探析“985工程”建設中政府與大學的關系
——基于資源依賴理論視角

● 李紅宇

探析“985工程”建設中政府與大學的關系
——基于資源依賴理論視角

● 李紅宇

政府作為大學的舉辦者，對大學的生存與發展具有巨大的影響。本文以國家“985工程”建設為例，從資源依賴的視角審視政府與大學的關系，探析大學自治，大學與政府的關系，尋求政府與大學在資源交換中的有效平衡，實現政府對大學的期望，有效實現大學對學術自治的追求。

985工程、資源依賴、大學自治

一、大學自治的內涵與發展

大學作為探究高深學問的殿堂，學術是大學的邏輯起點，傳遞、批判和探索知識是大學永恒的主題。學術性邏輯起點似乎賦予大學以無可爭議的 “自治”權力：大學是研究、傳播高深學問的場所，應讓專家單獨解決知識領域中的問題；大學應是一個自治團體，最有資格決定應開設哪些科目及如何講授、決定誰最有資格學習高深學問、決定誰已掌握了知識并應獲得學位、決定誰最有資格成為教授等。[1]正如《大美百科全書》中的解釋“大學自治是大學作為一個法人團體在法律范圍內享有的自主辦學，自己管理自己及自理內部事務的權力。”大學自治的原則賦予大學廣泛的辦學自主權。[2]大學自治的本質目的是保證學術知識的準確與權威，使學者活動只服從真理標準，而不受任何外界壓力的影響。自治成為大學最引以為自豪的傳統之一，也被視為是大學的一個最基本特征，它使大學可以遠離政治的直接壓力，按照它們自己的議程進行教學和學術研究。自治與大學的存在和發展相伴隨，“失去了自治，高等教育就失去了精華。”[3]

然而，隨著社會經濟的發展，大學從最開始認識未知世界、探索客觀真理，傳播高深學問、培養和造就高素質的創造性人才的職能，逐步發展成為為人類解決面臨的重大問題，推動知識創新、科學技術成果向現實生產力轉化，傳播民族優秀文化并與世界先進文明成果交流借鑒的功能。大學已經從社會的邊緣走向社會的中心，成為整個社會系統中的一個有機的子系統。世界各國基于對大學職能的重新審視，政府還力圖把大學和廣泛的國家需求聯系起來，在不斷加大對大學投入的同時，也通過各種可能的途徑和方式影響大學的辦學。大學自治的傳統開始受到來自政府控制或干預的強烈挑戰。

二、大學與政府資源依賴模型

大學作為一種非政府組織，與政府之間的關系同樣不是簡單的順從和服務的關系，而是一種基于對方資源的相互依賴的關系。資源依賴理論為我們分析大學與政府的關系提供了新的視角，有利于理順大學與政府之間的關系，建立一種和諧、共贏的關系。

大學是以追求高深知識為己任的學術組織，對學術的忠誠和追求成為大學組織最本質的價值觀，是大學組織最重要的資源。它以大學教學和科研人員個體知識力、創造力為基礎，加之學科交叉、團隊整合等形成的綜合智力。大學正是將上述資源應用到研究和教學活動，保存和傳承人類文化的精華，創造人類的文明，形成自身的價值理性，促進社會形成并保持共同的價值觀、道德觀以及相應的行為準則，促進社會進步以及提升社會文明等；大學通過教育培養經濟發展所需要的多樣化的高級專門人才，為社會經濟的發展提供智力支持。

大學所擁有的資源主要包括人力資本、技術、知識、品牌、聲譽、社會地位等，并通過資源的交換獲取大學存在和發展的新資源。大學獲取資源的能力與其提供的資源數量和質量密切相關，與社會對大學的需求緊密相關。

政府所擁有的資源包括資金、設備、場地、政策、法律法規等。資金、設備、場地作為大學辦學的必備資源及政府提供供給的主要形式，在大學的發展中發揮了重要作用；政策、制度和法規等資源為大學的生存與發展提供了必要的環境保障。

為了生存，組織需要資源，為了獲取資源，組織就必須與控制管理的組織相互交往，在這個意義上，組織就會依賴它們的環境。由于組織對它需要的資源沒有控制力，資源需求就會成為問題并具有不確定性。[4]

在今天，大學已經從學術界轉到公共領域，大學的規模、建制在不斷的擴大與復雜化，而大學所獲得的資源似乎總是難以跟上變化的速度和頻率，這就要求學者們將資源供給視為大學得以生存與持續發展的關鍵性問題，而在這其中，政府撥款的地位與作用是其他財源無法企及的。完全的自治必然要求完全的經費獨立，這種程度的獨立是根本不可能的。[5]

在中國大學基本上由國家投資興辦的是公共性組織，筆者認為大學對政府的資源依賴主要表現在政策法規、財政資助等兩個方面，這兩個方面是大學融入社會系統并從中不斷獲取支持的關鍵的稀缺性資源。

1.政策法規資源

以法律形式，明確規定大學的價值標準、人才培養目標和高等教育事業發展方向，是國家對大學發展提供的最重要的政策法規資源。大學可在法律規定的范圍內按其自身的規律發展。政府通過各種形式的法律規范為大學的發展提供了法律保障，減少了國家對大學不必要的行政干預。

2.財政資助

在現階段大學的財產是政府出資的結果，財政資助是國家支持大學發展、調節高等教育運行的重要手段之一。政府在經費、物資、人力等資源方面給予高校以直接的投資并行政管理上的支持。從當今世界各國的情況來看，政府的財政撥款已然是大學收入的主要來源，如法國大學有60%經費來自政府財政，加拿大的大學有95%的基建費、75%的事業費由政府撥付。

三、“985工程”建設中的大學與政府關系剖析

“985工程”是國家為建設若干所世界一流大學和一批國際知名的高水平研究型大學實施的高等教育建設工程，是將大學的發展與國家需求、國家意志相結合，國家通過加大對部分大學的投入，實現其建設世界一流大學的國家意志，使大學在國家經濟、社會發展中擔當重任，影響和推動國家經濟、社會、科技、教育乃至軍事等各個領域走在世界前列。

從這一點來看大學已經不單純是學術機構、學術組織，它已經處于復雜的社會關系之中，需要完成各種復雜的社會、政府意愿。同時隨著大學職能、規模的不斷擴大，維持與發展需要大量的資金，高校自身難以全部解決，越來越依賴政府給予資助，大學在一定程度上自主權已經減弱，而政府管理與干預的程度則不斷加深，大學自主權不由自主的為了適應政府與社會需求而喪失，也就是說大學對政府管理的依賴性增強了。

如何在未來“985工程”建設中妥善處理好政府與大學的關系，使政府成為大學發展強有力的支持，同時又能使大學保持自治、學術自由，是今后“985工程”建設中面臨的主要問題，筆者試圖利用資源依賴理論來進行一些探索。

(一)“985工程”政策的制定與評價

探索高深學問，追求真理與創新是大學發展的內在邏輯，這與國家“985工程”提出的知識創新、科技創新是相一致的。但是建設世界一流大學作為一個目標或口號提出，甚至作為一個工程的目標提出，似乎有悖大學發展內在邏輯，且不說目前對什么是世界一流大學，其評價標準是什么存在異議，就是將本來應該由學校內部按照自身特點，追求學術卓越，而被轉化為國家意志，轉化為部門目標，似乎就有悖大學發展的客觀邏輯性。

現有“985工程”評價標準不確定，評價體系缺乏相對客觀性，強調要建設一流的學科、引進與培養一流的教師、一流的學生、一流的管理、一流的設備等；也有的從大學的任務和功能角度，強調一流大學要培養高層次創造性人才，出高水平原創性科研成果，有杰出重要的社會貢獻等。評價往往強調重點學科、科研論文等，特別是每年一次的預算評估，強調目標的完成并產生有影響的成果，這就導致了學校在執行政策的過程中，把科研成果作為完成任務的目標，使學校盲目追求論文的數量，結果學校運轉失靈，失去了原有的特色，成為完成目標的機器和工具。所以對中國創建世界一流大學來說，最重要的是要理解世界一流大學最本質的東西，并將之化為自身的內在特性。真正一流大學不需要刻意的追求排名，也不需要大肆宣揚，更多的是需要創新、形成學術自由的理念與氛圍。

(二)“985工程”實施中資源依賴關系

在現實的社會分工結構中，大學作為一種學術性組織的存在，大學要完成其使命必須與環境進行資源的轉換與交流，并是一種“資源依賴型”社會組織，即大學的生存與發展離不開政府和社會資源不斷的人力、物力、財力以及信息等資源支持。[6]這不僅是由于大學是一種學術組織的特性所要求，也是由于大學的使命所需要。

以追求高深知識為己任的學術精神，對學術的忠誠和追求成為大學組織最本質的價值觀，是大學組織合法性存在的內在邏輯。學術精神是學術權力的最高價值，是大學組織自主性的體現。因此一所高等教育機構要有效地運作，則需要高度的自由，以明智地限制外力的介入與控制。[7]

國家不應指望大學同政府的眼前利益直接聯系起來。特別是政府與大學的目標存在較大差異，教育主管部門受自身利益的驅使等原因，通過行政方式、手段推進科學教育的繁榮，片面追求成果的數量，實施名目繁多的“工程”、“項目”，限時攻關，頻繁考核，把學術研究、人才培養當成實現“急功近利”目標的工具。現階段大學受政府“評估”、“考核”的影響，科學研究模仿跟蹤多，創新突破少，在關鍵領域原始創新性、創新能力不足，已成為制約大學發展、社會進步的突出矛盾。特別是政府掌握著影響大學發展的重要資源，例如教育政策、招生指標、人員編制、教育科研經費等，并決定這些資源的使用方式、投向和目標，及與此相關聯的評估考核模式，這些直接影響到大學組織的活動能力及其功能的發揮，束縛了大學自主辦學的意識，抹殺了大學的辦學特色，迫使大學走向平庸。

但是在現階段，政府幾乎壟斷了所有的教育資源，例如教育政策、招生指標、人員編制、教育科研經費等。教育行政部門掌握著政府投入高校的經費，同時決定這些資源的使用方式、投向和目標，及與此相關聯的評估考核模式。

(三)“985 工程”的績效撥款方式

績效撥款方式是政府在資源有限的情況下，集中有限的財政資源，重點扶持基礎較好、實力較強的大學和學科，提高撥款的效率和效益，推動辦學和科研水平迅速發展所采取的措施，起到過非常好的效果。但是績效撥款其最重要的就是要有相對合理有效的評價體系、績效指標。績效指標不僅是衡量績效或分配資金的技術工具，而且是期望帶來一系列特定成果的政策工具。它反映了政府對大學關注的問題，并將假設、目的或價值滲入指標的選擇和構建中，促使大學將注意力置于規定范圍內的績效，將政府為大學選擇的優先發展戰略加于大學。[8]績效指標可以通過財政上的資源反映政府的意愿。

在我國現階段，高等教育資源仍然比較稀缺，政府是高校資源的主要提供者，大學的生存與發展需要更多的教育資源，由于試圖從政府那里得到資源的高校眾多并且得到資源的途徑相對有限，而政府專管部門卻完全掌握和控制著這些稀缺資源的占有權和分配權，因此大學要想獲得生存與發展就必須按照政府上級主管部門的行政規則運作，實現主管部門下達的計劃和相關指標。

由于政府財政性經費投入的總量有限，多元化的投入體系不健全，在政府有限經費的“盤子”里，以“怎么投入”為核心的撥款機制就顯得特別重要。“985工程”在不同程度上、不同階段將撥款與績效結合，實行的是績效撥款。

同時，“教育資源采取行政化分配方式，某些大學是根據它們過去的聲譽和被期待的貢獻，而不是根據它們當前的表現來得到教育資源分配中的有限權。不平等深深根植于某些大學應該得到較大份額的國家分配資源的傳統觀念中。”[9]

高校“985工程”的專項資金總控制數是政府根據既往的印象通過協商方式確定，而不是直接根據建設項目可行報告的論證結果，特別是不是根據學校的特點，學校發展的長期規劃、目標，建設的內容而確定，限制了大學的發展。

四、資源依賴理論的應用

從前述可以看出大學與政府存在資源的相互依賴，但由于大學和政府在整個社會中所扮演不同的職能角色，尤其是政府自身具有社會管理者、資金提供者和教育生產者三維一體的職能模式，決定了政府的選擇行為必然是主動的，大學的選擇行為只能是被動地適應。[10]

高等教育是公共事業，是由公共資金資助的，任何大學，無論其擁有多么大的自主權力，都不能不受到一定的政府控制，這是政府作為行政管理者對大學作為社會組織的一員行使的行政管理權力。[11]

政府通過公共投資所帶來的對公眾所產生的效益最大化，實現其公共行政績效，實現其自身利益的最大化。因此追求學術的自由，而保護大學自治，未能及時回應大眾、政府的利益要求，與政府過度強調績效，而忽略大學自治創造性的需求，就成為大學與政府產生沖突的原因。

(一)適當緩解政府與大學資源依賴關系的不平衡

資源依賴理論認為，組織的脆弱是由于單個交換的依賴造成那個的，最直接的解決辦法就是將組織發展成為一個依靠各種交換，較少依賴單個交換的狀況。[12]因此大學應堅持多元化資源依賴的渠道，在依賴政府提供資源的同時，應拓展資源依賴的渠道。同時政府通過完善政策法規，建立合理有效的資源供給機制，特別是經費撥款機制，使大學能夠在追求高深知識與完成政府意愿之間尋求平衡。在“985工程”資源分配中，改變以績效指標為主的評價方式，轉而引入“因素法”，在考慮績效的同時，充分考慮大學的特色，大學發展趨勢及發展規劃，讓大學回歸本源，實現探索真理，追求知識的大學職能。

(二)通過改善資源依賴關系尋求政府適度控制與大學自治的平衡

任何一個大學組織都無法完全控制達成目標所需要的條件或者是無法從行動過程中獲得預期的結果，因此組織對外在環境的依賴使組織的行為受到外在因素的控制或影響就成為可能，甚至是不可避免的。為了維持其生存，組織必須引進、吸收、轉換各種資源，而這些資源往往來自于環境中的其他組織，因此形成了組織間的資源相互依賴的關系網絡。

當代的高等教育系統已經成為整個社會大系統中的一個有機子系統。子系統本身的存在越來越直接的依賴于社會母系統提供的資源，依賴于政府各種社會子系統之間的協調，以保障教育資源供應的正常化和豐富性。正是由于這種依賴性的增加，政府也就自然而然地被推到高校與社會關系的協調者及保護者的位置上。[13]

大學本來就是文化的產物，是研究文化、創造知識、創造文化的場所。現代大學已走出象牙之塔，日益成為社會的“軸心機構”，成為社會政治文明、經濟發展、科技進步的動力之源。大學在保障科學活動是一種精神活動，需要必然的自由和不受干擾的同時，其活動原則已經符合國家需求和為人們所廣泛接受的社會標準。同時政府通過運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段在關乎大學發展的宏觀性、戰略性、前瞻性的問題上，對大學進行適度的控制和干預，給大學以必要的外在規制力，促使大學在自主辦學的過程中認真考慮并切實履行其對國家及地區社會發展所應當擔負的責任。

在“985工程”建設中，政府應加大投入，特別是可持續的投入以保障大學發展的可持性，同時大學也應加強資金規劃，將物質基礎與學術發展相結合，促進大學實現“大學是真理尋求著”的理想。

(三)通過大學自治實現建設世界一流大學

大學保存和傳承了人類文化的精華，用其創新的文化科學，促進了人類社會的文明與科學的進步，在其發展中抵制各種外在的經濟的干擾與非學術的阻撓，但都能繼續存在與發展，這其中的根本在于大學的變革始終沒有從根本上背離自身發展的內在邏輯。也就是說大學的自治、學術自由維系著大學應該代表人類的精華、發展理性、尊重知識的固有價值。這使得人們在這里探求真理，使大學能夠通過不斷的知識創新和理論創新去引領民族精神，引領社會發展。

正如伯頓·克拉克曾經說：“大學需要自治，但也需要自主創新型領導作用，把自治付諸有效使用。積極自治不同于被動自治。除非你打算利用自治使大學取得進步，否則即使享有自治也是無濟于事的。”[14]因此大學應確立積極自治的理念，形成自我激勵、自我完善、自我發展的辦學體制，建立自律、自控和自我約束機制，努力與社會、國家需求相結合，調整自我，完成大學的職能。

總之，世界一流大學是在長期、艱苦的建設和發展過程中逐步形成和完善的，是政府、社會和學校有效合作，積極互動的結果，在這個過程中內外部環境和條件的變化與調節推動了學校的發展。

[1][5]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學.鄭繼偉等譯，浙江教育出版社，2001.

[2]相麗輝.大學自治與政府干預的關系.遼寧廣播電視大學學報，2004(2).

[3]尹曉敏.尋求政府控制與大學自治的平衡.高教探索，2007(4).

[4]杰佛里.菲佛.組織的外部控制：對組織資源依賴的分析.北京東方出版社.

[6]B·蓋伊·彼德斯.許道然等譯.未來政府的治理模式.中國人民大學出版社，2002.

[7]菲利普·G·阿特巴赫.21世紀美國高等教育——社會、政治、經濟的挑戰.楊耕,周作宇等譯，北京師范大學出版社，2005.

[8]嚴吉菲.高校績效撥款評估機制的比較研究：基于北美的視角.2007(5).

[9]趙俊梅.我國高等教育行政化現象及其改革.中山大學學報論叢，1999(2).

[10]王卓君，李朝陽.中國大學與政府間的經濟關系探究.江海學刊，2004(2).

[11]勞凱聲.高等教育法規概論.北京師范大學出版社，1999.

[12]周川.高校與政府關系的幾點思考.高等教育研究，1995(1).

[13]伯頓·克拉克.自主創新型大學：共治、自治和成功的新基礎.王曉陽，孫海濤譯.清華大學教育研究，2004（4）.

李紅宇/博士，副研究員，研究方向：項目管理，高等教育理論

（責任編輯：陳培瑞）