我國行政問責制的邏輯意蘊與制度設計

高志宏

（南京大學 法學院，南京 210093）

0 引言

自2008年9月份以來，全國掀起了新一輪的 “問責風暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災、河南登封礦難等嚴重社會公共安全事件，一大批官員被追究責任，涉及范圍從處級到部級，從地方到中央。有人為新一輪的“問責風暴”拍手叫好，有學者則質疑“問責風暴”的長效性。

然而，不可否認的是，目前我國社會各界對問責制的認識極其混亂，存在簡單化、泛化甚至濫化傾向，問責制似乎成了一個包羅萬象的責任體系。從國外的立法和執法實踐來看，不能把問責制簡單地等同于責任追究制，其應專指政府、執政黨及其工作人員不履行法律義務而對“公眾”所應承擔的某種不利的法律后果或接受某種制裁。在我國，與政治體制相關，通常意義上的問責制主要是指行政問責制。鑒于篇幅所限，本文僅從行政問責制的概念出發，對行政問責制獨立存在必要性和可行性進行研究，試圖分析行政問責制的特性以及獨立存在的空間，以期為我國行政問責制度體系的構建有所裨益。

1 行政問責制的概念厘定

我們認為，所謂行政問責制，是指一級政府對現任該級政府主要負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失，不履行或者不適當履行法定職責，造成嚴重不良社會影響或重大經濟損失的，以致有損政府和官員形象的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

詳言之，行政問責的主體應僅限于行政系統內部，是同體問責；行政問責的客體應限于政府主要負責人；行政問責的范圍應重點放在社會領域、經濟領域的重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題；行政問責的程序應僅限于行政機關內部的責任追究程序；行政問責的內容主要是指政治責任和領導責任；行政問責的后果不是責任人承擔責任的終結而應當是追究其他法律責任的開始。至于我們為何把行政問責制限制在上述幾個方面，我們將在本文第四部分即行政問責制獨立存在的空間中進行分析。

2 行政問責制獨立存在的可行性分析

一種責任制度能否獨立存在以及是否需要獨立存在，主要看社會的現實需要。大體上，針對政府及其工作人員的責任可以分為三類。第一類是補救性責任，是指因政府及其工作人員的行為給民眾造成損失由國家給予民眾的賠償和補償，即民事責任；第二類是懲戒性責任，即因政府及其工作人員的違法行為而承擔的不利后果，包括行政責任、刑事責任和違憲責任；第三類是政治性責任，即“政府官員履行制定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策執行的職責，以及沒有履行好這些職責時所應承擔的譴責和制裁”[7]，主要指領導責任。此種責任在西方國家主要表現彈劾、引咎辭職、免職、道歉等。那么，我國現有的法律責任體系是否包含了上述三種責任類型？是否存在這度真空？行政問責體系是否有獨立存在的空間？

客觀而言，我國并非沒有責任追究機制，上述三類責任形式或多或少在我國立法和實踐層面上都有所體現。有權追究政府及其工作人員的責任的組織有三個：一是國家權力機關，即各級人民代表大會及其常務委員會可以通過罷免主要行政領導人員、改變或撤銷行政行為的形式來追究行政機關及其工作人員的責任（主要是根據憲法第67條、第104條及組織法的相關規定）；二是人民法院，即人民法院通過行政訴訟權追究行政主體的法律責任（主要是根據行政法和行政訴訟法的規定）；三是行政機關，即行政機關可以通過行政程序對其工作人員追究行政責任。

但是，在我國現階段，我國的行政責任追究機制還存在不少缺位，行政監督還存在諸多問題。從行政系統的外部監督看，人大權力機關的監督權威尚未歸位，其對個人的監督范圍主要限于其有權任免的政府領導；人民法院的監督范圍針對的是行政機關而非行政官員，僅限于撤銷行政行為和行政賠償，且采取“不告不理”原則；社會民眾和輿論監督的作用更是極為薄弱，與其他行政監督體系在運行機制上缺乏應有的溝通和有效的協調。從行政系統的內部監督看，雖然其權力、主體范圍和責任形式都比前二者廣泛，但專門監督結構受制于監督客體，嚴重削弱了行政監督的權威性，并且缺乏對政府及其工作人員的政治責任、領導責任和道義責任追究。

從責任主體來看，國家機關可以分為首長負責制和委員會負責制兩種。在首長負責制的機關中，問責的對象是行政首長個人，表現為個人責任；在委員會負責制的機關中，問責的對象是委員會集體，表現為集體責任。行政問責制的制度基礎來源于行政首長負責制，奠基于“行政職責本位論”這一理論基點之上，堅持職務、職權、職責三者有機統一的原則，同時強調行政首長在發揮其作用時必須承擔相應的責任。建立行政問責制度，一方面可以對違法失職行為進行恰當的追究，另一方面可以產生一種警示和告誡作用。“行政體系是個自上而下的體系，上下級之間是一種領導關系，這種關系使得問責具有“直接性、針對性、和經常性的特點，……最能發揮問責的效率”[8]。尤其是行政首長，其特殊的政治地位決定了他們應比一般政府官員承擔更多的責任，除了承擔一般的法律責任外，還應當承擔特定政治責任、領導責任和道義責任。

我國的行政機關實行的是行政首長負責制，采取個人領導與集體領導相結合的原則，即重大問題必須經過班子集體討論決定。這種領導方式雖然有利于避免行政首長的個人獨斷專行，但卻造成了領導責任的模糊不清，甚至出現權大責小、有權無責等嚴重弊端。所以，我國實行行政問責制具有可行性、緊迫性。

3 行政問責制獨立存在的空間

責任有多種含義，包括法律責任，紀律責任、領導責任、政治責任、道義責任等，其大體上可以分為兩類：私人責任和公共責任。私人責任是指行為人對“私人”所應承擔的義務或職責；公共責任是指行為人不履行法律義務而對“公眾”所應承擔的某種不利的法律后果或接受某種制裁。問責制中的“責”應當指公共責任，與我國的政治體制相關，通常意義上的問責制主要是指公共責任機制中的行政問責制。我們擬從行政問責制的構成要素來探討行政問責制獨立存在的領域：

就行政問責制的主體而言，目前學界主要有三種觀點：同體問責、異體問責和雙重問責。所謂同體問責，即內部問責，是指行政系統內部對其行政官員進行問責的制度；所謂異體問責，即外部問責，是指行政系統外部的組織和人員（公眾）對政府及其官員進行問責的制度；所謂雙重問責，即同體問責和異體問責的雙重結合，問責主體既包含同體問責主體，又包含異體問責主體。它通過行政機關領導、內設監督機構、上級行政機關的內部問責和權力機關、司法機關、新聞媒體、社會公眾等外部問責來共同實現。我們認為，行政問責的主體應僅限于行政系統內部，是同體問責。行政問責制是一種自律或自我控制，即行政自律機制。行政問責制不是同體監督和異體監督的有機結合（當然有異體監督的成分，比如行政問責制的啟動程序就需要異體監督發揮作用），也不是自律與他律行為的有機統一。因為，法律已經對異體問責作出了明確規定，不應當在行政問責制中作出專門規定。一是重復規定沒有必要，二是行政問責制不應當也不可能包含所有的責任體系。所以，行政問責的問責主體不是多元的，而是一元的，應僅限于行政機關內部，不應與其他法律責任相混淆。

就行政問責制的客體而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責的對象是否應僅限于主要行政領導還是應包括所有的公務員。我們認為，行政問責的客體應限于政府主要負責人。西方國家一般將公務員分為政務官和事務官，問責制僅適用于通過選民選舉產生的政務官，而不適用于全體公務員。我們認為，問責對象的確定必須與問責對象的職權范圍相關。行政問責的對象應主要是負有直接或間接領導責任的領導者，即各級政府首長及各職能部門的領導[9]。這并不是說，普通的政府公職人員不承擔法律責任，只是說由于職位不同，行政領導和普通的政府公職人員問責，承擔責任的種類和方式應有所差別。普通的政府公職人員承擔的法律責任不是通過行政問責制來實現的，而是通過普通的行政責任追究途徑來實現。

就行政問責制的范圍而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責是否應僅限于一些突發性的重大公共安全事故的“非常態”問責還是應對行政機關做出一切積極作為和消極的行政不作為的“常態”問責。我們認為，行政問責重點應放在社會領域、經濟領域的重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題，如因責任意識淡薄而瞞報、虛報、遲報重大突發事件，如重大建設項目發生嚴重質量問題等。行政問責作為一個專門概念，應當具有嚴格的內涵，不應當“泛化”，其追責前提具有特殊性，應當是對法律沒有規定的責任情形（法律真空）作出規定。至于在日常的行政管理過程中，因行政機關及其公務人員履行日常職責效能低下、執行不力未完成政府交付的工作任務的情形，如機關效率低下、服務質量差、工作態度生硬等不依法行政等應通過其它責任追究制度來實現。總之，行政問責應當是“非常”情況下的“常態”制度，不是一切公共領域的行政行政失責都應當通過行政問責來實現，相反，而更多的是應當通過常態的行政責任追究制度（如公務員法、組織法等）來實現。

就行政問責制的程序而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責是只能通過行政系統內部進行還是可以通過相關公民的申訴、控告、檢舉的程序和上級機關及領導的提起程序和司法機關按照司法提起程序以及人大通過質詢案、罷免案等方式提起的程序進行。我們認為，行政問責制是實體性與程序性的統一，通過程序來控制問責過程，通過程序來保護問責對象的合法權利，從而保證行政問責的實效。但是，認為行政問責制既可以通過上級機關及領導的提起程序來實現，還可以通過相關公民的申訴、控告、檢舉的程序和司法機關按照司法提起程序以及人大通過質詢案、罷免案等方式提起的觀點，是把行政問責的程序與其他責任追究的程序混為一談。行政問責應僅限于行政機關內部的責任追究程序，問責的過程可以簡單劃分為問前、問中、問后幾個環節，具體則主要包括啟動、問責、救濟三方面。

就行政問責制的內容而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責是僅限于政治責任、領導責任和道義責任，還是包含所有的法律責任。有學者認為，行政問責承擔責任有四個層面：一是承擔道義上的責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，也就是向執政黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律的責任，要向相關法律規定負責，看是否有讀職的情形存在[10]。我們認為，行政問責主要是指政治責任和領導責任，其責任形態應主要包括限期整改、責令作出書面檢查、通報批評、公開道歉、誡勉或效能告誡、責令停職檢查、責令辭職、建議免職、引咎辭職等。“現在研究的問責制，主要是從政治和道義的層面，對領導干部在某個問題或事件中應負的責任，采取紀律追究和法律追究以外或其并舉的責任追究制度[11]”。由于“民生政治是民意政治，所以違反民意的行為是嚴重的錯誤行為，應該負政治責任”，并且“直接或間接民選的行政首長主要負政治責任。”[12]需要注意的是，政治責任不同于政治問責，政治責任是一種責任形態，政治問責是一種問責機制。政治問責與行政問責，同為民主政治責任機制下的組成部分，二者問責內容的表現形式有交叉和重合。政治問責承擔的主要是政治責任，如彈劾、引咎辭職、道歉等；行政問責承擔的也主要是政治責任、領導責任、道義責任，如免職、引咎辭職、道歉等。尤其是在我國的政治體制下，政治問責與行政問責往往是重合的。但是，嚴格說來，從國外問責制度的實踐來看，二者的區別也是明顯的：首先，二者的問責主體有差別。政治問責的主體主要是選民、人大代表和權力機構；行政問責的主體主要是行政系統內部上級領導或上級機關。其次，二者的問責對象有差別。政治問責的對象主要是政府領導、民選官員（如議員、人大代表等）、黨的領導人；而行政問責的對象主要是行政部門及其領導。最后，二者的問責范圍有差別。政治問責的范圍一般不確定，不違法甚至一些合法行為也有可能導致承擔政治問責。“一種政治行為，如制定一項不合時宜的政策可能并不違法，甚至從形式上來看非常合法，但必須承擔相應的政治責任。”[13]而行政問責的范圍一般是一些違法行為或不當行為。

就行政問責制的后果而言，目前學界的主要分歧在于，責任主體在被免職或者引咎辭職或者道歉后是否還要承擔其它責任，比如民事責任、行政責任、刑事責任等，以及責任主體的救濟途徑如何。我們認為，行政問責不是責任人承擔責任的終結，恰恰相反，行政問責僅僅是追究其法律責任的開始，應當通過其它法律程序追究其民事責任，行政責任、刑事責任、憲法責任等其它法律責任，而且后者往往更為重要。

4 結語

行政問責制與其說是一種責任制度，毋寧說其是一種監督、質詢并追究責任的機制。行政問責制與政黨問責制、高官問責制等其它問責制一樣，不是指具體的責任形態，更多是在責任主體的法律行為與責任形態之間架起了一道橋梁，為責任追究提供了一個便利的載體和機制。從法治的角度而言，任何責任都應當有法律依據，雖然行政問責主要承擔的是政治責任、領導責任和道義責任，但其也應通過立法加以明確和規制。在我國現階段，鑒于其他責任都有明確的法律規定加以追究，而領導責任和政治責任主要是一種間接責任，需要用一種新的制度將其規范。所以，如果行政問責制如果是一種獨立的責任制度的話，應該限定在政治責任、領導責任方面，即因發生法定事由，有權問責主體針對公共責任承擔者（具有問責事由的當事人）追究其政治責任、領導責任的一種制度。認為行政問責制是包羅萬象的責任體系，貌似對行政問責制價值的擴張，實則對行政問責制的建立健全有害無益。

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[9]張賢明.政治責任與法律責任的比較分析[J].政治學研究，2000，(1).