丹麥圖書館法的立法進程及其對我國的啟示

肖書銘 （福建師范大學社會歷史學院 福建 福州 350007）

傅文奇 （福建師范大學圖書館 福建 福州 350000）

丹麥地處歐洲北部，是一個面積僅4.3萬平方公里，人口540萬的小國。但它卻擁有非常發達的圖書館事業，其圖書館數量、藏書規模和人均借閱圖書量都令人贊嘆。丹麥圖書館事業能取得這樣的成就，與其完善的圖書館立法密不可分。早在1920年，丹麥就頒布了第一部公共圖書館法，這是世界上最早的圖書館法之一。 2000年5月，一部新的圖書館法——《圖書館服務法》（Act Regarding Library Service）由議會審議通過，成為目前丹麥圖書館服務活動依據的根本大法。本文主要介紹《圖書館服務法》的立法過程及其主要內容，以期為我國圖書館法的制定提供有益的參考。

1 丹麥圖書館概況

丹麥圖書館有著悠久的歷史。1775年歷史學家Suhm P F的私人圖書館向公眾開放，開丹麥公共圖書館之先河。其后，眾多公共圖書館紛紛涌現，形成一股開辦公共圖書館的熱潮。19世紀后期，隨著丹麥經濟的發展，政府逐漸認識到公共圖書館在維護社會穩定和促進文化發展方面的巨大作用，從1882年開始向公共圖書館提供財政支持，這一舉措極大地推動了公共圖書館事業的發展。1920年第一部公共圖書館法頒布，規定了公共圖書館的目的和經費分配，確立起公共圖書館的法律地位，從而為公共圖書館的發展提供了法律保證。之后，丹麥政府又分別于1964年、1987年和1994年對圖書館法作了修訂。2000年，《圖書館服務法》頒布實施。根據新圖書館法的要求，每一個城市都有義務獨自或者與其他城市聯合建設一所面向所有公民的公共圖書館，文化部將從這些圖書館中選擇有資質的市圖書館擔任郡圖書館。在丹麥公共圖書館體系中，市圖書館是公共圖書館的基層單位，郡圖書館則構成了公共圖書館的上層組織，郡圖書館除了履行一般的市圖書館的職責以外，還需要承擔中心圖書館的相應職能，如收集一些市圖書館無法收集的需求量較小的資料、擔任館際互借的外借中心、回答來自市圖書館的咨詢及開展市圖書館館員的職業技能培訓等。除此之外，公共圖書館還在各機構設立分館并在偏遠地區建立移動圖書館。截至2008年，丹麥全國共有公共圖書館510所，其中市圖書館97所，分館380所，移動圖書館33所[1]。除了公共圖書館外，研究圖書館也是丹麥圖書館體系的重要組成部分。與公共圖書館不同，研究圖書館屬于政府機構，包括國家圖書館、大學和研究機構的圖書館以及專業圖書館（面向特定研究領域），其中丹麥皇家圖書館和奧爾胡斯大學（Aarhus University）圖書館共同履行國家圖書館職責，根據《出版物繳存法》接受全國出版物[2]。這些圖書館主要為高等教育和研究提供服務，但同時也向公眾開放。截至2008年，丹麥全國共有研究圖書館185所，其中國家圖書館2所，大學和研究機構圖書館106所，專業圖書館77所[1]。

2 《圖書館服務法》立法過程及其主要內容

2.1 《圖書館服務法》立法過程

丹麥1920年就頒布了第一部公共圖書館法，其后隨著經濟和社會環境的變化作了3次修訂。20世紀末，社會環境發生了劇烈的變化，丹麥圖書館法也面臨新一輪的修訂，尤其是隨著信息和網絡技術的發展，信息社會已成為社會發展的必然趨勢，在信息社會中圖書館應如何調整其角色定位成為圖書館界必須予以關注的重大課題。丹麥圖書館界很早就開始關注這個問題，1994年丹麥政府發布了一份報告，報告認為未來電子出版物將取代紙質的期刊和圖書，因此需要圖書館轉變自身角色，成為公民獲取電子出版物的中心機構，從而幫助人們避免在日益龐大的信息海洋中迷失方向[3]。報告發布后的第二年，文化部任命了一個委員會，旨在根據數字化信息快速增長的趨勢評估圖書館未來的任務。1997年，該委員會發布了最終報告，報告分兩卷出版，其中包含了該委員會對圖書館角色重新定義的一些建議。這些建議包括擴大圖書館收藏、提供的信息資源的載體形態和通過經濟關系的調整來平衡各圖書館間利益以維持圖書館的合作關系等，它們在《圖書館服務法》中都得到了體現[3]。雖然報告中的大多數建議都獲得了委員們的一致同意，但是委員會的內部并不總是一致的，其中關于讀者付費的建議就在委員間引發了激烈的爭論。一部分圖書館代表認為應堅持傳統圖書館的免費服務原則，但大多數委員認為一定程度的讀者付費是必要的。不久之后，隨著報告的公布，文化部也開始啟動新法的立法工作，讀者付費的問題又成為其中最重要的政治議題，引發激烈的爭論。最終文化部提出了一個妥協性的方案，方案將圖書館服務分為核心服務和特殊服務。所謂核心服務，即圖書館資料的外借和利用。文化部認為圖書館的核心服務必須向公眾免費提供，但同時又堅持認為圖書館可以針對特殊服務向讀者收費，這意味著圖書館可以從事各種有償服務項目，包括資料的快遞、咨詢和培訓服務以及向公司、公共機構和公眾提供學科和產品追蹤服務等。文化部的意見最終體現在其法律草案中，2000年議會最終審議通過了該草案，即《圖書館服務法》。

2.2 《圖書館服務法》主要內容

《圖書館服務法》全文包括5章38條，其大綱為前言；第1章為公共圖書館的目標和服務；第2章為政府在圖書館服務中的職責；第3章為特殊條款；第4章為最終條款。下面簡要地介紹2000年通過的《圖書館服務法》的主要內容[4]。

2.2.1 建設復合圖書館

所謂復合圖書館，是指在印刷文獻、電子文獻或虛擬文獻共存互補的復合環境下，傳統圖書館與數字圖書館共存互補，有機結合于一體，也就是物理實體與虛擬的信息空間結合于一體的圖書館[5]。《圖書館服務法》在前言中就明確提出，本法案的目的在于為信息社會中的圖書館即復合圖書館提供一個完備的法律框架，第1章第1條將公共圖書館的目標定義為通過向公眾提供圖書、期刊、有聲讀物和其他材料（如錄制音樂作品與電子信息資源）來推動丹麥信息、教育和文化活動的發展。由此可見，丹麥圖書館界已將復合圖書館定位為信息社會中圖書館的主要形態。為實現這個目標，該法案還將圖書館定義為一個廣義的媒體，即多種載體形態共存的信息傳播機構，其中不僅有傳統的印刷資料如圖書、期刊等，同時也將電子文獻和虛擬文獻納入館藏，并規定建立一個基于網絡的聯合目錄即DanBib系統，用以檢索以上所有類型的資源，從而形成一個完備的復合圖書館體系。

2.2.2 建立廣泛的館際互借系統

《圖書館服務法》第8條明確規定，政府鼓勵圖書館界的合作并將努力保證讀者通過公共圖書館獲得研究圖書館的資料。在圖書館界的合作中，館際互借是一個重要組成部分，因此政府將努力促進館際互借的發展。公共圖書館系統中的郡圖書館和研究圖書館都由中央政府提供財政補助，因此《圖書館服務法》要求他們必須參與到館際互借系統中，并承擔起相應的職責。首先，針對郡圖書館，《圖書館服務法》第9條規定，郡圖書館應努力獲得公共圖書館所沒有的資料并充當公共圖書館主要的外借中心。其次，由于研究圖書館包括國家圖書館、大學和研究機構的圖書館以及專業圖書館三大組成部分，故而《圖書館服務法》對三者的職責作了不同的規定。對國家圖書館及大學和研究機構的圖書館，《圖書館服務法》規定他們將通過以下幾種手段充當公共圖書館的外借中心：（1）為公共圖書館提供圖書、期刊和其他資料；（2）提供全國性與國際性外借服務；（3）為公共圖書館和其他相關機構提供資料，特別是那些滿足難民與移民需要的資料；（4）對公共圖書館履行中心儲存圖書館的職能。對專業圖書館，《圖書館服務法》僅要求丹麥國家盲人圖書館必須參與到館際互借系統中，但規定它有義務向公共圖書館提供外借服務從而成為公共圖書館的外借中心，向公共圖書館提供為促進盲人、弱視者、閱讀障礙者和其他對閱讀印刷文本有障礙人群的信息獲取而專門設立的資料。

2.2.3 提供免費服務與有償服務

首先，《圖書館服務法》規定圖書館資料的利用、外借和一般咨詢服務必須向讀者免費提供，對于這些服務以外的其他服務圖書館可以向讀者收費，其服務費用和收費的方式由市議會決定，但是有償服務必須是在讀者明確要求情況下才可以提供。其次，一旦圖書館所提供的有償服務與其他私人團體的服務形成競爭關系，圖書館服務的價格必須根據市場狀況進行調整，以防止不公平的市場競爭。再次，由于館際互借涉及到復雜的利益關系，因此《圖書館服務法》規定可以對館際互借活動收費，當讀者從另一個城市的公共圖書館借閱資料時，該市在合理的通知后可以向其收費，但費用需由讀者所居住地的市政當局支付而不能轉嫁給讀者。最后，《圖書館服務法》規定可以向資料逾期歸還及補辦借閱證的讀者收費，但對費用的額度有明確的限定。

3 與圖書館服務有關的部長指令（Ministerial Order Regarding Library Services）

《圖書館服務法》實施后不久，一項關于圖書館服務的部長指令隨之頒布，指令對《圖書館服務法》涉及的相關項目作了更為詳盡的規定。指令包括4章，分別是第1章公共圖書館；第2章研究圖書館 ；第3章圖書館資料的借閱和借閱者借閱權剝奪的一般規章；第4章指令的生效[6]。

3.1 公共圖書館

首先，按照規定，公共圖書館每年都可以根據其服務區域的特色獲得相應數量的丹麥出版物。其次，公共圖書館剔除的資料如果仍有價值，必須提交給國家圖書館或大學和研究機構的圖書館。再次，公共圖書館資料的編目格式必須與丹麥國家書目一致，以方便全國聯合目錄的編制。最后，該章還對公共圖書館外銷服務中的成本核算和財務審計以及館際互借過程中費用的計算作了詳盡的規定。

3.2 研究圖書館

該章將研究圖書館的主要服務對象限定為研究者、學生、職員及其他作為圖書館服務對象的隸屬機構，并規定在特殊情況下，研究圖書館可以為主要服務對象提供優先服務，也可以向主要服務人群以外的人員收取押金或要求其提供擔保。

3.3 圖書館資料的借閱和借閱者借閱權剝奪的一般規章

第3章規定，在出具書面通知后，對多次不歸還圖書館資料或者損壞圖書館資料的讀者，在相關事務處理完畢之前，圖書館可以強制剝奪其借閱權，同時該章還對與此相關的費用的扣繳作了詳盡的規定。

4 對我國圖書館立法的啟示

圖書館立法是保證圖書館事業健康發展的重要手段。2008年底，文化部決定啟動《公共圖書館法》立法工作。在圖書館法制定的過程中，分析和總結外國圖書館立法的經驗與實踐中的得失，無疑對我國圖書館立法活動是有益的。縱觀丹麥《圖書館服務法》的立法過程，筆者認為以下3點對我國圖書館的立法有一定的借鑒意義。

4.1 明確圖書館有償服務范圍

丹麥《圖書館服務法》明確規定公共圖書館的基本服務必須免費，但基本服務以外的特殊服務公共圖書館可以收費。在法律中明確地界定有償服務項目和免費服務項目的范圍，這對于公共圖書館的發展及其服務質量的提升都有著重要的推動作用，對我國公共圖書館法的制定也有一定的借鑒意義。長期以來，由于我國缺乏一部統一的公共圖書館法，公共圖書館各行其是，各種亂收費、濫收費的事件屢見不鮮，有些公共圖書館甚至將圖書館改造成了“租書館”，公共圖書館免費平等的精神被摧毀殆盡，這不僅是對公民基本文化權利的嚴重侵害，也使得公共圖書館的形象每況愈下，阻礙了公共圖書館的發展。因此，筆者認為今后在制定《公共圖書館法》的過程中有必要借鑒丹麥圖書館法的立法經驗，對有關的收費項目予以明確的界定，杜絕公共圖書館亂收費現象的產生。

4.2 重視館際互借

丹麥《圖書館服務法》花費大量篇幅，對公共圖書館之間及公共圖書館與其他圖書館間的館際互借活動作了極為詳細的規定，顯示了丹麥圖書館界對館際互借活動的重視。反觀我國，在館際互借方面則乏善可陳，除了中國高等教育文獻保障系統（China Academic Library & Information System，簡稱CALIS）實現了部分高校圖書館的館際互借外，公共圖書館間的館際互借及高校圖書館和公共圖書館間的館際互借都不盡如人意。事實上，館際互借既可以最大化讀者的文獻獲取范圍，又可以最小化圖書館的經費投入，是實現信息資源共享的一種有效手段，在圖書館普遍面臨經費短缺的情況下，館際互借是圖書館的最優選擇。但是，館際互借是一項系統工程，需要參與館間緊密地協作并平衡各方的利益，這就需要有一部具有法律約束力的法規對此予以規范。因此，我國正在制定的公共圖書館法中有必要借鑒丹麥圖書館法的立法經驗，加入有關館際互借的條款，為我國館際互借的發展提供法律保證。

4.3 明確圖書館罰款的法律地位

我國圖書館一般自行制定有專門的規章制度，規定對讀者逾期不歸還文獻以及損毀文獻的行為收取罰金。近年來，隨著讀者權利意識的覺醒，圖書館收取罰金的合法性受到人們的質疑，并成為圖書館與讀者矛盾的一個焦點。事實上，圖書館采取以上懲戒措施的根本目的并不是為了圖書館的一己私利，而是為了保證文獻能夠流通順暢，從而更好地維護其他讀者的借閱權利。從全球范圍來看，世界各國對此都制定有相關的條款，如丹麥《圖書館服務法》中就針對逾期不歸還文獻及損毀文獻的行為設立了專章，其中對罰金的金額及收取方式都作了詳細的規定。但是，由于我國一直都沒有一部具備法律效力的圖書館法，圖書館罰款缺乏必要的法律依據，由此引起了讀者對圖書館的諸多非議，造成了許多不必要的矛盾沖突。 因此，筆者認為我國有必要加快圖書館法的立法進程，并在圖書館法中加入有關條款，明確圖書館具有罰款的法律權限，更好地保障廣大讀者的根本利益。

總而言之，丹麥《圖書館服務法》的頒布順應了信息社會對圖書館的新要求，對丹麥圖書館建設具有重要的指導意義，同時也為我國圖書館立法提供了先進經驗和有利借鑒。我們應結合我國圖書館的實際情況，吸收丹麥圖書館法建設的積極因素，為我國圖書館事業創建完善的法制環境。

[1]Danish Agency for Libraries and Media. Danish Library Statistics 2008[EB/OL]. [2009-11-10]. http://www.bibliotekogmedier.dk/fileadmin/publikationer/publikationer_engelske/statistics/ifla2008/html/entire_publication.htm.

[2]Thorhauge J. Danish Research Libraries ——Danish Models[EB/OL].[2009-11-11]. http://www.bibliotek.kk.dk/bibliotekerne/omorganisationen/resume_redegorelse_engelsk.pdf.

[3]Danish Agency for Libraries and Media. Danish Library Policy[EB/OL].[2009-11-10]. http://www.bs.dk/publikationer/english/library_policy/html/entire_publication.htm.

[4]Danish Agency for Libraries and Media. Act Regarding Library Service[EB/OL]. [2009-11-10]. http://www.bs.dk/publikationer/english/act/html/entire_publication.htm.

[5]黃宗忠, 王曉燕. 論復合圖書館與圖書館發展趨向[J]. 圖書館論壇, 2002(5):6-11.

[6]Danish Agency for Libraries and Media. Ministerial Order Regarding Library Services[EB/OL]. [2009-11-10]. http://www.bs.dk/publikationer/english/act/html/entire_publication.htm.