“十一五”財政支農政策存在問題及“十二五”對策建議

王 偉楊 銳李東升

（1.襄樊市財政局，湖北 441000；2.南漳縣財政局，湖北 441500）

“十一五”財政支農政策存在問題及“十二五”對策建議

王 偉1楊 銳2李東升2

（1.襄樊市財政局，湖北 441000；2.南漳縣財政局，湖北 441500）

“十一五”期間，各級財政部門認真貫徹執行黨的一系列強農惠農政策，加大對“三農”工作支持力度，保護和調動了農民種糧的積極性，農業穩定發展、農民持續增收的良好發展態勢已經形成。但制約農業和農村發展的深層次的矛盾并沒有完全消除，對農業、農村、農民的保護和發展的任務依然艱巨。為了更好地做好“十二五”時期支農工作，筆者在分析總結“十一五”時期財政支農政策存在問題基礎上，提出完善“十二五”財政支農政策的建議。

十二五 三農 財政支農 制度機制

一、“十一五”時期財政支農政策存在的問題

“十一五”時期，各級財政部門加大了對“三農”工作的投入，落實強農惠農政策上作了大量努力，已經形成了財政支農政策體系，在實踐中取得了較好的效果。但是，隨著新農村建設和現代農業發展的深入推進，財政支農政策和支農工作也面臨著一些需要亟待解決的問題。歸納起來，主要表現在以下幾個方面：

（一）資金投入不均衡

近幾年來，各級政府加大了對“三農”工作的投入，支農支出可謂一年強于一年。但是客觀公正地來講，支農支出并不均衡。

1.支農支出“上進下退”。中央財政2009年預算安排三農支出達到了7161.4億元（含中央本級支出和對地方轉移支付），同比增加1205.9億元、增長20.24%；湖北省2006年至2009用于“三農”的專項資金規模不斷增加，達到513.57億元，額度穩步提高，年均遞增幅度達到19%以上；襄樊市市級用于支農支出每年在1億元以上，年均增長20%以上。從支農資金規模來看，中央、省、市三級財政已經成為支持農業和農村發展的主要資金來源，有力地推動了新農村建設，促進農業綜合生產能力不斷增強；但有一部分縣（市）、鄉（鎮）財政資源配置不均衡的狀況沒有顯著改善，并沒有隨著上級支農投入的增加而增加，少數地方反而有減少的趨勢，出現支農支出“上進下退”的現象。

2.從支農支出投入方向來看，有著抓大放小的現象。當前一提到支農重點，可能都要說是大江大河治理、城市防洪和調水以及平原農田治理等。不可否認，上述是我們應該保護和支持的重點，但也應該重視支持農村小型水利設施建設、農村公共基礎設施建設和社會事業。比如2010年我國南方省份出現了50年一遇的持續大暴雨，而長江防洪卻安然無恙，但漢江等中小型河流卻出現險情，有的甚至出現了潰堤，人民財產受到重大損失。

3.農村稅費改革成本占據了支農支出大頭。農村稅費改革以來，為彌補縣鄉財政出現的短收，中央、省財政已經安排了巨額轉移支付。這是目前中央、省（市）財政支持“三農”支出中增加最多、增幅最大的項目。隨著農村稅費改革的深入和免征農業稅，農村稅費改革的成本越來越大，還可能產生一些新的“改革成本”，如：農林場的稅費改革后的農村公益設施建設等成本。另外，隨著強農惠農政策的推進，國家、省、市三級財政加大了對種糧、退耕還林、生態公益林、農村社會保障等民生工程的投入。表面上看，各級財政對“三農”投入的資金數量總和比較大，但實際用于水利基礎設施、農田基礎改造的專項資金卻并不多。

（二）財權與事權不夠對等

1.財權與事權劃分不明晰合理、不匹配。具體表現為基層事權大、財權小，上級事權小、財權大，形成“倒掛”，不利于調動基層支農工作的主動性與積極性。在涉農投入上，哪些由中央和省級投入，哪些由縣市投入，哪些由集體投入，哪些由農民投入，沒有明確具體的規定。導致基層存在“等、靠、要”思想，單純依靠上級投入和財政投入。

2.財政體制不夠理順。我國自1994年實行分稅制的財政體制后，中央和省逐步對財政分配體制進行了調整。調整的方式是以基數為起點，逐步把財力上移。就襄樊市而言，湖北省對襄樊市的財政體制進行了多次調整。以增值稅為例，中央與襄樊市的分配比例是75：25，其中地方留存的25%當中，省里又分走了5%，襄樊市僅留20%。2002年以后，省所分成的增值稅中，省里又拿了3個百分點，使地方的既得利益再次受損。

（三）“三農”保障需要進一步的完善

1.農村政策性保險覆蓋面過小。農村除水稻和能繁母豬等少數農產品在中央、省財政的支持下開展了農業保險外，一些發展潛力大、具有比較優勢的農產品沒有納入保險范圍，化解農民自然風險的長效機制尚未建立。如果暴發動植物疫病和自然災害，農民很有可能因災因害受貧或返貧。

2.城鄉一體的養老保險制度還沒有全面覆蓋。目前，我國已經進入老齡化社會。據統計，未來10年，我國60歲以上的老年齡人將達到2億人。而在農村，實行新型農村養老保險還是處在起步和試點階段。就襄樊市來講，實施農村養老保險的試點只有南漳縣，況且到60歲（含60歲）以后的發放的養老金比較低，每人每年僅600元，處于低水平階段，與現行的物價水平無法相提并論。

3.農村改革遺留問題導致社會不穩定因素時有發生。如農場民辦退休教師待遇問題，農業小三場改制導致農工生活保障問題等等，成為農村社會不穩定的因素。

（四）強農惠農補貼政策有待改進

1.補貼資金項目多、資金散。從最初的糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼到油菜補貼、能繁母豬補貼、棉花補貼等，范圍越來越廣、項目越來越多，已經覆蓋到糧棉油。核算補貼的依據，有的是按田數補、有的按頭數補、還有的按產量和比例補，可謂補貼的花樣比較多，但金額并不大，農民不解渴。

2.環節、標準雜。就資金發放和管理來講，責任在財政部門，發放的在不同的5個科（室）。比如，水麥水稻良種補貼、油菜補貼在農業科；糧食直補、綜合直補在商貿科；能繁母豬補助、水稻保險在金融科，低產林改造補貼又分別在農業科和經濟建設科。每項補貼都要求登記造冊、張榜公示。職能的交叉容易造成一個科室一個口徑，增加了工作協調量和管理成本；同時兌現發放比較復雜，如就水稻良種補貼來講，是按照多退少補原則，實行當年預發，次年結算的補貼辦法，這樣既帶來了計算、發放上的重復，又極大地加大了基層財政工作量，不僅農民和村干部看不明白，就是專門從事兌現工作的具體財政干部也容易搞混淆。

3.成本高。由于眾多的補貼需要多次進村調查、核實、復查、然后再上墻公示、匯總后，再由財政所分戶錄入、上報、審批，填卡、開票、上折、發放、登記、簽字、清算以及最后結算等16道必經程序，而有的補貼還分季、按品種反復核實等，這些不僅工作量大，而且開支的成本也多。

（五）資金整合有待規范

隨著我國經濟實力的增強和建設社會主義新農村的深入推進，各級財政都相應的加大了對“三農”工作的投入。在資金的安排和分配上，由于缺泛資金分配協調，有關部門在資金分配上出現了一些各自為陣的現象，資金撒“胡椒面”的現象也比較突出，資金使用的績效不夠明顯。

1.缺乏項目建設統一規劃。當前，農業資金使用分配掌握在土地、發改委（局）、扶貧、農業、林業、水利、農機、水產、畜牧、科技等相關部門。每個部門都有自己的產業發展政策，缺少一個統一、協調的機制。在資金投向上也比較分散，資金難于形成合力，實現不了規模效益，重復性、交叉性的項目時有發生，浪費了資源。

2.缺少項目資金整合機制。首先是缺少項目資金整合機構。目前除整合支農資金試點縣（市）區有涉農資金整合領導小組辦公室外，上到省、下到縣（市）區，還沒有一個涉農資金整合機構，即使省（市）財政廳農業處在對涉農資金進行政策引導、強化督辦，但也是孤掌難鳴。其次，從財政內部來看，也就是農業處（科）在搞涉農資金整合，與此相應的經濟建設、商貿、農發等處（室）均對涉農資金的整合使用沒有作出相應的要求。再次，缺少一個對涉農資金整合檢查、督辦、處罰機制。要求對涉農資金整合但又沒有進行整合使用的，怎么進行督導？怎么進行處罰、由誰來處罰，完全是一張“白紙”。

（六）支農資金監管有待強化

1.資金管理制度不夠統一。有的專項資金是財政部門制定的，同一個項目也有項目主管部門制定的，財政與部門制定的專項資金管理辦法不銜接、執行起來相互“打架”。

2.檢查不經常。對支農資金的使用檢查不經常，上級重視了、強調了就檢查一陣子，檢查是一個臨時性的，缺少經常、持久的檢查機制。

3.缺少檢查機構。目前，支農資金檢查要不是從農業財政干部抽幾個人、組成一個臨時專班進行檢查，要不就是委托財政內部的財政監督機構、審計機關檢查，缺少一個像有紀委、監察、檢察院等有震懾力的部門牽頭、參與的檢查機制。

4.處理不到位。目前，對違規違紀使用財政支農資金的人和事處罰比較手軟，總認為是財政內部的事，是公對公。只聞檢查出來違規違紀使用財政支農資金多少萬元、甚至多少億元，但聽見處理多少人卻很少，更少聽見追究法律責任的人和事。久而久之，人們淡忘了財政法規和財經紀律，認為那是個“紙老虎”。

二、完善“十二五”時期財政支農政策建議

我們認為在“十二五”期間，要進一步完善財政支農投入體系，積極探索財政支農新機制，落實各項強農惠農政策，構建財政支農政策監管體系。

（一）堅持公共財政的政策取向，突出支持重點

1.突出水利基礎設施。水利是農業的命脈，水利基礎設施不完善，農業穩定發展、農民持續增收則是一句空話。當前，中央、省、市、縣四級財政對大江大河、地方的大二型水庫除險加固已經基本進入尾聲，當務之急是對水庫到堰塘、堰塘至農田的支渠、毛渠道進行清淤、夯實渠基，進行渠道硬化，防止和減少水的滲漏現象；要大力支持農村興建堰塘，目前農村中的堰塘淤泥比較嚴重，有的淤泥嚴重后，干脆當田種，這是農田需急用水時，又找不到水源的關鍵問題之所在；有的不得不用車拖水澆灌、有的找到水源用抽水機抽水灌溉，大大增加了農業成本。為此，要解決有水不能自流灌溉，減少農業的投入成本問題，就是要在農村農閑時，發揮60、70年代的大兵團作戰的方式，大力建設堰塘、小型水庫；要支持退耕還堰，要對現有的堰塘進行清淤，增加堰塘的蓄水量，實現農田澇能排、旱能灌，為農業穩定發展奠定保障基礎。

2.突出農田治理。按照現代農業和農業可持續發展的要求，對農田進行土地平整，實行旱改水，對耕地進行深翻，提高耕地質量；完善農田周圍的路、橋、林等附屬設施建設，為規模化、集約化經營農業打下基礎。

3.突出農村人居環境的改善。圍繞新農村建設標準，大力支持農村的通路（水泥路）、通水（自來水）、通廣播電視、通郵和改廁、改圈、改廚、建沼氣池的“四通三改一建”工程，不斷改善農村人居環境，提高農民生活質量。

4.突出農產品質量的提高。支持開展農產品質量安全綠色行動，加強無公害、綠色、有機農產品的認證工作。做到合格一個、達標一個，發證一個，獎勵兌現一個，不斷提高農產品的品質和質量。

5.要支持加快養殖業的發展，帶動農業產業結構調整。國外實踐表明，人在滿足于溫飽需求后，有一個谷物類食品向動物性食品乃至于向更加有利于健康、安全和享受等高層次需求的食品轉化過程。我們必須清醒地認識這一需求的變化過程。“十二五”時期，就是要大力支持畜禽和水產養殖業的發展，把擴大消費市場的潛力和空間，作為農業穩定發展、農民持續增收的一個突破口。

（二）加大財政支農資金整合工作力度

1.要制定中、長期整合支農資金規劃。規劃可以是10年一個周期，規劃的內容有農業項目建設具體范圍、項目名稱、資金投入額度等。縣（市）區有關農口部門在制定一個時期的發展規劃和本年度的規劃時，都不得脫離總規劃籠子，采取項目向總規劃申報、資金往總籠子投。

2.項目資金實行備案制。對中央、省、市安排的農業專項資金、轉移支付資金，由縣（市）區結合當地的總規劃，進行科學論證后，編制可以性報告，逐級上報相關部門進行備案。上級相關部門根據下級上報的規劃，通過因素法、公式法分解給縣（市）區的項目資金，切塊下達給縣（市）區。次年，省（市）農口部門組織專班，對切塊下達的資金進行檢查和項目驗收，看執行是否與編制的可行性報告一致，是否達到預期的目的，對于項目取得合格或優良的，繼續給予項目支持；否則，給予項目資金“控制”。

3.建立涉農資金機構。整合涉農資金是一項長遠的工作，縣（市）區黨委、政府應高度重視、支持這項惠及民生的工作，要從有關部門抽調人員、組建機構。涉農資金機構可設在財政局、也可以設在當地政府，具體負責農口部門涉農項目上報的審核、涉農資金撥付的審核、項目實施的檢查、督辦、驗收等。

（三）改進惠農補貼方法、方式

1.整合補貼資源。首先是把過去的糧食直補、綜合直補、水稻良種補貼等資金進行整合，全部改為“種糧補貼”；其次，種糧補貼由過去多個處、科（室）負責審核、發放，交給財政部門的農業處（科）負責，這樣便于政策統一、節約行政成本。

2.改進當前糧食生產補貼核實及發放方式。對種糧補貼以二輪延包面積為基礎，以不少于上年實際種植各類補貼為原則，或以近五年平均發放標準加以適當增長為基數計算發放。比如，上年發放各項補貼是每畝平均數是180元，那么改革后的“種糧補貼”就按每畝180元發放，實行一次性兌現到位。

3.預算“種糧補貼”成本。說到底，發放“種糧補貼”需要人去登記、核實、公示、信息錄入，而這些都需要耗用物化勞動和活化勞動，需要給予補償。補償的成本以發放種糧補貼的數額、戶數為依據。

（四）建立完善農村社會保障制度

1.健全立法。為農村社會保障體系的建立和完善提供法律保證。主要是抓好兩項工作：首先抓好單項法規的建設，如農民養老社會保險法、農民醫療社會保險法、農村工傷社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法等等。其次，抓好地方性的法規建設。政府除了建立一套立法體系外，應建立有效的監督機制，加強對農村社會保障工作的監督。

2.加強政府投入。農村社會保障制度需要政府財政大力支持，尤其是一些基本性保障項目，如社會救助、養老、醫療等項目。各級財政支持農村社會保障事業，一方面體現政府對農村居民保障的責任；另一方面要體現政策的公平、透明、公正。同時，還應積極引導社會各方力量投入農村社會保障，構筑完整的農村社會保障體系。

3.繼續推進農村特困人口救助制度。擴大農村“五保”老人和喪失勞動動力的殘疾人員集中供養比例，實施孤兒救助等。

4.鞏固支持農村養老保險制度成果。積極支持新型農村社會養老保險，并擴大新型農村社會養老保險覆蓋范圍，力爭在2012年前，新型農村社會養老保險覆蓋全省、全國；同時要提高新型農村養老保險發放標準，不斷提高參保人員的生活待遇。

5.建立完善農業保險和農民財產保險機制。逐步探索一條以政府投入為輔，個人投入為主的農業保險、農民財產保險機制，同時，還要探討小麥、玉米、大豆、畜牧家禽等保險路子，為農業、農民裝上“減震器”和“安全網”。

（五）完善支農資金監管機制

1.要支農資金管理辦法要統一、規范。針對目前農口部門、財政部門制定的支農資金管理辦法不銜接、不統一、執行起來相互矛盾的狀況，要對支農資金專項管理辦法進行清理、規范。對過時的、阻礙“三農”發展的要廢止，不完善的要修訂；對農口部門參照財政部門制定的農業專項資金管理辦法而起草的實施細則，要報財政部門備案，以確保農業專項資金上下、左右統一、協調、不抵止。

2.積極探索項目資金撥款方式。按照“項目確定、撥款支付、檢查審計”“三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現財政支持“三農”資金的直接集中支付。今后中央、省、市（包括財政部門和主管部門）的支持“三農”項目資金，由農口部門、財政部門確定申報后，其資金由省、市、縣國庫集中收付中心直接撥付到項目或個人。

3.要常規性地開展對支農資金、惠農補貼資金的檢查。由紀檢、監察、檢察院等部門牽頭，組織審計、財政監督部門對轄區的支農資金、惠農補貼資金逐項、逐快進行檢查、監督。對檢查發現問題，依紀依規，該移交司法機關追究法律責任的的移交司法機關追究法律責任，該追究行政責任的要追究行政責任，該罰款的要罰款，使其起到威懾作用。

（六）建立“三農”投入政策有效引導機制

1.發揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農業。通過對現有財政支持農業資金使用方式和政策進行適當調整，鼓勵農民和企業充分利用市場機制進行融資擴張和發展，改變財政包攬過寬的局面。

2.完善農村金融機構職能。首先，要把農業政策性金融制度創新放在重中之重。目前我國農業政策性的機構僅有農業發展銀行，其縣級機構職能單一，主要為糧棉油收購服務，很難適應社會主義新農村建設，必須開展制度創新，完善支農職能。其次，增加商業性的農村金融市場主體，要形成以農村工商企業為主要服務對象的商業性金融機構。再次加快深化農村信用社改革步伐，完善農村金融合作制度，打造好以農戶服務為主的合作金融機構。同時，還要改進郵政儲蓄資金管理體制，引導郵政金融向農村工商企業、農業專業合作組織、農民協會傾斜，實現銀（銀行）企（農民合作組織等）互動、銀企雙贏。

3.按照統一、公平的原則構建公共財政體制框架。針對目前中央、省兩級財政資金集中過多，市、縣（市）區、鄉（鎮）三級財政資金短缺的現狀，建議中央和省通過調整財政分配管理體制的方式，逐步把財力下移，使中央、省、市、縣、鄉五級財政的財權與事權有機的統一起來。

F812.45

A

1672-9544（2010）12-0013-05

【責任編輯 連家明】