完善公共財政體系:焦作成型

申相臣

10年來，焦作財政改革的每一步，都走在全國前列。焦作財政收支總規模增長6倍多，人均財政收支水平躍居全省前3名，提升5個位次。“焦作實踐”受到了社會各界的廣泛關注。

作為基層財政，河南焦作從推動經濟社會發展和解決現實突出矛盾問題出發，建立健全財政復式預算，建立財政預算編制、執行、監督、評價制衡機制，推廣百姓“參與式預算”，同時建立現代化的財政經濟管理信息系統“財經沙盤”，利用現代技術手段，為預算改革創新提供技術支撐。這一系列的改革，推動了基本公共服務均等化。也初步形成了以“科學、民主、績效”為目標導向的公共財政體系，有著自己的改革亮點。

推動基本公共服務均等化

2008～2009年，財政部、世界銀行選擇河南省焦作市實施“焦作公共財政改革一推動基本公共服務均等化”項目。該項目以研究并解決焦作市城鄉基本公共服務在公共衛生體系建設、飲水工程和社區公共服務領域均等化難題為最終目標。

研究表明，焦作市通過基本公共服務均等化建設，將經濟社會發展和公共財政建設融為一體。焦作公共財政堅持以公共產品為主題的投入機制、以績效評價和項目評審為手段的項目保障機制、以制度化和透明化為基礎的監督機制、以公共服務均等化為目標的拓展機制，不斷提升自己的支出效率，來推動公共服務均等化。

同時，從世界銀行技術援助項目(TCC4)論證后提出，即使財政支出效率提得再高，也很難保證在更廣范圍內的公共服務均等化。為了消除地區間的差異，必須引進一個財政轉移支付的政策。

焦作市作為一個財政中間層次，既是上級財政轉移支付的承載者，也是縣鄉財政轉移支付的載體。這樣，面臨的問題在于：一是地方政府財權、事權不對稱，均等化面臨障礙；二是轉移支付面臨的問題很多，專項轉移支付比例大，無法形成地方可支配財力；三是市區和縣未同等享受到省級轉移支付的支出，有必要加大區級的財政轉移支付力度。

要改進路徑，最重要的還是要強調縱向轉移支付，要在轉移支付當中占主體，一般性轉移支付要占主體，一般性轉移支付要占到焦作市以及所向下進行轉移支付的50％以上，橫向轉移支付和專項轉移支付，不應該高于50％。

項目以詳實的數據、縝密的論證和權威的結論提出了公共服務均等化過程中的中央政府和地方政府之間的關系問題，財政能力建設問題，特別是轉移支付制度設計問題。

“三位一體”推進社區公共衛生改革

2007年8月以來，河南省焦作市作為國務院確定的29個“全國社區公共衛生服務體系建設重點聯系城市”之一，按照基本公共服務均等化要求，推行了社區衛生服務卡制度，即城區居民持服務卡在社區衛生服務中心享受保健。財政依服務卡上的信息記錄為城區居民享受保健買單。根據社區提供的公共衛生服務數量和質量，財政向社區提供財政補貼，變過去的財政花錢“養人辦事”到“買服務買結果”，改變“要來錢沒法花，花了錢沒效果”的被動局面。

在社區公共衛生改革制度設計中，將公共服務均等化與財政資金績效管理緊密結合起來，財政部門會同衛生部門制定《考核細則》，推行千分考核，成立社區公共衛生服務績效考評組織，成員由市、區衛生和財政部門代表、公共衛生專家、社區居民代表按各占1／3的比例組成，負責對社區衛生服務機構提供社區公共衛生服務的績效考評。以社區衛生服務信息管理系統所記錄的服務金額為依據，同時在每個社區衛生服務中心發放《社區衛生服務滿意度調查表》，隨機調查20位轄區居民和10位就診病人，把居民滿意度作為考核的重要依據，結合平時通過網絡對各中心的抽查，最終由市、區財政和衛生部門按照對社區服務機構的綜合考評結果確定財政補助總額，并將考核評價結果進行社會公示。

社會性別反應預算

2009年，河南省焦作市開始編制社會性別反應預算。從基本公共服務均等化視角著眼，反應預算收支及其相關公共政策對弱勢群體的不同影響，在2010年市本級政府性別預算中，選擇進城務工農民工家庭狀況進行調查，反映農民工對政府公共服務的需求和評價，以及義務教育階段隨遷子女就學的影響。

按照“參與式”的預算模式，焦作財政、教育等部門在發放了900多份調查表的基礎上，又分別召集一所小學、兩所初中的教師、校長及學生家長約60人，以農民工家庭的女性家長為主進行了“焦點訪談”。社會性別預算充分反映：中國二元化結構帶來城鄉差別、身份差別以及相應的公共服務差別。

階層差異體現在對政治、經濟、文化資源的掌控程度，階層關系和諧在于公平起跑點、增加升序通道和公共財政提高社保水平，需要通過基本公共服務均等化的推進加以解決。義務教育階段教育產品屬于典型的基礎公共產品，對于消除階層差別、實現基本公共服務均等化更具典型意義。教育均等化作為基本公共服務均等化的基石，通過公共財政投入，能夠確保中下階層參與競爭的公平起跑點。社會和諧是人與人之間的和諧，而解決進城農民工子女就學問題是階層和諧的重中之重。從處于弱勢狀態的進城務工農民考慮，特別是關注農民工女童上學問題，進行性別回應和敏感分析，更具現實價值。

在編列社會性別預算的基礎上，提出推進公共服務均等化中的需要解決的問題：保障弱勢群體享受平等權利是性別預算工作需要反應的重點，財政資源分配的均等化政策能夠促進教育、衛生、社保等的均衡化發展，而對于弱勢群體，如農民工子女就學等向城市的逆向流動，卻又推動了財政資源必然向城市集中，加劇了財政資源城多分配中的矛盾，造成城鄉公共服務中新的不平衡。這就說明兩個問題：一方面，不能按照“平均化”，而是應該按照“均等化”制定財政政策，沒計制度架構；另一方面，要在充分尊重自由選擇權的基礎上，通過提高弱勢群體均等化待遇，達到邊際效應的最大化。同時，推進均等化并非完全決定于財力的安排，而中下階層更需要公共財政兜底補平。

讓公共資產“1+1>2”

如何讓死資產活起來?2008年8月，政府公物倉開始走進我市公眾的視野，并成為政府財政精細化配置、調劑和處置國有資產的有效方式，產生出“1+1>2”的效果。

建立政府公物倉的初衷，是為了解決現實存在的資產需求與財力保障之間的尖銳矛盾。一方面，市直各行政事業單位每年匯編上來的項目支出和購置資產的需求，遠遠超出財政保障能力，財政不堪重負；另一方面，行政事業單位資產管理不到位，重復配置、隨意處置、閑置資產等行為隨處可見，資產損失浪費現象嚴重，資產使用效益低下。網此，焦作市在行政事業單位固定資產清查的基礎上，從解決一些行政事業單位資產管理不到位，各單位之間資產使用占有使用不均、資產效益沒有得到最大的發揮，重復配置、隨意處置、資產閑置、損失浪費等情況人手，建立完善行政事業單位資產管理制度，設置了“政府公務倉”。并實行了公務車輛“交舊換新”，共收到行政事業單位上繳舊車輛達88輛，其中已公開拍賣27輛，報廢31輛，無償調撥行政事業單位使用13輛，單位工作需要借用10輛，存放“政府公物倉”專用車庫7輛。

“政府公物倉”制度建設在某種意義上，是政府財政資源的均等化配置和精細化管理問題。從預算編制的技術角度考察，包括辦公費、車輛費、會務費、燃修費等項目支出的標準化，客觀上保證了各預算單位之間“均等化”的需求，但要解決像房屋、車輛、辦公機具等行政事業資產配置標準化問題，卻存在現實的困難。

那么“政府公物倉”實現公共資產集中購置與循環使用，利用有效的調劑手段。單位提出申請后通過簡單的審核手續，就可以從公物倉中借到相應的物品，等用完后再歸還公物倉。這就能夠解決配置不均、閑置浪費和重復購置等問題，既能夠在現階段財政能力條件下，緩解資產供給均等化緊張局面，滿足了單位履行社會職責需要，也打破了過去財政配置資產的粗放管理模式，提高了資產利用效率。更為重要的是在現有社會條件和財政能力下，通過整合、優化公共行政資源，提高政府的公共服務能力，為推進公共服務均等化又找到一條可資利用的路徑。