財政分權與中國經濟增長：理論探討及其啟示

韓增華

（中央財經大學，北京 100081）

一、財政分權與經濟發展的理論探討

所謂財政分權，指的是財政收入和財政支出在中央政府和地方政府之間的權限劃分，在中央政府總是強勢于地方政府的情形下，事實上財政分權指的就是中央政府把收入和支出的權力劃分到地方政府。贊同財政分權制度有利于經濟發展的觀點認為，好的分權制度可以更好地體現不同納稅人的差異，從而能夠更好地實現納稅人的需求，可以提高消費者效率；與中央政府相比，由于地方政府更貼近當地民眾，更具信息優勢，因而在提供公共品方面也更具優勢，所以分權能提高經濟效率（Hayek，1945）。人口流動性以及地方政府之間在提供公共品方面的競爭，使地方公眾與地方政府的偏好相吻合，居民通過“以足投票”來選擇偏好地區，并對地方政府行為形成約束和激勵（Tibet，1956）。針對轉型經濟體的研究認為財政分權有助于使政府官員部門的激勵機制和經濟效率保持一致。在轉型國家中（如中國），地方政府之間的競爭有助于硬化他們的預算約束，提高經濟運行效率。另外，財政分權有利于政府官員之間競爭指標的運用，當政府在財政分權體制下按塊塊組織，而不是在中央集權體制下按條條組織的時候，指標競爭為政府官員提供的激勵機制可能更有效（錢穎一、羅蘭，1997）。另外，中央政府賦予下級政府一些公共服務職能有助于鼓勵下級政府的實踐和創新，因而分權有利于制度創新。

盡管無論在發達國家還是發展中國家，財政分權已經成為一種潮流或者趨勢，但關于分權制度有利于經濟發展的理論一直還在不斷完備和接受理論挑戰、實證檢驗。“分權有利于增長的理論總是會受到挑戰”（張軍，2008）。因為在Tibet的理論里，要素（尤其是居民/選民）的完全自由流動和政府對選民負責是兩個最重要的假設。而這兩個假設對不發達的經濟并不容易得到滿足。增長與分權之間必然性的相互影響又使得在技術上衡量分權對于經濟增長的影響變得困難。雖然在改革開放之后中國要素的流動性在改革開放之后不斷加快，但地區間差異較大以及戶籍制度的限制使得要素流動性假設并不滿足。“中國的政治體制和官員治理的特殊性使得政府與地方民眾的關系變得更加微妙和復雜。看上去，中國的地方政府更多地對中央負責，但是因為受到中央執政理念和官員治理模式的約束而未必不向下負責”①張軍：《為增長而競爭，中國經濟增長的政治經濟學》，2008，P5。所以，要弄清中國的財政分權是否正面影響了經濟增長，絕非易事。

二、財政分權與中國經濟增長的實證研究

綜合現有的國內外文獻研究，財政分權對經濟增長是否存在促進作用，存在著三種觀點：一是財政分權對經濟增長存在正向促進作用，即財政分權程度越大，則越促進經濟增長；二是財政分權對經濟增長起負向作用，即財政集權程度越高，越能促進經濟增長；三是財政分權程度與經濟增長無明顯關系。

事實上，有關中國的財政分權實踐與中國經濟增長的實證研究得出的結論同樣并非總是一致，這似乎在驗證這樣一個說法：從歷史角度看來，財政分權與經濟發展之間并不存在單調關系（Oates，1993）。1998年，Zhangand Zou使用中國1978年-1992年的省級數據檢驗財政分權與經濟增長的關系，他們的研究注重于財政資源在中央和地方的分配，采用人均省以及省以下的財政支出占中央財政支出的比例衡量財政分權，解釋變量包括了勞動力的增長、投資的增長以及用實際稅率衡量的稅收。Zhang and Zou發現中國省級財政分權與各省經濟增長之間的系數顯著為負，財政分權有利于經濟增長的理論沒有得到中國經驗的證實。Zhangand Zou認為現階段中國經濟發展過程中，資源缺乏限制中央政府在具有國家優先的公路、鐵路、電力、電訊和能源等方面的支出，而這些關鍵設施對于跨省經濟增長的影響比在一個省內產生的影響更大。引申這個結論，發展中國家在經濟發展的早期階段，中央政府承擔具有加大外部性公共投資，中央適度集權更有利于經濟發展。2000年，林毅夫和劉志強使用1970年-1993年中國28個省市的面板數據，研究更注重于地方政府對中央財政政策激勵的反應，使用了邊際留成比例，即使用地方（生）財政收入增量中地方政府的留成比例來度量分權，研究財政分權對人均GDP的影響，認為中國的財政分權改善了經濟效率，推動了中國經濟發展，并推斷財政制度變革和資源配置效率的提高是中國經濟快速增長的重要原因。1997年，Ma采用平均留成比例即省級政府預算收入中的留成比例衡量財政分權，發現財政分權促進了中國的經濟增長。也有折衷的觀點認為，“綜合看起來，財政分權對經濟增長的影響未能充分確定”（喬寶云，2002）。②喬寶云：《增長與均等的取舍-中國財政分權政策研究》，人民出版社，2002，P11。2006 年，張晏和龔六堂改進了對分權的度量方法，采用了28個省市在1986年-2002年的數據，在度量分權程度時考慮了轉移支付和預算外資金，構造了四類分權的定義，重新對中國的財政分權和增長的關系進行了檢驗，得出了中國的財政分權具有顯著的跨市差異和跨地區差異的結論。張晏和龔六堂使用的估計方法與以上研究并沒有不同，由于采用了更為全面的數據，他們的研究得出了中國的財政分權與增長存在明顯的跨時差異的重要結論：即在1994年-2002年間中國的財政分權對經濟的影響顯著為正，而1986年-1993年則為負，由此，他們認為分稅制顯著改善了財政分權與經濟增長的影響。他們還發現，14個人均GDP高于6000元的發達地區，財政分權對經濟增長的影響顯著為正，而對另外14個不發達地區而言，這一影響則不顯著。因此，在他們看來，財政分權對增長的影響同時也存在跨地區的效應。雖然在沒有找到更好的工具變量（IV）解決內生性之前都有理由對這些研究結果謹慎對待，但這些研究都表明財政分權對地方政府支出行為的影響不能低估。問題只是在于，這種影響在不同的地區可能以不同的方式影響了經濟增長。

三、定量研究為何會得出不同的結論

為什么對于財政分權對中國經濟的影響的有關定量研究會得出截然不同的結論？產生定量研究結論差異的因素非常復雜，數據來源、變量的度量方式和計量策略都有可能是造成研究結論不同的重要原因。就財政分權對于中國經濟的影響定量研究而言，產生不同結論的原因可能有以下幾個方面。

其一，數據的時間跨度選擇。事實上，就數據的選擇而言，Zhang and Zou的研究數據跨度為1978年-1992年，林毅夫和劉志強的研究數據跨度為1970年-1993年，Zhangand Zou以及林毅夫和劉志強這兩個較為早期的研究中都沒有涵蓋中國分稅制以后的經驗數據。張晏和龔六堂的研究采用的數據時間跨度則涵蓋1986年-2002年，包括1994年我國的分稅制改革以后的數據。而1994年我國的分稅制改革顯然是我國走向財政分權之路的重要標志。而對于時間跨度較大的樣本，其間可能會包含政策、體制等方面的影響，實證分析中應該控制體制變革等因素對于分析結論的影響。

其二，在于衡量財政分權的指標選擇不同。Zhangand Zou（1998）的研究注重于財政資源在中央和地方的分配，采用了Oates首先采用的財政支出指標，用地方財政支出占中央財政支出的比例衡量財政分權，解釋變量包括了勞動力的增長、投資的增長以及用實際稅率衡量的稅收。Bird（1986）曾經分析Oates方法的潛在問題，認為發展中國家財政數據的正確性、數據的涵蓋性和可比性存在疑問。而保證地方官員資助財政決策并保證提供正確激勵需要地方財源獨立性。因而他建議采用有效財政分權的最低條件，如自有收入的邊際增量或民主選舉等。林毅夫和劉志強的研究采用的分權指標，就是用自有收入的邊際增量刻畫分權。他們使用邊際留成比例，即使用地方財政收入增量中地方政府的留成比例來度量分權，研究財政分權對人均GDP的影響。張晏和龔六堂的研究中，考慮中國的轉移支付制度和預算外收支，設計了四類分權指標：預算內本級政府財政收入指標，預算內本級政府財政支出指標，扣除凈轉移支付的財政支出指標，預算內外總收支指標，這樣的度量結果充分考了中國的國情發展與政治狀況，得出的中國財政分權對于經濟增長具有明顯跨時效應和跨地區效應的結論也更具有說服力。

其三，財政分權與經濟增長之間可能存在的交互作用。雖然大多數的量化研究表明發達國家的財政分權程度要高于發展中國家，但是由于量化指標在選擇時更多關注和財政收入、財政支出等有關指標的選取，而對于不同國家和地區的歷史傳統、文化傳統難以考慮在計量模型中，而一個國家和地區的發展，其歷史傳統和文化傳統都在其經濟發展和政治發展中起著舉足輕重的作用。Oates（1993）曾經指出財政分權與經濟增長之間是否存在因果關系是模糊的，Xieand Zou，Davoodi，1999；Martinez-Vazqauez&McNab，2003）也指出我們缺乏合適的工具變量控制這種可能的內生性。財政分權與經濟增長之間的內生性使得刻畫財政分權對于經濟增長的影響的客觀性難以完全實現。而對于財政分權對于經濟增長關系的研究之所以得出不同的結論，除了數據時間跨度的不同以及衡量分權指標的不同，財政分權和經濟發展之間的交互作用也是一個隱含的約束。

四、啟示

通過對有關財政分權和中國經濟增長的有關文獻回顧，我們可以得到如下啟示：

啟示一，不應狹隘理解財政分權。前人的理論探討告訴我們，有五大因素在影響著財政分權的決策：居民偏好的區域性差異，規模經濟和外部性，轄區間的競爭和分工，政治因素，地理與人口條件。狹隘理解財政分權，就是將政府間財政分權狹隘化為中央和地方財力的劃分。財政分權作為我國財政體制改革的一項重要內容，其內容并不僅僅是財政收支的劃分，它還包括事權與財權的劃分以及上下級政府間的決策機制等內容。而地方事權僅通過財政支出指標來衡量的合理性也尚需討論。中國地域遼闊，各地區之間的地理和人口資源稟賦相差很大，很難建立大一統的分權標準，必須考慮地區差距。因此，在公共服務均等化的大方向下，需要更加寬泛的理解財政分權。

啟示二，財政分權具體制度在我國的設計應該具備一定靈活性。由于財政分權在我國通過財政體制的制度安排實現，因而結合我國歷史國情與政策背景，研究我國財政分權與經濟增長的內在關系，有利于更好的設計我國財政體制有關制度和具體實施步驟。既有的研究表明，由于各地區初始稟賦的差異和經濟發展程度的差距，財政分權對于我國不同地區的經濟發展促進作用并不相同，跨時效應和跨地區效應都客觀存在。我國財政分權制度的設計應該充分考慮到這些差距，應該具備一定的靈活性。

啟示三，不能將財政分權與經濟發展的關系簡單化。財政體制作為一項國家重要制度，其目標并不僅僅限于促進經濟發展，財政分權程度并不僅僅影響經濟增長，經濟社會穩定，公共服務水平提高的目標等也很重要。我國財政分權制度的目標，應該滿足我國大國發展戰略。避免經濟分權造成的城鄉、地區間收入差距持續擴大，地區間市場分割、重復建設造成的效率損失以及公共服務市場化改革中的群分效應與動態效率損失。在地方層面上通過放松管制和改進公共部門本身的治理減少公共部門控制的社會經濟資源，限制地方政府的流動性創造功能，改進地方政府的治理和績效評估機制①王永欽等：《中國的大國發展道路——論分權式改革的得失》，《經濟研究》，2007年第1，P394-402。。

啟示四，財政分權是有底線的。綜合考慮西方文獻中分權的好處，包括有利于促進居民參與當地事務，有利于促使地方政府對各地居民負責，有利于發揮地方政府官員的信息優勢，有利于制度創新，給人們更好的選擇，縮小政府總體規模等。但這些好處的實現，是需要三個先決條件的：分權的單位必須足夠小，居民必須享有用投票影響政府構成的權利，居民必須有自由遷徙的權利。當這樣的三個條件不滿足，分權預期的利益或者假想的好處未必能夠實現，過度的分權未必就會比中央集權更有效率。在不能假設地方政府官員比中央政府官員更有責任心、更關心人民福祉情況下，在分權的假設條件不能完全滿足的情況下，不能想當然認為分權的體制一定優于中央集權的體制，一定比中央集權的體制更有效率②王紹光：《分權的底限》，中國計劃出版社，1997，P19-22。。過度的分權帶來的也許是使地方政府自身利益最大化，甚至破壞國家總的汲取能力③，這不是大國發展應有之意。

財政分權戰略應該是我國強國戰略的一部分，只有結合我國國情，在綜合考慮各項經濟和社會發展戰略目標下的財政分權之路才是強國之路。

〔1〕Tiebout，A pure theory of Local Expenditure[J].Journal of Political Economy，1956，（64），P416-424.

〔2〕Oates，Fiscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich，1972.〔3〕Oates，Fiscal Decentralization and Economic Development，National Tax Journal，1993.

〔4〕Tao Zhang，and Heng-fu Zou.Fiscal Decentralization，Public Spending and Economic Growth in China[J].Journal of Public Economics，1998（67）.

〔5〕林毅夫，劉志強.中國的財政分權與經濟增長[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2000（4）.

〔6〕張晏，龔六堂.分稅制改革、財政分權與中國經濟增長[J].經濟學季刊，2005年第1期，P75-108.

〔7〕張晏.分權體制下的財政政策與經濟增長[M].上海人民出版社，2005年.

〔8〕錢穎一，B.R.Weingast，中國特色的維護市場的經濟聯邦制，張軍，周黎安主編.為增長而競爭，中國增長的政治經濟學[M].2008上海人民出版社，P23-48.