喜憂參半：財政收入的過快增長

史明霞

（北京工商大學經濟學院，北京 100048）

喜憂參半：財政收入的過快增長

史明霞

（北京工商大學經濟學院，北京 100048）

在2008年美國金融危機的沖擊下，全球經濟都出現了不同程度的衰退，各國財政收入也在大幅下降，只有中國的經濟依然發展強勁，財政收入更是大幅上漲。本文在分析不合理因素導致的財政收入過快增長的同時，提出了消除隱患保持財政收入長期、穩定和持續增長的建議：以提高質量為中心轉變經濟增長方式，構建財政收入的長效增長機制；優化財政支出結構，夯實財政收入增長基礎；規范地方政府職能，引導其回歸理性。

財政收入 過快增長 土地財政

自從2008年美國金融危機發生以來，全球經濟幾乎無一幸免受到極大影響，2010年更是將經濟發達的歐洲地區拖入了嚴重的債務危機，各國財政收入大幅下降甚至出現負增長。據美國商業部分析局發布數據，2009年美國政府財政總收入為37757億美元，同比下降7.7%；法國下降3.96%，德國下降2.3%，其他國家政府財政收入也多以低于1%左右的低速增長甚至負增長。然而我國2009年全國財政收入為68477億元，比上年增加7147億元，增長11.7%；2010年1-5月我國政府財政收入就達到35470億元，比去年同期增加8362億元，增長30.8%，照此推算，2010年我國的財政收入增速將為16.8%，結合下半年的預期，再加上基金收入、國有資本收益等，我國2010年全年的廣義財政收入可能會超過10萬億元。這對我國政府來說無疑是天大的喜訊：中國經濟越來越好，中國政府即將成為總量全球第二富裕的政府等。但我國財政收入快速增長的狀況真的如此樂觀嗎？

一、財政收入快速增長的原因分析

財政收入一般指包括稅收收入在內的政府的預算內收入、預算外收入、社會保障基金收入以及各級政府及其部門以各種名義向企業和個人收取的沒有納入預算內和預算外管理的制度外收入等，本文涉及的財政收入就是指這種寬口徑的政府收入。保守估計，2010年我國政府的全部收入將達到GDP的35%以上，與美國等發達國家的政府收入水平相當。2008年以來在全球經濟衰退的情況下，我國財政收入卻大幅增長，其原因主要有以下幾個方面：

1.積極財政政策的正面效果得到了一定程度的發揮，經濟增長帶來財政收入的增長。4萬億投資積極推進了經濟結構戰略性調整和發展方式轉變，發揮了“四兩撥千斤”的作用。如安排200億元中央投資用于支持重點產業調整振興和促進中小企業發展，企業技術改造步伐明顯加快，重大裝備本地化工作積極推進；加強自主創新能力建設，開工建設了一批高技術產業化項目；重大基礎設施建設的穩步推進也為經濟長遠發展增強了后勁；哈大、武廣、南廣、貴廣等一批重大鐵路項目加快建設，投產里程近1500公里；南水北調等大中型水利工程進展順利，已基本建成近1500個大中型水利項目；公路、機場、城市電網改造有序推進。這些都直接或間接地提高企業的經濟效益，帶來了國家稅收增長，這樣的經濟增長帶來的財政收入增長是有基礎的、堅實的增長。雖然在績效、貨幣過量發行、財政赤字、地方債務等方面存在一定的問題，但這些問題都可以在日后經濟結構的調整和發展中逐步消化。這種建立在實體經濟上的財政收入的增長是喜大于憂。

2.通過加強稅收征管、調整征稅結構、擴大征稅范圍帶來財政收入增長。2004年-2008年稅收總收入同比分別增長 20.7%、19.1%、18.6%、33.7%和18.8%，2009年在上半年工業生產下滑、進口低迷、增值稅轉型等多種因素影響下全國稅收總收入仍實現了9.8%的增長速度，成品油、煙、酒、小汽車等產品的消費稅稅收政策調整使得消費稅成為增收最多的稅種，占稅收總增收額的41.4%。另外，還對限售股增收個人所得稅以縮小貧富差距，增加稅收收入，強化征管力度，打擊跑、冒、滴、漏、偷、逃、騙、欠等違法、違規行為，這些都在一定程度上增加了稅收收入。這種增加財政收入的方式本無可非議，但其實際操作中會加大經濟實體負擔，收縮其經濟擴展的行為，從長遠來看應該是喜憂參半的。因為在收入一定的情況下，增加稅負就意味著減少消費和投資。

3.賣地收入大幅增加。土地收益是目前我國財政收入增長最大的來源。2009年中國土地出讓金總額達15000億元，其中杭州和上海成為土地出讓金超過千億的兩個城市，北京排名第三。2009年北京市地方財政收入2026.8億元，928億元土地出讓金占財政收入比重達到45.8%。當前，土地出讓金在很多地方政府的財政收入中所占比重相當驚人，不少城市已經占到半數，個別地方的土地出讓金甚至占到了政府財政收入的60%，地方財政已經基本變成了土地財政。而這種政府通過透支未來幾十年的土地帶來的財政收入增長，必將以銀行信貸風險和購房者沉重負擔的方式將經濟增長置于短期的巨大泡沫之中，是泡沫就會有破滅的一天，一旦破滅就會帶來經濟的嚴重蕭條和社會的劇烈動蕩，這種財政收入的增長從長期看是憂遠大于喜，后患無窮。

二、財政收入過快增長的三大隱憂

自從1994年分稅制改革以來，我國財政收入就呈現出一種加速增長的態勢，尤其是中央財政收入增長更加迅速，一方面說明了我國經濟的不斷繁榮發展，另一方面，也加劇了經濟結構的失衡以及中央與地方、國企與民營等諸多機制與競爭上的矛盾，因此，我們必須要清醒地認識到在財政收入不斷增長的欣喜局面下暗藏的諸多隱憂。

1.“擠出效應”不斷擴大影響經濟長遠、穩固發展。多年來，我國政府財政收入一直以超過GDP的速度增長。從經濟學理論上講，長此以往，對微觀實體經濟應該有一種收斂效果，對民營經濟更是一種“擠出效應”，客觀上就是一種“國進民退”的集中體現。2008年底以來，政府執行拉動內需的擴張性政策，新增貸款和財政支出的大部分流入了國有部門。根據統計局的數字，2009年前三季度，國有及國有控股企業的固定資產投資增長高達40%以上，而非國有部門的投資增長不到30%，兩者相差10多個百分點。江浙沿海一帶許多中小型企業甚至缺少生產的流動資金。另外，為了增加財政收入，以繼續執行擴張性的財政政策，稅務部門在提高征收力度的同時，擴大了征收范圍，對一些可計入企業成本的項目規定了上限，職工的補貼和福利也被納入工資繳稅。可以說，這兩個問題導致政府財政收入增加的同時民間投資和收入迅速減少，這種財政收入的增長從長遠看將使微觀經濟增長失去活力和動力，與市場經濟的內在發展規律相悖，而一個依賴政府不斷投資的發展模式終難持續。

2.財政收入“增長倒逼”的機制進一步扭曲政府的行政職能。一直以來我國政府在追求行政業績時都存在一個剛性向上的趨勢，在財政和稅收上主要表現為今年收入一定要比去年好，增長一定要比去年快，而且將這種業績考核與個人行政職位的升遷掛鉤。誠然，這種進取精神是好的，但在客觀上也會形成一種“增長倒逼”機制，即先預定明年的財政收入目標要比今年增長多少，再將增長比例切塊下撥到各級財稅部門，各級財稅部門再以此為中心開展收入征繳工作，而不再嚴格按照經濟發展規律和財政收入的法律、法規辦事。財政收入從本質上應該是與經濟增長成正相關的，即當經濟增長時財政收入自然增加，反之也應該隨之減少。經濟繁榮時增長目標容易實現，而經濟一旦處在下滑通道時，各級政府為了完成任務就“不擇手段”。以財政收入中最主要的稅收收入為例，難以做到公平稅制、依法按章征稅，而是人為制定增長“達標”標準，打著各種“依法征稅”的旗號，多征、預征，甚至透支稅款的行為增加企業或居民的負擔，激化征稅人和納稅人的矛盾。這種財政收入逐年增長、年年加碼所形成的“倒逼”機制進一步扭曲了政府的行政職能，擾亂了實體經濟的正常經營，破壞了市場經濟的健康發展。

3.財政收入增長結構異化影響經濟運行。目前我國財政收入增長過快，尤其是地方財政收入增長過快的主要原因就是賣地收入占比過大。1994年分稅制改革以來，中央財政收入的增長速度一直比地方財政收入的增長速度要快，但是從2004年開始，地方財政似乎找到了一個快速增收的途徑——賣地收益。從2004年到2009年房價增長最快的5年里，地方財政收入的增長幅度明顯快于中央財政的增速。按理說，財政收入的大幅增長應該體現在財政支出的二次分配要以切實提高民生保障的理念上來，但實際情況并非如此。雖然我國對社保、醫療、教育方面的投入逐年加大，但增長速度卻遠不盡如人意。根據世界銀行數據，我國醫療支出只占GDP的1.2%，實際上，其占財政收入和GDP的比重在過去15年中一直呈下降趨勢；社保方面的支出只占GDP的12%，發達國家和一些發展中國家通常都在30%以上，甚至有些國家一半的財政收入都是用于社保方面。而我國增加的財政收入主要被用于城市運營、增加行政開支和支付招商引資成本等方面，嚴重影響地方經濟的結構與健康發展。

三、優化財政收入結構、消除財政收入增長隱憂的對策建議

財政收入增長迅速固然可喜，但由此帶來的擠占百姓福利、助長政府行政管理支出不斷增加，甚至為貪污腐敗創造條件，擠出民間投資、靠賣地拉動的“圈錢”增長模式卻是萬萬要警惕的。這不但不是良性發展的市場經濟所需要的增長，甚至將帶來長久的隱患。因此，我們在關注財政收入不斷增長的數量的同時，須力求消除其增長中暗藏的隱憂，實現財政收入增長的質的提高。

1.轉變經濟增長方式，以質的提高為中心，實現財政收入的長效增長。多年來，我國經濟增長的慣性思維都是以粗放型的投資和出口拉動，而像集約型、技術密集型的方向轉變也不是一日之功，尤其是在目前全球經濟衰退的背景下，傳統的增長方式依然不能丟，也丟不掉，只是我們在傳統增長方式所帶來的財政收入的增長中要注意培養和支持新產業、新結構、新產品、新技術等開發與運用，即“用賣鞋的錢去發展計算機”，將傳統經濟增長方式中的不利因素逐漸消化掉。同時，對產能過剩、污染嚴重、資源消耗過大的產業漸次淘汰，犧牲掉一部分財政收入的增長，將有限的資金用在提高經濟增長的質量上來，為實現財政收入長遠、穩定的增長打好基礎。

2.優化財政支出結構，改善民生、拉動內需，夯實財政收入增長基礎。近30年的中國經濟增長幾乎都是以投資拉動為特征，而且是以政府的投資拉動為主體，尤其是此次金融危機后的4萬億投資更是如此。這種投資方式在短期內有救急的功效，但長期來看投資拉動的空間是有限的，而且其對民間投資的擠出作用越發明顯。一個成熟的市場經濟國家和經濟持續增長的動力都要求民間經濟應該在國民經濟中占有主導地位，國有企業應該盡可能集中在169個涉及國計民生和國家安全等領域。要以構建公共財政為目標，優化財政支出結構，減少政府行政管理支出經費，減少老百姓稅收負擔，將大量的財力配置到改善民生的環節中去，通過建立健全醫療、失業、養老等保障體系，使老百姓敢花錢、能花錢、愿意花錢，最終拉動消費、擴大內需，減少對出口的依賴，促進經濟與財政收入良性增長。

3.建立全新的官員績效考評和約束機制，規范地方政府職能，引導其回歸理性。我國的政治文化生態和制度導向使得“官本位”成為幾乎所有經濟、社會領域的風向標，而行政干部官職升遷的不合理評價體系自然就異化了各地政府的職能行為——把自己由一個公共服務者變成了一個追求利潤最大化的經濟實體，即“地方政府公司化”。其具體表現為片面追求經濟增長，特別是把財政收入視為最高動力，GDP成為“公司”的營業額，財政收入成為“公司”的利潤，地方政府變成了市場中單純追求經濟利益的公司，地方政府領導則猶如董事長、總經理，其“政績”主要表現為“公司”領導群體的升遷，從而實現行政集團的福利最大化，但卻幾乎忽略了政府的社會責任。由此導致為了財政收入不斷賣地推高房價，為了GDP不分良莠招商引資，置醫療、失業、養老等社會保障與社會公平于不顧，不斷釀成由拆遷、污染等活動引發的重大社會群體事件，激化社會矛盾等情況。為此，一是必須拋棄以GDP為中心的業績考評體系，建立全新的官員升遷考評機制。如引入綠色GDP考評概念，將地方有效就業率、環境宜居度、產業級次水平、人民幸福指數、本地人民實際稅負水平、人均住房面積、人均收入水平、社會安定和諧程度、本地居民對官員的民主評議等因素，能夠落實考評指標的都盡量硬化評分，再加上一定程度的浮動空間，建立一個合理的考評標準；同時加上傳統的上級領導和組織部門的德能勤績軟指標考評，引導地方政府官員把精力放到真正為人民服務、提供滿意的公共產品上來。二是限制地方政府官員非理性職能異化的沖動。如對地方招商引資和舉債搞建設，其融資的額度和項目的社會績效要與其職務升遷掛鉤，使得地方政府的債務規模必須與其財力相匹配，期限也必須盡可能與政府任期相一致，債不還清不能考慮升遷調動；要建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保行為。同時，在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，適時探索實施地方政府財政破產制度并追究主要領導人的責任，重大項目事項實行終身追索制。三是土地出讓金實行中央專戶管理。各地方政府將賣地所得交由中央財政專戶管理，其專項支出要用于當地廉租房和經濟適用房建設，以提高低價房屋的供給，平抑房價過快上漲，保障人民群眾基本利益和經濟社會穩定。

總之，從上述三個方面入手，規范地方政府行政職能，培育民間經濟的健康發展，讓利于民，縱然財政收入短期減少也是值得的，它必將為中國經濟的穩定、快速發展提供持續的動力，也將為未來我國財政收入的長期穩定增長打下堅實基礎。

〔1〕 安邦研究簡報.誰對中國8萬億財政收入的使用效率負責.中國企業家網，2010年6月.

〔2〕 趙燕菁.對地方政府行為的另一種解釋.學習時報，2007年2月.

〔3〕 史明霞.我國地方政府職能的理性回歸.中央財經大學學報，2010年第4期.

〔4〕 財政部稅政司.2009年稅收收入增長的結構性分析.財政部網站，2010年2月.

F812.41

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1672-9544（2010）12-0046-04

【責任編輯 張 季】