建國以來村級組織建設及其職能演變
——60年村級民主發展的歷程考察與政策分析

張麗琴

(武漢理工大學文法學院,湖北武漢 430070)

建國以來村級組織建設及其職能演變
——60年村級民主發展的歷程考察與政策分析

張麗琴

(武漢理工大學文法學院,湖北武漢 430070)

運用文獻分析法和系統分析法梳理了建國以來村級組織和村級民主的發展歷程。分析認為,建國以來的村級組織的建設及其職能演變經歷了鞏固農村政權時期、合作化運動時期、村民自治建構時期、村民自治普及時期等4個階段;在不同的歷史時期內,國家對村級組織有著不同預期,進而使村級民主建設以及村級組織的職能呈現出不同特征。分析結果表明,村級組織的建立發展以及職能設置,乃至于政府權力對農村社會的干預程度,無不與國家的整體發展計劃相適應或由國家需求直接決定,國家權威是構建和維持鄉村秩序的主要力量。

村級組織;職能演變;村民自治;村民委員會

村級組織的發展以及變遷歷來是農村問題研究的重點,許多學者都展開了深入的研究。項繼權教授著重研究了人民公社以及人民公社解體后,村民自治的逐步興起和發展經過,闡釋“鄉村政治”格局的形成以及當前村民自治制度中各類村級組織的性質、職能及其在村民自治體系中的地位、作用[1]。吳理財教授從歷史的角度出發,考察各個時期鄉村與國家之間不同的關系軌跡,描述“國家與鄉村社會時而合作、時而沖突的互動關系”的現象,分析鄉村政治何以興起又是怎樣衰落[2]。民政部長李學舉梳理了建國以來村級組織的發展歷程[3]。與以上研究角度不同,本文的關注點是村級組織的建設及其職能變化。在考察相關資料的基礎上,筆者依據國家農村發展策略以及村級組織的建設實踐,將村級組織發展及其職能的變遷分為4個階段:鞏固政權時期(1949～1953)、合作化運動時期(1953～1983)、村民自治探索時期(1983～1987)和村民自治逐步普及、發展時期(1987年至今)。

一、鞏固政權時期(1949～1953)

1949年農村基層政權建設隨著新中國的成立而拉開帷幕。1949年10月中共中央華北局發布《建立村、區、縣三級人民代表大會或各界人民代表會議的決定》,其中規定:凡土地革命已經徹底完成,各界人民亦有了充分組織的老解放區,均應普遍召開普選的村、區、縣級人民代表大會;新解放區或條件尚不成熟的老解放區,則應召開各界人民代表會議作為過渡,逐步代行人民代表大會的職權,并為普選的人民代表大會準備條件。村人民政府必須執行村人民代表大會的決議并定期負責向它報告工作。在解放全國的同時,人民解放軍在廣大農村地區建立了村級人民政府以及農民協會(以下簡稱農會)。相應地,農會以及村(行政村)人民政府成為當時最重要的村級組織①值得注意的是,有學者在研究中將人民公社劃分為單獨的時期,筆者認為這種劃分不一定科學。合作化時期的村級組織經歷了由合作社到人民公社的發展歷程,但作為合作化的高級階段的產物,人民公社終屬合作化的一種形式,它的產生并非是偶然的,其前身恰恰是初級社和高級社。因此,本文沒有將人民公社作為獨立的階段分析,而在第二部分“合作化運動時期”中依次闡述了合作化和合作社的職能。。

農會是中國近代歷史上最重要的村級組織之一。在革命時期,它曾經是中國共產黨最為接近的群眾組織,也是共產黨局部執政的根據地最為活躍的群眾組織。尤其在新民主主義革命時期,農會主要是組織和發動農民參加反帝反封建的民主革命,為奪取政權而斗爭。農會為新民主主義革命的徹底勝利作出了巨大貢獻[4]。當時確定農會職能的法律依據是1950年7月14日政務院第41次會議通過的《農民協會組織通則》(以下簡稱《通則》)。按照該《通則》的規定,農會在性質上是農民自愿結合的群眾組織,是農村改革土地制度的合法執行機關。其主要職能是:(1)團結貧、雇、中農及農村中一切反封建分子,遵照人民政府的政策法令有步驟地實行反封建的社會改革;(2)保護農民利益和政治權利,參加人民民主政權的建設,組織農民生產,改善農民生活;(3)提高農民政治文化水平,舉辦農村合作社。從這些職能可知,農會名義上是群眾之間的聯合,但這種聯合實質上是“奉國家之命”或者是在國家強大動員下進行的聯合。這一特質決定了農協并非一般化的民間協會意義上的組織,而是擁有權力的政治實體。所以,于建嶸教授認為,“這時的農民協會實際上起到了基層政權的作用,是土地改革的執行機構,是共產黨團結、教育全體農民進行農村革命與生產建設的主力軍”[5]。

就建立農會的原因,如果用亨廷頓的理論來解釋,就是“如果要使土地革命變成現實,在政府以及農民之間有兩種組織是必不可少的。”“首先在幾乎所有的情況下,政府都必須建立一個新的、經費充足的行政組織,并配備立志于改革大業的專業人才去主持其事。”“第二種組織便是農民自身的組織。”并且指出,“只有廣泛擴展的權力才能夠使法令成為現實”,而農民組織“在執行法令中不可或缺”[6]。但中國革命的現實和以上理論不完全一致。一方面,新政府不能算得上是經費充足,相反,經歷戰爭之后,各方面資源相當有限,國家能夠給予各種組織的經濟支持也是極其有限的。另一方面,農會不是完全意義上的農民自愿的聯合,而是在國家給予有利條件的前提下農民的主觀選擇。這些有利的條件包括分給土地、獲得權力、免去舊債、甚至對原來的敵人可以“報仇雪恨”、劃分到好的階級等。因此,農會的出現有較濃厚的政府主導性,但是政府之所以要主導農會,恰恰不是由于國家或者共產黨的經費充足,而是由于力量有限,需要壯大隊伍。在這種需求下,農民的經歷決定了他們對推行土地革命有強烈要求和無限熱情。因此,國家一旦號召建立農會,農民勢必一呼百應;反過來,賦予農會強大的職權又是農民更加爭相加入、維護土改政策的動因。

由此可見,從政府的需求上看,建立農會的最主要目的在于爭取群眾基礎、鞏固革命政權。政府在農會的建立中起著主導作用這一事實說明,在特定的歷史時期允許群眾組織執行政府機關的職能甚至與政府機關合二為一,在農村基層組織發展中是有跡可尋的,并都與該時期政府的需求以及發展策略有關。

建國初期,村級人民政權主要是行政村(鄉)的人民代表大會以及鄉人民政府。按照1950年12月政務院通過的《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》以及《鄉(行政村)人民政府組織通則》的規定,行政村人民代表大會一般代行鄉人民代表大會職權。其主要職能是:(1)聽取和審查鄉人民政府的工作報告;(2)審查本鄉人民的負擔和財糧收支情況;(3)建議和決定本鄉興革事宜,選舉鄉長、副鄉長及委員,并有權作出撤換的決議。但鄉人民代表會議有責任向鄉人民政府反映人民的意見和要求,向人民傳達并解釋鄉人民代表會議的決議,并協助鄉人民政府動員人民推行之。而行政村人民政府的職權是:(1)執行上級人民政府的決議和命令;(2)實施鄉人民代表大會通過并經上級人民政府批準的決議案;(3)領導和檢查鄉人民政府各部門的工作; (3)向上級人民政府各部門反映本鄉人民的要求,并提出興革意見。《鄉(行政村)人民政府組織通則》還對鄉人民政府的任期、職能部門、會議等都作了具體規定。

在村級場域中建立政權組織是新中國成立后共產黨鞏固和發展革命成果的一項重要創新。這一舉措無論是對國家還是對農民來講都非常重要:一方面,國家政權在村級人民代表大會以及人民政府、農會等組織的建立過程中獲得鞏固;另一方面,以上村級組織的建立使得那些從“舊社會”解脫出來的、原子化的農民能夠較快地被動員、組織起來,并以階級成員身份融入新的政治生活當中。

二、合作化運動時期(1953～1983)

隨著人民政權在各地的建立以及各級人民代表大會的召開,基層政權建設亦由初步建立時期邁進鞏固時期,這為合作化運動奠定了環境基礎。1951年12月中共中央頒發《關于農業生產互助合作的決議(草案)》之后,全國各地開始建立并發展互助組和試辦初級農業生產合作社,1952年底合作組織已經普遍見于農村。根據統計,當時互助組已發展到810萬個,初級農業生產合作社3 600多個。1953年2月中共中央正式頒布《關于農業生產互助合作的決議》,農村隨之進入合作化運動時期,原有組織的職能也隨之發生變化。

所謂“原有村級組織的變化”體現在行政村,即增設了較多工作委員會以及“并鄉撤區”問題上。1953年12月政務院在《第二次全國民政會議決議》中指出,在政權建設工作中繼續加強和健全農村政權組織,使之適應農業互助合作運動發展的需要。鄉人民政府一般應按生產合作、文教衛生、治安保衛、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作分設工作委員會。1954年中共中央進一步指出,為了便于農村合作社運動的發展和今后農業生產的領導,鄉的區劃宜大不宜小,原來劃鄉過小的省市,應該作必要調整。從1955年秋起,全國采取“并鄉撤區”措施,擴大了鄉的范圍。到1955年底,全國鄉的數量由218 970個減少到117 081個[7]。如果說建國初期所實行的是“小鄉”制,那么在并鄉過程中所誕生的鄉明顯是“大鄉”。

“并鄉撤區”的目的是擴大合作化的規模,而合作化規模的迅速擴大又直接刺激了領導人對合作化的進一步追求,這是催生大躍進的重要原因。人民公社是大躍進的重要組成部分。1958年3月,中共中央政治局成都會議通過了《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》,指出:“為了適應農業生產和文化革命的需要,在有條件的地方,把小型的農業合作社有計劃地適當地合并為大型的合作社是必要的”[7]。會后,各地農村開始了小社并大社的工作,有的地方出現了“共產主義公社”、“集體農莊”,有的地方出現了“人民公社”。同年8月毛澤東到河北、河南、山東等地視察時多次與當地負責同志談到小社并大社的問題,爾后全國相繼出現“聯鄉并社轉公社”的高潮。

1961年出臺的《農村人民公社工作條例草案》,即《農業六十條》,就人民公社以及生產大隊、生產隊的職能做了這樣的規定:人民公社的規模一般相當于原來的鄉或者大鄉,它在行政上行使鄉政府的職權,在經濟上是各生產大隊的聯合組織,是政社合一的組織。生產大隊的規模一般相當于原來的高級農業合作社,它是獨立經營的基本核算單位。生產隊是直接組織生產和集體福利事業的單位,它對一部分資金和資產有一定的所有權,在管理本隊生產上有一定的自主權。

人民公社、生產大隊和生產隊在日常中的關系是:人民公社在調整生產大隊的生產計劃時只許協商,不許強制;在推廣增產措施、改良工具和先進經驗時,只能搞典型示范和提出建議,不許強迫生產大隊和生產隊接受;在組織生產大隊之間的生產協作時,必須堅持自愿互利和等價交換的原則,不許無代價地調用勞動力和物資;對于歸生產隊所有和支配的資金、物資、農具、設備、林木、水面和牲畜,人民公社和大隊都不能調用。

1962年,中共中央制訂了《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》,認為應把基本核算單位從生產大隊改為生產隊。基本核算單位下放以后,生產大隊成為各生產隊的聯合經濟組織。按規定,生產大隊的職能是:(1)根據國家對農產品的需要和生產隊的具體情況,幫助生產隊做好生產計劃,保證糧食和經濟作物生產任務的完成;(2)在全大隊范圍內,保證完成國家的征購、派購和收購任務;(3)對生產隊的生產工作、分配工作和財務管理工作,進行正確的指導、檢查和督促,幫助它們改善經營管理;(4)領導興辦和管理全大隊范圍或者幾個生產隊共同的農田基本建設和水利建設;(5)經營大隊企業,管好大隊所有的大型農業機具和運輸工具;(6)舉辦全大隊的集體福利事業,和生產隊共同負責安排好五保戶和困難戶的生活;(7)領導全大隊的民政、民兵治安、文教衛生等項工作;(8)進行思想政治工作。稍后中央又強調,人民公社的各級組織,首先是生產隊。至此可知,人民公社不但實行三級所有,而且還強調以隊為基礎。

由于黨和國家領導人認為,農村基層中有三分之一在反面分子手中,所以提出放手發動群眾“將革命進行到底”的倡議。貧下中農協會是當時為了在農村徹底革掉“四不清”干部的命的產物。1964年,中共中央出臺《中華人民共和國貧農下中農協會組織條例》(草案)。按照規定,貧農下中農協會是中國共產黨領導下的、由貧下中農自愿組成的、革命群眾性的階級組織。貧農下中農協會的基本職能是:(1)積極響應黨和毛主席的號召,模范地遵守和執行黨和國家的政策和法令,堅持社會主義方向; (2)同資本主義勢力和封建勢力進行堅決的斗爭,防止被推翻的剝削階級復辟;(3)團結中農,團結農村中一切可以團結的人,共同走社會主義道路;(4)協助和監督農村人民公社的各級組織和干部,辦好集體經濟;(5)積極發揮生產中的骨干作用,努力發展集體生產;對貧下中農和其他農民群眾進行階級教育和社會主義教育,提高他們的政治覺悟。

就貧下中農協會與人民公社以及生產大隊、生產隊的關系而言,上述《條例》規定:社、隊一切重大事情,在黨內決定之前,應該同貧下中農協會商量;在黨內討論決定之后,應該先在貧下中農協會內進行傳達和討論。人民公社各級貧下中農協會應該積極地協助和監督管理委員會的工作;各級管理委員會在決定重要問題的時候,應該先征求貧下中農協會的意見。貧下中農協會可以派代表列席本級管理委員會的會議。對于管理委員會一切正確的決定,貧下中農協會都應該積極支持、帶頭執行,但是不能代替管理委員會的工作。貧下中農協會同管理委員會在重要問題上發生意見分歧的時候,如果經過商量仍然不能取得一致,可以建議召開社員大會或者社員代表大會進行討論。需要的時候,可以向上級黨協會和上級貧下中農協會反映意見。人民公社各級貧下中農協會,對于犯有違法亂紀等嚴重錯誤的干部可以隨時進行批評和揭發,可以向監察組織和上級黨政機關提出檢舉和控告,任何人不得刁難、阻擋和干涉,更不準打擊報復。

縣和公社的黨委、大隊和生產隊的黨組織,必須采取有效辦法,幫助各級貧下中農協會貫徹執行好《條例》;同時,《關于在問題嚴重的地區由貧協行使權力的批示》還規定,在需要的情況下“一切權力歸貧協”,至此,貧下中農協會在農村建設中儼然有了“尚方寶劍”。

值得注意的是,盡管農會和貧下中農協會都是農民組織,但是兩者的作用和角色明顯不同。建立農會的目的是鞏固新生革命政權,拓實共產黨的群眾基礎,增加共產黨的階級情感以及階級力量,但是建立貧下中農協會更多是要“肅清”基層干部中的“四不清”因素,保持革命隊伍的“純潔性”。

隨后,文化大革命中斷了各種正常建設。1978年以后國家的各項政策發生歷史性變化,農村生產模式也有了新的變化,即家庭聯產承包責任制在地方實踐中產生。這是個體利益以及個人自主性、積極性逐漸受到重視的標志性事件。1979年1月24日《人民日報》發表了題為《切實保障人民公社的所有權和自主權》的社論。盡管該社論對人民公社基本上還是持肯定的態度,但是強調必須徹底改變黨政不分、以黨代政、政企不分、以政代企的現象[8]。其中“政企不分、以政代企的現象”是指當時無所不容的人民公社,這意味著職能全面的人民公社正面臨著政企分開的根本性改革。

在人民公社進行改革之際,1980年12月廣西壯族自治區的宣山、羅城兩縣建立起全國第一批村民委員會。1982年4月彭真在第五屆全國人民代表大會常委會第二十三次會議上作《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》,指出:“為了加強農村基層政權,健全農村集體經濟組織,應該設立鄉政權,但是保留人民公社作為集體經濟組織,只是把政權那一部分職權分出去。此外,居民委員會、村民委員會是全國長期行之有效的重要組織形式;實踐證明,搞得好的地方,它在調解民間糾紛、維護社會秩序、辦好公共事務和公益事業、搞好衛生等方面都起了很大作用”[7]。同年,通過《中華人民共和國憲法》,并在第111條規定:農村按居民居住地區設立的村民委員會是基層群眾性自治組織。村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會,辦理本地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,并且向人民政府反饋群眾的意見、要求和提出建議。

上述會議還通過關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》若干規定的決議。決議指出:“人民公社”改為“鄉、民族鄉”;“人民公社管理委員會”改為“鄉、民族鄉人民政府”;“人民公社主任、副主任和委員若干人”改為“鄉長、副鄉長”;“人民公社基本核算單位”改為“農村集體經濟組織”。隨后的改名浪潮使人民公社逐步退出政治舞臺,歷時30年的農村合作化運動也宣告結束。

三、村民自治制度構建時期(1983～1987)

村民自治的產生和發展與人民公社解體后的社會治理難題有著直接的關系。沈延生教授認為,村民委員會是在農村經濟體制改革導致一些地方的基層權力癱瘓后,民間出于維護社會治安的需要自發成立的一種組織形式[9]。因此,村民自治的建立以及村民委員會的出現、普及都帶有顯著的工具意義,其推廣也具有必然性。

1983年10月,中共中央、國務院《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》(以下簡稱《通知》)對政社分開、建立鄉政府等有關問題進行了進一步說明;并指出,村民委員會是基層群眾性自治組織,應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業,協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。

然而,值得注意的是,較之于1982年憲法,以上《通知》對村民委員會職能在表述上有一定的突破。按照1982年憲法的規定,村民委員會不具有“協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作”的職能;只有關于“村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定”的表述,但《通知》增加了村民委員會的這方面職能。《通知》還指出,有些以自然村為單位建立農業合作社等經濟組織的地方,當地群眾愿意實行兩個機構一套班子,兼行經濟組織和村民委員會的職能,也可同意試行。這是建國以來,村委會和集體經濟組織合二為一的首次正式規定。但是按照《通知》的精神,村民委員會和集體經濟組織是否實行合并應該由村民的意愿決定,不是一個強制性問題。

1985年以后,國家對村民委員會的規范進入立法期。1986年第六屆全國人大第四次會議通過了《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)。該法第74條規定:集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有,由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。對這句話的一般理解是,在沒有設立集體經濟組織的情形下,村民委員會兼有集體經濟組織的職能;但在兩者共存的前提下,由集體經濟組織行使經濟管理職能。這樣,《民法通則》的相關規定基本上延續了《通知》中的有關內容。村民委員會的經濟管理職能問題首次在國家基本法中被確認。

同年,中共中央和國務院專門出臺《關于加強農村基層政權建設的通知》,在進一步強調加強農村基層政權建設的同時,對如何搞好村民委員會的建設給予了高度的重視。這表明,在基本完成政社分開和建立鄉政府工作后,國家開始將注意力投向鄉級以下的村級組織和體制,由此加速了村民自治的興起[10]。為了便于村民委員會開展工作,一些省、自治區、直轄市先后制訂了《村民委員會工作簡則》。民政部在調查研究的基礎上,參照一些地方制訂的《村民委員會工作簡則》,并于1984年上半年著手《村民委員會組織條例(草案)》(以下簡稱《草案》)的起草工作。

1987年1月,當時民政部副部長鄒恩同向第六屆全國人大常委會第十九次會議作關于《草案》的說明。其中指出,村民委員會是我國實現高度社會主義民主的最基層的細胞,是人民實行直接民主的組織形式,是群眾自己組織起來管理本居住地區政治、經濟、文化的自治體。因此,它必須也有責任把本村的宣傳教育、精神文明、經濟工作都管起來。同時,也應當協助人民政府做好與村民利益直接有關的社會治安、民政、統計、文化、教育、衛生、計劃生育等行政工作。由于全國大多數地方是按照原人民公社和原生產大隊的管轄范圍建立鄉政府和村民委員會的,一個鄉一般管轄十幾個村,如果沒有村民委員會的協助,單靠鄉(民族鄉、鎮)人民政府去做這些工作,是難以做好,也是難于落實的。為了保證村民委員會能夠集中精力完成上述任務,制止一些部門和單位隨意向村民委員會布置其他任務,《草案》第14條規定:“非經鄉(民族鄉、鎮)人民政府批準并統一安排,任何機關、團體、部隊、企業、事業單位都不得直接向村民委員會布置任務。”[11]可見,《草案》中的村民委員會是合三為一的自治實體,兼有自治、協助行政以及經濟管理的職能。從以上規定來看,無論村級單位是否建有集體經濟組織,村民委員會都要執行經濟管理工作。

旋即,在法律制定的過程中,村民委員會上述擬定職能仍然處于反復狀態。爭議首先存在于審議過程。在全國人大代表對《草案》的審議中,貴州省代表彭興祿認為,村一級組織擔負著治安、民事調解、發展經濟、組織生產、計劃生育、征兵等工作,這些工作不是群眾性的自治組織所能承擔的,而是政權組織的任務。現在(即1987年——作者注),鄉的編制是8～10人,如果村民委員會成了群眾性自治組織,那么鄉政府的管理工作會很困難,他建議修改《草案》的第2條,把村民委員會的性質定為政府的一級基層政權組織[12]。但整體上的審議結果與上述個別意見不同。

雷潔瓊在《村民委員會組織條例草案審議結果的報告》中指出,《草案》規定的村民委員會任務太重,這與憲法規定的村民委員會是群眾性自治組織不一致。因此,建議將《草案》按照《憲法》的規定,將村民委員會的職能修改為:(1)辦理本村的公共事務和公益事業;(2)調解民間糾紛;(3)協助、維護社會治安;(4)向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。有些委員提出,應當防止各政府工作部門和各單位都向村民委員會布置任務。因此《草案》修改為:“村民委員會除接受鄉、民族鄉、鎮人民政府依照本法規定的指導外,有權拒絕承擔任何機關、團體、企業、事業單位布置的任務”。據此,村民委員會的職能實際回歸至1982年憲法的規定上來,彭真亦再度重申“農村的村民委員會也好,城市的居民委員會也好,都是群眾性自治組織,不是基層政府的‘腿’”。1987年4月全國人大常委會副委員長彭沖在全國人大六屆五次全體會議上作了關于《草案》的說明,其中關于村民委員會的職能基本堅持了以上觀點,但增加了關于“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策,維護村民的合法權益,教育村民履行法定的義務,開展多種形式的社會主義精神文明建設活動”的規定[13]。

具有戲劇性的是,1987年11月,根據六屆全國人大五次會議決定,將《草案》的名稱改為《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,村民委員會的職能再次發生變化:第一,考慮到在堅持村民委員會實行村民自治的同時,從當前農村的實際情況出發,鄉、民族鄉、鎮人民政府的一些工作還需要村民委員會協助,規定鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。第二,《草案》在規定“村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策。維護村民的合法權益,教育村民履行依法應盡的義務,開展多種形式的社會主義精神文明建設活動”的基礎上,增加“促進農村社會主義生產建設的發展”的表述[7]。由此,村民委員會又恢復了原有的協助行政以及經濟管理職能。

1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》最終獲得通過,村民委員會的職能就此確定,村民自治進入接受專門立法規范的新時期。

對于村民自治制度的建立,理論界有很多學者對此給予了高度評價。有人認為村民自治“是黨領導農民的三個偉大創造”[14]。也有人認為是農村改革的三項偉大成就之一[15]。或者認為,村民自治“標志著中國農村開始向現代契約社會演化”[16],是“平靜的民主化‘革命’”[17],是“第三次農村包圍城市”[18],是中國民主政治建設突破口和生長點[19],等等。當然,另一部分人的反應不是那么積極。有人指出,關于鄉村民主,過于拘守流行的制度主義框架,偏重于制度文本分析,可能產生過于樂觀的結論……農村的自主制度是國家給予的,實質上國家不是縮小在農村的控馭范圍,而是改變對村落的控馭方式──至多是在改變經濟控馭方式的同時,減少了對鄉村社會事務的過多和過于直接的介入。國家不想管的事可以不管,想管的時候可以隨時管起來[20]。也有人認為,村民自治并不像人們想象的那樣反映了村民委員會合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具,在實際的操作中卻在一定程度上變成了一種儀式[21]。而學者鄭永年認為,在中國,民主可能是精英送給社會的一種“禮物”,而不是各種社會勢力根據自己愿望而創造出來的一種制度[10]。甚至還有人認為,村民自治是一種相當草率的制度創新,它既沒有嚴謹的理論依托,又沒有豐富的實踐依據,只是個別人靈機一動的產物[22]。

然而,從客觀上看,無論村民委員會和村民自治是廣西農民的偉大創造,還是他們生活中的偶遇,它的確為國家尋求新的農村治理模式提供了契機。因此,學者無論做出怎樣的價值評判,其實都不十分重要。正如徐勇教授指出的那樣:無論我們對村民自治給予怎樣的評價,但它畢竟給中國政治社會結構嵌入一種新的機制,從而引發了新的社會歷程和想象[7]。因此,下一階段的工作就是根據國家的客觀需求,通過政府推導的方式,在農村逐步實現村民自治的推廣和普及。

四、村民自治推廣與普及時期(1987年至今)

《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》獲得通過,并在全國各地迅速興起學習、推廣以及實施的熱潮,用當時時髦的話來講就是,“農村所到之處,無不是一派生機勃勃的民主氣息”。然而“不和諧”而且有趣的事實是,作為人們公認的村民自治發源地的廣西,因為撤銷人民公社建立鄉一級組織后,農村基層組織出現了癱瘓和半癱瘓。為解決這一問題,廣西壯族自治區黨委和人民政府將村民委員會改設于自然村,在村一級原生產大隊的基礎上設立了村公所作為鄉、民族鄉、鎮政府的行政派出機構,以此強化行政手段[23]。這些村公所直至1996年9月才完全撤除。還有江西的進賢縣,在1989年將所屬294個村民委員會改建為村公所,作為鄉、民族鄉、鎮政府的派出機構,對村民委員會實行直接領導,直至1993年才撤銷。而在云南,有人考察指出,全省在2001年才完全撤銷村公所[7]。

由此可見,盡管肯定的觀點占據主流,但是村民自治賦予農民的民主,并不是一開始就被所有實踐者認為是個“好東西”。在治理的價值體系中,穩定經常會優先于民主、自由等價值,因此,加強管制手段對試圖維護社會穩定的基層管理者而言是至關重要的。從實踐來看,《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的推廣總體上是由政府主導的,例如組織政治學習、協助健全村民自治組織或者開展干部培訓工作、設試點、搞調研等。此外,還有2種當時也非常重要的推廣方式:一是在全國推廣示范村;二是對渙散、落后村的治理。

在各地推廣示范村的過程中,村級組織建設有了進一步的加強,尤其是村民委員會職能、村民委員會和其他組織之間的關系都更加明確、具體。如全國村級組織建設示范縣山東萊西縣就頒布了《立足配套改革,強化村級建設》,其中規定村民委員會的主要職責是帶領村民執行國家的法律、法令,維護村民的合法權益;組織和支持村民發展生產,勤勞致富,搞好協調服務;辦理公共事務和公益事業,開展移風易俗,創建五好家庭、模范村民等精神文明建設活動,協助政府完成各項行政任務。同時,對渙散村的治理也是村民自治的重要推廣環節,全國各省對渙散村的治理工作至1997年之后才基本完成。

至《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布之后,就村民委員會是否應該協助鄉、民族鄉、鎮政府開展工作的問題,決策者的觀點都較為一致,即多次重申村民委員會應當協助鄉級政府開展各項工作,教育和推動村民履行依法應盡的義務,完成鄉級政府布置的任務。但就村民委員會的經濟管理職能問題,盡管立法明確規定村民委員會具有經濟管理職能,但決策者對此仍偶有疑慮。

如1990年7月宋平作了關于《加強基層政權和群眾自治組織建設問題》的談話。他指出,替代原來生產大隊、生產隊集體經濟管理職能的新的社區性、綜合性合作組織,在許多地方尚未建立健全起來。按照《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的規定,“村民委員會依照法律規定,管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”。據此,村民委員會應是土地集體所有的代表者,是聯產承包責任制的發包方。這樣,對村民委員會的性質和職能以及它同社區性的鄉村合作組織的關系,都需要作進一步研究[7]。由此可見,村民委員會的經濟管理職能如何與其他經濟組織的職能協調,以及與其自身的性質和角色協調是一個值得注意或者需要重新考慮的問題。不過這種觀點不是主流的。

1990年,中共中央指出村級組織建設的基本目標是:(1)有一個得力的領導班子,黨支部、村民委員會和共青團、婦代會、民兵等組織健全,制度落實; (2)村里的事情有人負責管理,各項工作能夠有秩序地進行;(3)正確執行允許一部分人先富起來的政策,帶領群眾共同致富,并使精神文明建設得到加強;(4)黨和政府下達到村的任務能夠按期完成[24]。從以上規定來看,一方面,村級經濟組織并非一定要建立;另一方面,村民委員會也具有經濟職能。

在中央隨后的很多會議以及黨和國家領導人的重要談話中都提及集體經濟發展在農村發展中的重要意義,但沒有人直接質疑村民委員會行使經濟管理職能的合理性問題。如1991年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》中提及,村級組織的基本要求為:有一個能夠發揮核心作用的黨支部;有一個能夠關切法律、法規、政策,履行村民自治職能的村民委員會;有一個經濟實力強大,能夠較好發揮統一經營職能的鄉村集體經濟組織;有能夠發揮作用的群眾組織。但是同時承認,為了減少補貼干部職數,黨支部、村民委員會以及鄉村集體經濟組織的干部可以交叉任職。

從實際來看,這一時期集體經濟組織的建立和發展整體上呈現萎縮狀態。因為在政社分開時期,村民委員會在全國范圍內尚未普遍建立,人民公社的行政管理職能交歸鄉人民政府行使,經濟職能由“瘦身”后的人民公社行使或者由當時人民公社更名而來集體經濟組織行使。在村民委員會普遍建立后,一般地方的做法是將村民委員會和經濟組織在人事上合二為一,這樣一來,很多集體經濟組織從此不再獨立存在。對此,中央的態度由不置可否到逐步肯定,再到后來就明確提倡、贊成這一做法。

1998年,依照當時農村發展情況以及《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》存在的固有缺陷,九屆全國人大常委會先后3次審議《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(修訂草案)。有研究者指出,村民委員會在修改的過程中存在四大爭議:村民委員會的性質、村黨支部在村民自治中的地位和作用、村民委員會與鄉級政府的關系以及村民委員會是否應具有管理集體經濟職能的爭議[25]。和村民委員會職能相關的主要是后面2個問題。

就村民委員會與集體經濟組織的關系的爭議,《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》修訂時截然不同的觀點有二:一種意見認為,應當把指導關系改為領導關系,以加強鄉級政府對村民委員會的管理和控制。理由是《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》規定的指導關系,造成鄉級政府對村民委員會管理失控,不利于鄉級政府開展工作。另一種意見是指導關系不能變領導關系,否則就是中國民主的倒退。這種觀點認為,現在政府改革的方向是“小政府、大社會”,要做到社會能辦的事情社會辦,政府不該管的堅決不管,鄉鎮政府也不能逆潮流而動。有關方面在聽取各方面意見后,認為將鄉級人民政府與村民委員會的關系規定為指導與協助的關系,符合憲法關于村民委員會性質的規定,也符合農村的實際情況[25];增加了鄉級政府“不得干預依法屬于村民范圍內的事項”的表述。

對于村民委員會的經濟管理職能問題,絕大多數全國人大常委會組成人員的傾向性比較明顯,即認為村民委員會應當有管理集體經濟的職能。因此,《中華人民共和國村民委員會組織法》只對《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》中的個別用詞進行了修訂,沿用了其中“村民委員會依照法律規定,管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”這一規定。

最終通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》,對村級組織建設及其職能的有關條文而言基本上沒有明顯的變化,如村級黨組織一如既往地是村民自治中的核心組織,領導村民委員會工作,鄉與村之間是指導與協助關系、村民委員會兼有組織、協助行政以及經濟管理職能。

另一個不容忽視的事實是,現時立法中村民委員會的職能體系是一個非常復雜的系統。一方面,在《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布后,各省、自治區、直轄市陸續頒布了實施辦法;另一方面,由于在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》以及《中華人民共和國村民委員會組織法》中都沒有禁止其他部門向村委會布置工作。所以,除了《憲法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》及其實施辦法之外,其他部門立法同樣可以為村民委員會設置職能。這樣一來,村民委員會職能立法廣泛分布在眾多規范性文件中,這些立法中的規定本身可能存在不少問題,有待進一步完善。與此同時, 20世紀90年代以來,村民自治原有的生存環境發生變化:基層政府行政權力日益膨脹、農村流動人口持續不斷、新農村建設和城鎮化建設日新月異等。在這種背景下,農村民主建設的完善以及村民委員會的職能調整再次提上立法日程。

五、結 語

建國以來村級組織的建設及職能演變是解讀中國共產黨組織管理農村手法的重要線索,也是考察村民自治產生過程以及村民委員會職能形成的關鍵依據。從上述歷程來看,針對先天能力薄弱、后天發展不足的農村民間力量而言,村級組織的建立、發展以及職能設置,乃至于政府權力對農村社會的干預程度,無不與國家的整體發展計劃相適應或甚由國家需求直接決定,國家權威是構建和維持鄉村秩序的主要力量。隨著十七屆三中全會的召開及相關文件的通過,中國農村改革輪廓正日漸清晰,農村組織的建設與具體職能極有可能伴隨著相關法律的修改或者政策的出臺而發生變化,進而推動新時期村民自治的發展。

[1] 項繼權.中國的村級組織[EB/OL].(2004-05-07) [2008-06-07].http://www.ccrs.org.cn/show_704.aspx.

[2]吳理財.20世紀中國村政的興衰以及村民自治與國家重建[J].中國學術研究,2002(2):36-43.

[3]民政部基層政權建設司農村處.村民自治示范講習班試用教材[M].北京:民政部基層政權建設司,1991.

[4]郭圣福.中國革命和建設時期的農會[J].天府新論, 2007,23(6):127-131.

[5]于建嶸.20世紀中國農會制度的變遷及啟迪[J].福建師范大學學報:哲學社會科學版,2003,48(5):11-16.

[6]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華,劉 為,譯.北京:三聯出版社,1989.

[7]方容興,羅秉貞.中國農村基層政權與村民自治建設紀事(1949～1996)[EB/OL].(2005-04-04)[2009-03-02].http://www.chinarural.org/newsinfo.asp?Newsid=16738.

[8]薄一波.若干重大決策與事件的回顧[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.

[9]彭 真.關于中華人民共和國憲法修改草案的說明[EB/OL].(2002-04-05)[2009-03-08].http://www. law-culture.com/showNews.asp?id=13543.

[10]沈延生.村政的興衰與重建[J].戰略與管理,1998,5 (6):1-34.

[11]孫艷紅,付 平.中國共產黨在農村基層社會進行制度探索的歷史與啟示[J].中共福建省委黨校學報, 2007,29(4):12-15.

[12]鄒恩同:關于《中華人民共和國村民委員會組織條例(草案)》的說明[EB/OL].(2005-07-21)[2009-03-09].http://www.law-lib.com/fzdt/newsh tml/20/ 20050721205428.h tm.

[13]佚 名.人大代表審議村民委員會組織條例(草案) [EB/OL].(2002-09-02)[2009-03-09].http://www. chinarural.org/newsinfo.asp?Newsid=14331.

[14]范亞鋒.村民自治的法律經濟學分析[N].學習時報, 2008-04-07.

[15]陳錫文.牢牢把握十五屆三中全會的全局意義[J].瞭望新聞周刊,1998,18(42):1-2.

[16]韋大林.村民自治的歷史文化意義與現代契約社會的建立[C]//張文范,盧繼傳.中國新時期思想理論寶庫:第三屆中國杰出管理者年會成果匯編.北京:文史出版社,2007.

[17]徐 勇.民主進程中的政府主動性:四川達川市村民自治示范活動調查與思考[J].戰略與管理,1997,6 (3):68-74.

[18]辛秋水.村民自治:第三次農村包圍城市[J].荊門職業技術學院學報:社科版,1999,14(2):13-16.

[19]賀雪峰.當前村民自治研究中需要澄清的若干問題[J].中國農村觀察,2000,5(2):64-71.

[20]毛 丹.鄉村組織化和村民民主:浙江蕭山市尖山下村調查[J].中國社會科學(香港),1998,9(1):32-40.

[21]邱澤奇.鄉村選舉與村鎮組織建設:兼論中央與地方關系的制度性變遷[C]//陳明通,鄭永年.兩岸基層選舉與政治社會變遷:哈佛大學東西方學者的對話.臺北:月旦出版社,1998.

[22]鄭永年.中國會變得民主嗎?[C]//陳明通,鄭永年.在兩岸基層選舉與政治社會變遷:哈佛大學東西方學者的對話.臺北:月旦出版社,1998.

[23]吳 毅.村治變遷中的權威與秩序[M].北京:中國社會科學出版社,2002.

[24]何海波.通過村民自治的國家治理[C]//羅豪才.行政法論叢:第5卷.北京:法律出版社,2004.

[25]范 瑜.村委會組織法修訂中的四大爭論問題[N].中國社會報,1998-11-18.

Establishment and functional transition of village-level organizations since the founding of PRC

ZHANGLi-qin
(School ofArts and Law,Wuhan University of Technology,Wuhan 430070,Hubei,China)

In order to study democracy-building process of village-level since the founding of PRC, this paper reviews the process of establishment and functional transition of village-level organizations,especially in the grass-roots regime consolidation period,collectivization movement period,villager autonomy construction period and villager autonomy popularization period by literature analysis and systematic analysis.The analysis holds that as there exist different targets in every stages,the democracy-building of village-level and function of village-level organizations render different status.Moreover,the establishment,development and function setting of village-level organizations in various periods aswell as government intervene with rural society should go with the overall development plan of state or directly decided the needs of state,the state authority has the power in the construction andmaintenance of socialorder of the rural areas.

village-level organization;function transition;villager autonomy;villagers committee

D422.61

A

1671-6248(2010)01-0087-09

2009-06-26

國家社會科學基金重大招標項目(08&ZD028);教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(2007JJD810153);教育部人文社會科學研究青年項目(08JC710005)

張麗琴(1976-),女,廣東鶴山人,副教授,法學博士。