村級項目建設審計的案例分析——基于浙江省農村審計實踐

黃彬紅,謝麗君

(1.臺州科技職業學院經貿系,浙江 臺州 318020;2.寧波市鄞州區農林局農經站,浙江 鄞州 315100)

農村集體經濟審計 (以下簡稱農村審計)是指對農村集體經濟組織及其所屬單位的資產、財務收支等經濟活動進行的審計;對提取、管理、使用農民承擔費用和勞務進行的專項審計。目前農村審計包括村級財務審計、專項審計和建設工程項目審計。隨著新農村建設的不斷深入,政府對村級建設的財政投入也越來越多,同時也為村干部腐敗提供了機會,如何加強村級項目建設的審計成為當務之急。本文結合浙江省農村審計的實踐,專門針對農村審計中的村級項目建設審計展開論述。

1 村級項目建設的特點

1.1 村集體成為村級項目建設的直接承擔者

中國作為一個發展中國家,長期工業化進程中,國民收入分配重城市輕農村,導致農村基礎設施等公共產品薄弱。但根據2008年國務院農村綜合改革工作小組等部門頒布的 《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》中可看出,雖然國家不斷加大了對農村各種公共品建設的投入,但村集體仍然是村級建設項目的直接承擔者。

1.2 村級項目建設種類多

村級項目建設與農民生產生活直接相關,受益面廣,具有較強的公益性。主要包括以村民 “一事一議籌資籌勞”為基礎且目前支農資金沒有覆蓋的村內水渠、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施,村內道路和環衛設施、植樹造林等。除此以外,還包括一些文化基礎設施建設項目[1]。

1.3 村級項目建設投資主體的多樣性

村級項目建設,有些是各級政府特別是鄉鎮政府直接投資建設的,但更多的是由鄉鎮所轄的村委會作為建設或投資主體,有些還是由幾個受益的村委會共同投資。比如,農村道路建設工程可能是由某條道路連接的幾個受益村集體共同投資;在環境建設中,為達到環境的長效整治,幾個相臨的村聯合起來進行環境整治工程建設等。

1.4 村級建設項目籌資對象的多元化

由于我國目前尚未建立完善的農村公共財政制度,農村公共品建設存在事權與財權的不統一。除國家財政撥款建設項目外,村級工程建設資金的來源之一是村民集資,但是由于政府對向村民集資有嚴格的一事一議籌資籌勞制度的約束,農經部門也不時來監督村民集資問題,因此村民集資金額的比例不高。

2 村級項目建設審計實踐的錯弊類型分析

為總結交流各地農村集體經濟審計的做法和經驗,浙江省農業廳于2009年6月選擇了各市、縣(區)的40個農村集體經濟審計典型案例編印成冊。筆者對其中有關村級項目審計的案例進行歸納,發現村級項目建設審計實踐中的錯弊類型主要有3種:

2.1 違反真實性

真實性指審核檢查被審單位的工程項目建設的經濟活動是否真實,有關資料是否客觀、恰當地反映了它所應反映的客觀經濟活動。村級工程項目審計中違反真實性的主要有以下幾種:

2.1.1 工程造價脫離實際 主要從3個方面論述,第一,虛列或虛增工程款。新農村建設項目普遍存在管理職責不到位的問題,給村干部違紀提供了機會,有些利欲熏心的村干部就用虛列或虛增工程款進行貪污。如在桐廬縣窄溪村審計中發現該村自1994～1997年村干部利用澆水泥路貪污11萬元。貪污方式為用非正式發票虛列澆路支出10萬和虛列澆路購水泥開支1萬元;又如對余杭三家村的審計中發現該村存在有決算內容無實際施工的鋁合金窗10.65 m2,同時還發現該村2001年實施村級道路硬化時少建多支付工程款50 501.97元,主要是道路硬化面積短少 754.1 m2和路肩少填渣 4 523.42 m。第二,多付或重復付工程款。村級項目建設由于賬目比較混亂,有些項目沒有進行預決算,加上項目推進時間性較強,造成村干部應付已付款項心中無數。如余杭區永福村重復支付農居點基礎工程723 800元,最后在審計人員的努力下,兩包工頭才承認重復收取了款項。又如寧海縣花園村在對群眾反映的工程項目專項審計中發現該村老年協會活動室土建工程項目,合同決算價為1 264 332元,但村賬內實際支付了134萬元,多付工程款75 668元。第三,施工單位弄虛作假。一些村建設項目雖然進行了統一對外招標,但招標實施后,承包公司在施工中出現一些普遍性問題:一是沒有嚴格按照原投標預算執行;二是缺乏專業技術人員嚴密監理,多計工程量或應做而未做工程時有發生;三是材料質量以次充好。

2.1.2 賬證不符 村級項目建設中,會計憑證不規范,記賬不及時,造成一些賬證不符現象。如2008年鄞州區農村合作經濟審計室對周夾村審計時,發現基建項目工程賬證不符,即一張記賬憑證以銀行存款支付寧波天一建設設計有限公司新村建設項目設計費、勘測費123 800元,附原始憑證117 800元,記賬憑證與原始憑證相差6 000元;另一張記賬憑證又以現金支付該公司勘測費6 000元。2次合計賬面共支付該公司129 800元,收到對方原始發票憑證123 800元。經查明是由于村出納保管不善,遺失了村里另一筆支付給一家公司的五金廠房監理費6 000元發票,因金額相等,擅自更換了天一公司勘測費的發票相抵。

2.1.3 工程款被冒領 麗水市蓮都區堰后村審計中發現該村承包飲用水的承包人未拿到一分錢,而通過原村主任簽字,其姐夫出具領條順利冒領了飲用水工程款,承包人多次催討,被原村主任以種種理由推脫。

2.2 違反合法性

合法性指審核檢查被審村的工程項目建設經濟活動是否符合國家的方針、政策、法律和有關規章制度的要求,有關資料的編制是否符合國家有關的財務法規。

2.2.1 違反項目工程款項結算制 第一,扣回的工程預付款不入賬。建德市謝田村審計中發現,該村出納未將原已扣回的工程預付款5 000元入賬而侵占集體資金。第二,付款不報賬。上面提到的堰后村出納2007年2月已付工程款10萬元,而長期不報賬,到2008年4月13日報銷201 104元工程款時沖抵10萬元的預付款來平衡賬目。第三,工程未完工,款項全部支付。堰后村審計中,審計人員到現場察看,河道中還有許多砂石堆露出水面沒有清理,而政府撥來的38 000元河道清理費已全部付清。第四,農居點 (舊村改造)工程賬目不清。在浙江農村,一些農居點工程是農戶出錢、村集體代辦的項目,并由村單獨建賬統一核算,但有些村卻沒理清農居點賬目,造成干群緊張,影響農村社會的和諧穩定。

2.2.2 工程招投標不規范 目前,政府主管部門加大了對農村基本建設招投標的管理,但由于各種原因,有些地方實際上流于形式,仍然存在很多不規范甚至違法違規的問題,如口頭發包和補簽承包協議、合同合法性不強等。

2.2.3 侵占補助資金 目前有些政府部門在向村集體撥付工程款項時,沒有要求村集體出具收款收據,或者不認可農業部門統一印制的農村收款收據,而要求村干部另開稅務部門的發票,造成村集體收入的漏賬,為村干部侵占補助資金提供了方便。

2.2.4 未及時發放村民款項 如上面提到的花園村審計中,地基款是村民反映的重點,審計人員根據該村實際已競拍地基的坐落和名稱,畫出詳細的圖紙,根據從賬內整理的資料逐一上門核實和查對,查出地基欠款25萬元。

2.3 違反效益性

效益審計是高層次的審計,其目標是對項目效益做出評價,審計的內容和范圍要遠遠超過真實性審計和合法性審計。在新農村建設中,有些村干部為了搞政績工程,只顧眼前利益,給村集體造成一定的損失。但根據筆者所調查的情況,在村項目審計時很少涉及到建設工程的效益性審計。

3 村級項目建設審計中存在的主要問題及原因分析

3.1 政府對村級項目建設審計重視程度不夠

《浙江省農村集體經濟審計40例》是匯集了浙江省各市、縣 (區)近幾年農村審計的典型案例,對這些案例的分析在一定程度上能反映當今農村審計存在的問題。經統計,40個案例中,24個與村級工程建設審計有關,其中4個是由于常規性審計,如財務審計、村干部任期和離任審計中發現的問題;1個是對街道行政轄區內的村經濟合作社建筑裝飾工程專項審計中發現的;其余19個都是由各個村村民上訪、信訪或委托而開展審計中發現的。從以上分析可見,政府部門對村級工程建設審計還是以被動審計為主,還沒有引起政府的高度重視。目前,隨著新農村建設的推進,村級工程建設項目不斷增多,而農村工程項目建設往往是最容易出問題的地方,政府審計部門應把村級工程建設項目納入常規審計的范圍。

3.2 農村審計機構獨立性不足,審計壓力大

目前浙江省最主要的農村審計模式是農業部門主管下的農村審計站審計模式 (簡稱農審站模式)。農審站模式下,往往是兩個機構,同一批人員,存在著審計機構獨立性不足的先天缺點[2]。各級農經機構目前承擔著負責農村土地管理、農民負擔監督管理和農村集體財務資產管理的 “三大管理”和承擔著農業產業化指導、農民專業合作經濟組織指導、農業社會化服務體系指導的 “三項指導”等工作任務,審計力量十分有限,而有些地方布置審計任務時片面強調審計覆蓋面,要求對所有村、組“三年審一輪”,有的甚至要求 “每年審一遍”。面對繁重的審計任務和日益復雜化的審計內容,審計人員往往感到力不從心。在這種情況下,很多地方審計機構疲于應付突發性事件,一些發達地區已經開始常規的財務收支審計和村主要干部離任經濟責任審計等,但是對于村級建設項目等一些農村熱點、重點問題的專項審計卻沒有形成常規化。

3.3 村級建設項目管理存在漏洞

當前村級建設項目管理存在一些漏洞:一是工程項目監督管理不到位,沒有建立村級工程項目專賬,沒有實行專款專用,沒有加強對工程施工中的工程業務費用進行監督,項目驗收和支付沒有嚴格的程序;二是村民主理財小組監督不力,支付款項不經過民主理財小組審核,有些村的理財小組形同虛設;三是工程發包不規范,村干部直接或間接承包村內工程,引發群眾對工程的不滿。目前很多村的工程建設都沒有采用招投標方式,而是承包給私人建設,并且承包人和村委會沒有詳細的承包合同,只是簽訂簡單的協議;四是工程建設全過程沒有進行村務公開;五是村干部的法律意識淡薄,財務管理方面的知識缺乏;六是施工單位為了取得較高利潤,通常會弄虛作假,而村經濟合作社由于不負責任,竣工后未驗收先使用,造成施工單位有機可乘[3]。

4 結 論

隨著新農村建設的深入,農村集體各種建設項目日益增多,對這些項目建設的資金使用與管理成為村民最為關心的問題。由于村級財務管理內部控制制度一般比較簡單,容易產生漏洞,因此對村級項目建設的跟蹤審計是必不可少的。為此,筆者提出以下3點建議:第一,國家應出臺相應的法規政策,對農村的項目建設實行規范化管理,加強審計的事前和事中的監督,并把村級項目建設形成常規化審計,讓村民放心;第二,應加強農村審計的獨立性建設。因此,針對目前農村審計人員審計壓力大的現狀,迫切需要加強農村審計人員的獨立性建設;第三,加強村級財務管理,完善村級內部控制制度;加強村級有關人員的法律知識、財會知識和建筑裝飾知識等方面的學習,提高審計人員素質;加大村級項目建設的財務公開力度,做到賬目明細公開,接受群眾監督。

注:本文所有案例均來自浙江省農業廳于2009年 6月編的 《浙江省農村集體經濟審計40例》。

[1]涂細鵬,肖釗勤.談社會主義新農村建設項目審計 [J].審計與理財,2007(12):9-10.

[2]孟祥霞,李成艾.農村審計的創新與發展—基于浙江省的視角[M].杭州:浙江大學出版社,2008:31-32.

[3]譚湘.試論農村審計主體的獨立性 [J].中國農業會計,2008(10):16-17.