策

紡織產業的萎縮與衰退，導致大量勞動力剩余。日本政府為降低失業率和引導失業工人去其它部門尋找新的工作制定了相應政策。1978年1月、11月日本政府先后制定了《特定蕭條產業離職者臨時措施法》(特離法·產業)和《特定蕭條地區離職者臨時措施法》(特離法·地區)。根據法律采取的具體政策措施主要有:提供就業信息服務;對失業者進行就業指導和職業培訓;對雇用特定衰退產業或地區失業者的企業提供雇用開發補助費;為原企業提供勞動者停業補助和訓練費用;延長特定產業或地區失業者的失業保險金時間等。其中僅1982年一年，用于延長失業者失業保險和對原企業發放工資補助的金額就達104億日元。《特離法·產業》規定，實施一定規模以上就業調整計劃的企業，須制定再就業訓練計劃，經政府認可后可發給特定失業者求職手冊。到1982年底，該種手冊累計發放了103 200冊，在領取者比重中，造船業最大，占40%強，紡織業次之，占30%多。《特離法·地區》規定，公共事業單位應當優先錄用特定蕭條產業的失業者，錄用比例不得低于40%。到1982年底，據此法吸收到公共事業單位的失業者人數達258萬人/日［1］。

1983年7月，《特離法·產業》和《特離法·地區》被修改合并為《特定蕭條產業和地區勞動者就業安定特別措施法》。其主要特征是，從一般地安排失業者轉變為積極地提前預防失業;強調在產業縮減前實施調整援助以保持就業穩定。主要措施有:企業應提前為勞動者提供再就業的職業訓練，政府將為企業提供部分訓練期間的工資補貼(一般補貼率為2/3，中小企業為3/4，期限為6個月);如企業負責安排勞動者再就業，政府將為錄用再就業者的企業提供部分工資補貼(補貼率為1/4，中小企業為1/3，期限為1年)。

3.財政援助政策

日本通產省針對因有過剩庫存而陷于大幅虧損的紡織產業，于1974年5月決定實施緊急融資等蕭條對策。政府系統的中小企業金融機構把4-6月面向中小企業的額度為5 500億日元貸款的1500億日元投向了紡織產業，對于紡織業經營者從政府系統中小企業金融機構及都市銀行借款中的到償還期部分，準許一定期限的延期還債，允許一定期間的延期納稅等。自民黨的紡織對策委員會應紡織產業界要求，決定在1974年度第一季度進行不低于2 400億日元的融資［2］。為了維持紡織等衰退產業中的中小企業生產經營穩定，1978年11月日本政府制定了《企業城下町法》，具體措施是提供企業維持生產的低息緊急貸款。到1981年累計，緊急貸款額達427億日元［3］。

日本政府的財政援助還采取政府出資收購的形式擴大紡織產品需求，緩解紡織產業衰退局面。一是將紡織品納入海外援助對象，1974年日本向孟加拉國提供了1 000萬美元紡織品的商品援助;二是日本政府根據災害救助法，將紡織品作為救援物資提前預購。1974年這部分資金總額達到64億日元［2］151。

(二)日本政府的長期政策

1.技術進步政策

日本在國際競爭中的根本優勢在技術，采用技術進步政策推進紡織產業轉型，可能促使紡織企業在市場競爭中形成新的比較優勢。1956年日本政府制定了《紡織產業設備臨時措施法》(紡織舊法)，該法的目標是促進設備更新、發展先進技術升級產品結構。該法表明日本紡織產業轉型政策由縮減規模等消極性措施轉向推進技術進步、再造產業競爭力的積極性措施。1964年日本政府頒布《紡織產業設備等臨時措施法》進一步強化提高產品質量的措施。該法為促進技術更新，允許實行特別折舊和由日本開發銀行發放更新貸款。1967年日本政府又出臺《特定紡織產業結構改善臨時措施法》。該法除規定繼續報廢過剩設備、促進更新外，增加了企業規模合理化的內容。1974年實施的《紡織產業結構臨時措施法》，目的是促成紡織業朝知識密集型產業轉型。

日本政府十分重視培養技術創新型人才。日本紡織中心(JTC)的設立為人才培養奠定了良好機制。日本經濟產業省還于2003年秋季創建獎勵紡織業革新者的機制。命名為“企業模式特獎”，表彰那些為紡織業提出盈利模式及削減成本方法的企業和個人。

2.設備調整政策

設備調整政策的主要目的是淘汰過剩能力，促進設備現代化。設備調整措施以設備注冊制度和收購“過剩設備”兩種方式為主。設備注冊制度是針對設備過剩，以及為防紡織企業過度競爭，促進中小企業穩定經營而設的，內容包括現有設備登記、產品種類限制、沒有登記的設備禁止使用和限制增添新設備等。

收購“過剩設備”的方式是，政府通過與產業界合作，進行需求預測，并據此推算出“過剩部分”，再由政府出資收購予以廢棄。在“紡織舊法”生效的1956-1963年間，共廢棄了4.9萬臺織機，每臺織機的補助為2萬日元。在1964年實施《紡織新法》時，采用了廢棄兩臺舊設備方允許添置一臺新設備的“廢舊更新”原則。1967至1973年實施《特纖法》期間，收購廢棄的規模遠遠超出《紡織舊法》和《紡織新法》。根據《中小企業事業轉產法》(1976-1978)，這種廢棄設備的方式被反復采納。到1981年止，日本共廢棄了35萬多臺織機和500萬錠細紗機。截至1988年，日本政府的設備廢棄事業費累計達5243億日元［4］。

3.中小企業政策和產業組織政策

為了促進因產業衰退而陷入困境的中小企業順利轉型，日本政府分別于1978和1980年專門頒布了《特定不景氣地區中小企業對策臨時措施法》和《產地中小企業對策臨時措施法》。依照這兩部法律的規定，日本政府應協助中、小企業籌措資金，以促進其設備更新和集約化生產。

日本政府還重視運用產業組織政策推進紡織產業轉型。1967年日本政府出臺的《特纖法》明確規定實施企業規模合理化政策。該法實施時期稱“舊結構改善事業”。這一時期主要目的是實現規模經濟，加強國際競爭力。1974年日本政府提出的“新紡織法”重在促進中、下游部門的設備更新和企業組織結構的調整，其中的組織結構調整政策被稱為“新結構改善事業”。

二、日本紡織產業轉型的成效

日本政府針對紡織產業衰退采取的短期、長期政策，維護了社會秩序和政治局面的穩定，為日本實施經濟趕超戰略創造了必要條件。而且政策還誘導紡織產業內的閑置資源轉移至高速增長的新興產業，新興產業得以在短期內急速擴大生產規模，順利推進了日本產業結構合理化和高級化。同時，日本紡織產業組織結構得到優化，技術創新能力增強。紡織企業在國際競爭中占據了產品價值鏈高端市場，高檔面料及高性能化學紡織等高技術原料和半成品、紡織機械等大量出口，市場占有率高，1992-2008年期間紡織機械的世界市場占有率一直穩定在20%左右，創造了巨額利潤。日本紡織企業產品結構合理，從發達國家的紡織品結構來看，衣著用、裝飾用和產業用紡織品基本上是“三分天下”，而日本的產業用紡織品甚至達到60%以上。可以說，日本紡織產業轉型是成功的①作出這樣的評價并不是說轉型過程不存在非效率的情況，相反，日本政府在促進紡織轉型過程中付出了一些不必要的代價。如有學者認為，日本紡織產業多次出現生產能力過剩的情況，這本身就是產業政策的結果(見小宮隆太郎:《日本的產業政策》，國際文化出版公司，1988年，第417-419頁)。但總體上看，日本紡織產業的轉型是成功的。。

三、日本紡織產業轉型對我國的啟示

目前我國傳統產業(如紡織、冶煉等)受勞動力成本上升、貿易摩擦加劇和金融危機蔓延等因素影響，已經出現衰退征兆。衰退產業能否順利轉型，關系到社會穩定，影響產業結構合理化、高級化前景，最終決定經濟能否可持續發展。日本紡織產業轉型的經驗為我國政府正確制定產業政策提供了有益啟示。

(一)衰退產業轉型是可控的

戰后日本的經濟實踐表明，政府的有效介入是縮短衰退產業自然演化過程，加快轉型速度，提高轉型效率的可行途徑。也即是說，衰退產業轉型是可控的，主要表現在三個方面:(1)通過政府的有效干預，可把產業衰退引發的危害最小化，為經濟持續快速增長創造條件，為經濟發展戰略的實施奠定基礎;(2)衰退產業轉型的速度是可以控制的。這包括兩方面含義，一是避免產業集中、過快衰退對社會控制和協調結構產生激烈沖擊，從而導致過度緊張的社會壓力;二是加快轉型速度，盡快消除產業衰退產生的消極影響，使產業內的閑置生產要素快速轉移到新興產業，促使產業結構在盡可能短的時間內合理化和高級化;(3)可以提高衰退轉型的效率。衰退產業轉型從根本上說是資源再配置過程，政府的有效介入可以突破產業轉型壁壘，提高資源再配置的效率。

日本的經驗表明，把衰退產業自然演化過程轉變為可控過程的重要途徑是把促進衰退產業轉型作為產業政策的一項重要內容。多年以來，在我國產業結構調整中，側重于對主導產業和新興產業的培育和扶植，而對促進衰退產業的轉型往往重視不夠。事實上，衰退產業轉型和成長產業的發展是緊密相關的。衰退產業轉型過程實質上是社會生產力要素的再分配過程。任何成長產業的迅速發展都不是單純依靠積累，依靠社會資產增量所能實現的。對成長產業的扶持措施，實際上包含促進衰退產業的過剩生產力向成長產業的轉移。特別是對處于趕超過程的國家來說，戰略重點產業選擇與加快衰退產業轉型，是主動完成結構轉換和升級的兩翼措施。

(二)主動推進衰退產業轉型

日本政府針對紡織產業衰退由“被動應對”向“主動調整”轉變，典型體現在產業轉型政策的不斷完善上。日本政府為了確保產業政策的有效實施，逐漸把紡織產業轉型政策轉化、上升為法律，而且根據不同時期的情況制定出不同的法令。這些相互配套的法律針對性強，具有很強的操作性，既促使各企業在轉型過程中依法辦事，同時為政府采取某些強制性措施提供了依據。

日本紡織產業轉型過程表明，以法律手段推進產業轉型是加快產業轉型速度，提高產業轉型效率的有效方式。衰退產業轉型是一項周期長、涉及面廣的復雜系統工程，沒有法律的規范無法協調各方利益，難以持續推進。我國在制定產業政策法律法規方面已經取得了很大進展。但是，我國產業政策大多夾雜在其他政策法規中，專門的產業政策法律法規很少，衰退產業轉型政策更是極少提及。目前我國產業援助政策采取的是人治方式而非法治方式，這給地方政府甚至個人“尋租”留下了很大空間，容易誘發腐敗，導致產業轉型政策實施的低效率。因此，制定針對產業轉型的專門法律或將其納入相關立法之中是我國當前面臨的一項重要任務。通過制定相關法律，還可以征求社會各界的意見和建議，實現產業轉型政策的民主、科學和透明。

(三)再造產業競爭能力

日本紡織業在國際市場上表現出的較強競爭力說明，衰退產業在規模縮減的情況下，仍然有可能實現一定發展。這種發展主要體現在產業技術升級和產業組織結構的改善上。考慮到現階段經濟發展水平、資源狀況和在國際分工中的地位等因素，我國不能一味盲目地縮減或淘汰衰退產業，而應采取規模縮減和提高產業內在競爭力并重的政策措施。鼓勵企業基于企業外部環境分析和內部擁有的資源，以其已有的能力為基礎，通過企業重組和加強技術研發，進一步提高、強化、擴展和延伸進入新產業或在原產業內提供新的產品或服務。當前，由于競爭全球化、產業結構變動和技術的不連續性變化等因素的影響，產業邊界日益模糊，技術溢出效應增強，這為衰退產業中的企業提供了廣闊的選擇機會和發展空間。

［1］［日］小宮隆太郎.日本的產業政策［M］.國際文化出版公司，1988:385.

［2］［日］日本通商產業省《通商產業政策史》編纂委員會.日本通商產業政策史(第九卷)［M］.中國青年出版社，1995.

［3］陳淮.日本產業政策研究［M］.人民大學出版社，1991:173.

［4］［日］小宮隆太郎，等.日本の產業政策［M］.東京大學出版會，1989:354.