農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)”相關(guān)教育政策分析*

● 楊潤勇

農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)”相關(guān)教育政策分析*

● 楊潤勇

農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)”至今仍為我國中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)不可或缺的組織形式。“教學(xué)點(diǎn)”發(fā)展規(guī)模先后經(jīng)歷了擴(kuò)張—壓縮—調(diào)整的過程。分析相關(guān)教育政策的演變，對“教學(xué)點(diǎn)”問題重視不足、政策問題不甚清晰等原因，使得教學(xué)點(diǎn)政策效果不能盡如人意，導(dǎo)致“教學(xué)點(diǎn)”成為農(nóng)村教育的短板，不能適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的需要。全面提升農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量，必須從政策視角全面重視“教學(xué)點(diǎn)”，解決其辦學(xué)過程面臨的突出問題。

農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)；政策分析；政策建議

在中西部地區(qū)義務(wù)教育普及的過程中，中部地區(qū)的農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)”功不可沒。目前，為方便邊遠(yuǎn)地區(qū)兒童就近入學(xué)，各地都保留了一批教學(xué)點(diǎn)。而且，在城市化進(jìn)程加快、農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡人口減少的背景下，農(nóng)村中小學(xué)生源大幅度減少，教育資源向城區(qū)、向中心集鎮(zhèn)集中，隨著學(xué)校布局的調(diào)整，相當(dāng)一部分村級小學(xué)逐步變成“教學(xué)點(diǎn)”。“教學(xué)點(diǎn)”仍然是中部農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的重要組織形式。

一個不爭的事實(shí)是，“教學(xué)點(diǎn)”將在較長一段時期內(nèi)以一定數(shù)量規(guī)模在中部農(nóng)村地區(qū)存在，在農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育普及中作用獨(dú)特，對中部農(nóng)村地區(qū)方便學(xué)生就近入學(xué)接受義務(wù)教育具有不可替代的作用。因此，重視“教學(xué)點(diǎn)”相關(guān)教育政策研究對農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展、質(zhì)量提升有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)政策影響及“教學(xué)點(diǎn)”政策演變

（一）“小學(xué)教育普及”政策促使“教學(xué)點(diǎn)”應(yīng)運(yùn)而生

教學(xué)點(diǎn)大多分布在交通不便、經(jīng)濟(jì)落后的中西部農(nóng)村地區(qū)。早在建國初期，農(nóng)村初級教育快速發(fā)展的時期，國家就提出“農(nóng)村辦學(xué)應(yīng)采取多種形式，除國家辦學(xué)外，必須提倡集體辦學(xué)以促進(jìn)普及小學(xué)教育；隨后，國務(wù)院先后兩次提出國家辦學(xué)和依靠群眾辦學(xué)的“兩條腿走路”方針。在這種背景下，各地興辦的“簡易學(xué)校”等較多都屬于“教學(xué)點(diǎn)”的范疇。

1980年底，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，提出要在 20世紀(jì)80年代基本普及小學(xué)教育。其中指出：“鑒于我國經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，自然環(huán)境、居住條件差異很大，必須從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，采取多種形式辦學(xué)。力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)、生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近上學(xué)。在辦好全日制學(xué)校的同時，還應(yīng)舉辦一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多種形式的簡易小學(xué)或教學(xué)班(級)”。“教學(xué)點(diǎn)”的辦學(xué)方式進(jìn)一步得到政策鼓勵。

1983年，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》，提出了在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的新形勢下普及初等教育的任務(wù)和應(yīng)當(dāng)采取的方針、措施。“在人口稀少、居住很分散的少數(shù)民族地區(qū)，邊遠(yuǎn)的山區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)，適當(dāng)增加教學(xué)點(diǎn)”，進(jìn)一步對“教學(xué)點(diǎn)”的發(fā)展提出了鼓勵。

（二）“就近入學(xué)”政策加速了“教學(xué)點(diǎn)”擴(kuò)張

1985年，國家出臺《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則”。同時明確提出了要解決“教育結(jié)構(gòu)中學(xué)校數(shù)量不足”等突出問題。在實(shí)踐中，這種“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的教育體制在各地轉(zhuǎn)化為“縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)”的辦學(xué)模式。義務(wù)教育的普及，要求小學(xué)教育范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，很多地方的“村辦小學(xué)”，由于學(xué)生數(shù)量有限，也成為了實(shí)際意義的“教學(xué)點(diǎn)”。

1986年4月全國人大六屆四次會議通過了 《義務(wù)教育法》。“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。”為配合該法的實(shí)施落實(shí)，1986年9月由國家教委、國家計(jì)委、財(cái)政部、勞動人事部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施(義務(wù)教育法)若干問題的意見》，要求“采取多種形式辦學(xué)，小學(xué)除舉辦按教學(xué)計(jì)劃開設(shè)全部課程的全日制小學(xué)外，也可在貧困、邊遠(yuǎn)、居住分散的地區(qū)舉辦適當(dāng)減少課程門類、適當(dāng)調(diào)整教學(xué)要求的村辦小學(xué)或簡易小學(xué)”。

1987年，原國家教委《關(guān)于制定義務(wù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育實(shí)施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計(jì)指標(biāo)問題的幾點(diǎn)意見》(〔87〕教規(guī)字 002 號)對“就近入學(xué)”作出相關(guān)規(guī)定：“……走讀生上學(xué)途中安全和上學(xué)距離不能過長，單程時限(不論步行還是利用自行車或其他交通工具)建議為：小學(xué)低年級上學(xué)途中最多不超過三十分鐘……。為落實(shí)“就近入學(xué)”要求，各地都不同程度地增加了義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量，“教學(xué)點(diǎn)”也得到數(shù)量上的擴(kuò)充。

1992年2月，國務(wù)院又發(fā)布了《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育任務(wù)的學(xué)校為：地方人民政府設(shè)置或者批準(zhǔn)設(shè)置的全日制小學(xué)，全日制普通中學(xué)，九年一貫制學(xué)校，初級中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，各種形式的簡易小學(xué)或者教學(xué)點(diǎn)(班或者組)，”進(jìn)一步要求“小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)。”為了實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育的目標(biāo)，國家采取了“就近入學(xué)”的基本原則，很大程度上，也加速了“教學(xué)點(diǎn)”數(shù)量的擴(kuò)張。

（三）“中小學(xué)布局調(diào)整”政策引發(fā)教學(xué)點(diǎn)壓縮

到上一世紀(jì)九十年代末期，全國絕大多數(shù)地區(qū)完成了義務(wù)教育普及的任務(wù)，“中小學(xué)布局調(diào)整”列入各級教育政策議程。

1998年，教育部頒發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好“兩基”驗(yàn)收后鞏固提高工作的若干意見》的通知，要求在“遵循方便學(xué)生就近入學(xué)和充分利用教育資源，提高辦學(xué)規(guī)模、效益原則”的基礎(chǔ)上，“合理調(diào)整中小學(xué)校布局”。其中，要解決的重點(diǎn)問題之一，就是農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)布局分散、規(guī)模小”的問題。

2001年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，其中第13條指出，“要因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”，首次在政策中明確提出了對“農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并”，引發(fā)了又一次撤消“教學(xué)點(diǎn)”的高潮。

在中西部地區(qū)，中小學(xué)布局調(diào)整中至今仍倡導(dǎo)的“寄宿制學(xué)校建設(shè)”工程同樣以削減教學(xué)點(diǎn)為主要目標(biāo)。為了保證到2007年西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，解決制約西部農(nóng)村地區(qū)普及義務(wù)教育的 “瓶頸”問題，2004年，新中國建立以來國家對中西部教育投入最大的基建項(xiàng)目——“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”全面啟動。寄宿制學(xué)校的建設(shè)可以看作是“調(diào)整中小學(xué)布局”政策的延續(xù)，必然地導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的迅速減少，更多的教學(xué)點(diǎn)被合并到寄宿制學(xué)校當(dāng)中。

（四）“教育均衡發(fā)展”政策進(jìn)一步促動各地削減教學(xué)點(diǎn)

2005年5月25日，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求“要適應(yīng)各地加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、調(diào)整鄉(xiāng)村建制和人口變動等新的形勢，合理配置好公共教育資源，在新建、擴(kuò)建和改建學(xué)校時，適當(dāng)調(diào)整和撤銷一批生源不足、辦學(xué)條件差、教育質(zhì)量低的薄弱學(xué)校”。教育均衡發(fā)展政策的出臺的直接結(jié)果就是全國農(nóng)村地區(qū)掀起了新一輪的“中小學(xué)布局調(diào)整”，各地徹底打破了“村村辦學(xué)校”而采取“小學(xué)階段以鎮(zhèn)辦學(xué)為主”的布局調(diào)整策略，大規(guī)模撤并“教學(xué)點(diǎn)”。個別地區(qū)為了追求規(guī)模效益，甚至采取了對教學(xué)點(diǎn)“一刀切”的撤并方式。

（五）教育部新政使“教學(xué)點(diǎn)”以一定數(shù)量保持

早在2004年，教育部教基〔2004〕4號教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)“兩基”鞏固提高工作的意見 “為避免因就學(xué)路程較遠(yuǎn)造成小學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)，對于地處偏僻的教學(xué)點(diǎn)應(yīng)予以保留。”

2006年6月6日、6月9日，教育部先后兩次發(fā)出《關(guān)于切實(shí)解決農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)問題有關(guān)事項(xiàng)的通知》和《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》。其中明確強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持寄宿制學(xué)校建設(shè)和低年級學(xué)生就近入學(xué)并舉”的原則，要求農(nóng)村“撤點(diǎn)并校”要按照實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)、方便就學(xué)的原則實(shí)施，農(nóng)村小學(xué)和“教學(xué)點(diǎn)”的調(diào)整，一定要在保證學(xué)生就近入學(xué)的前提下進(jìn)行，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，防止因過度調(diào)整造成學(xué)生“失學(xué)、輟學(xué)和上學(xué)難”問題。

在教育部新政的影響下，中西部地區(qū)教學(xué)點(diǎn)有所保留，維持一定規(guī)模，部分地區(qū)已經(jīng)撤銷的“教學(xué)點(diǎn)”有所恢復(fù)。目前，中西部地區(qū)，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)還保持了一定數(shù)量規(guī)模的“教學(xué)點(diǎn)”。

二、對教學(xué)點(diǎn)政策的分析與建議

（一）對教學(xué)點(diǎn)政策的分析

1.教學(xué)點(diǎn)政策演變呈現(xiàn)了一個“擴(kuò)點(diǎn)—壓縮一調(diào)整”的過程

上一世紀(jì)八十年代初到九十年代末在教學(xué)點(diǎn)大擴(kuò)張時期，國家層面并沒有關(guān)于教學(xué)點(diǎn)的專門政策出臺，但是在普及小學(xué)教育、就近入學(xué)政策的影響下，相關(guān)政策卻顯現(xiàn)了“鼓勵”的導(dǎo)向，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量急劇增加。以1997年為例，我國有小學(xué)628840所，但同期教學(xué)點(diǎn)數(shù)量達(dá)到了207485個，農(nóng)村地區(qū)教學(xué)點(diǎn)數(shù)量高達(dá)186962個。[1]“教學(xué)點(diǎn)”辦學(xué)客觀上起到了提高農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的普及程度，防止邊遠(yuǎn)地區(qū)小學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)的作用；從上一世紀(jì)九十年代末期開始，政策導(dǎo)向趨向于教學(xué)點(diǎn)“壓縮”。隨著稅費(fèi)改革實(shí)施，特別是2001年“以縣為主”管理體制以后，為緩解農(nóng)村義務(wù)教育投入的壓力，各地都通過農(nóng)村中小學(xué)“合辦并校”，提高資源利用效率；同時，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和計(jì)劃生育后農(nóng)村學(xué)齡人口大幅減少，“村村辦小學(xué)”受到了極大沖擊，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量規(guī)模得到最大規(guī)模的削減；2006年后，國家出臺的關(guān)于實(shí)事求是做好布局調(diào)整的政策文件，實(shí)際上是一個對各地教學(xué)點(diǎn)政策“一刀切”的“糾偏”導(dǎo)向。國家對教學(xué)點(diǎn)政策進(jìn)入削減后的調(diào)整期。這一過程顯示了，國家政策從最初的關(guān)注“普及效率”向更多地關(guān)注“教育公平”，防止邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生“失學(xué)”方向過渡。

教學(xué)點(diǎn)的“興衰”過程，顯現(xiàn)了義務(wù)教育的發(fā)展趨勢。從總體看，隨著我國義務(wù)教育事業(yè)的快速發(fā)展，規(guī)模小、質(zhì)量低的“教學(xué)點(diǎn)”數(shù)量逐步減少是一個不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢。但是，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，小規(guī)模學(xué)校(minischools or multigrade schools)在農(nóng)村地區(qū)普遍存在。[2]可以預(yù)見，在中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，“教學(xué)點(diǎn)”的辦學(xué)形式將會在相當(dāng)一段時間得以保持并發(fā)揮其不可替代的作用。

同時，我們也必須看到，教學(xué)點(diǎn)去留問題的搖擺不定對其教學(xué)質(zhì)量提升負(fù)面影響很大。多年來“教學(xué)點(diǎn)”普遍被認(rèn)為“質(zhì)量低、效益差”雖有偏頗，卻基本能夠反映其辦學(xué)狀況，問題的根源就在于相關(guān)政策不明確、不穩(wěn)定。因此，在對“教學(xué)點(diǎn)”進(jìn)行調(diào)整的過程中，要對相關(guān)問題需作出長遠(yuǎn)、明確的政策安排。

2.“教學(xué)點(diǎn)”政策始終是一個“政策問題隱含”的特殊政策

盡管教學(xué)點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)存在時間長，一度影響很大，作用特殊，卻一直沒能成為國家層面獨(dú)立的“政策問題”，而始終處于“隱含或依附”于其他相關(guān)政策的狀態(tài)。究其原因，是因?yàn)椤敖虒W(xué)點(diǎn)”問題雖然突出，但是一直被認(rèn)為只是整個教育發(fā)展領(lǐng)域僅僅涉及“農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)”的特殊問題，問題的影響范圍、嚴(yán)重程度未能達(dá)到政策問題的情境。[3]政策問題的構(gòu)建是政策過程的邏輯起點(diǎn)，“教學(xué)點(diǎn)”問題一直不能被各級教育主管部門正確認(rèn)知，[4]也就始終不能進(jìn)入政策的議程，成為了一個多年來依附于相關(guān)政策的特殊政策。這就出現(xiàn)了“教學(xué)點(diǎn)”雖然是客觀普遍存在的一種義務(wù)教育辦學(xué)形式，但在國家相關(guān)政策中只是被一帶而過的情況。

政策問題不明確，是有關(guān)部門對教學(xué)點(diǎn)歷史、現(xiàn)狀，以及發(fā)展趨勢不甚明了的直接反映，也是教學(xué)點(diǎn)問題始終沒有正式列入政策議程的根本原因，也客觀上造成了教學(xué)點(diǎn)相關(guān)政策針對性不強(qiáng)，對于教學(xué)點(diǎn)的管理處于“無章可循”的狀況，這些也直接導(dǎo)致了農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)二十多年一直伴隨著農(nóng)村教育發(fā)展，卻始終得不到徹底解決，教育質(zhì)量得不到根本提高的后果。

3.教學(xué)點(diǎn)政策目標(biāo)一直定位在“數(shù)量的控制”層面

政策目標(biāo)實(shí)際上體現(xiàn)了決策者的政治傾向及價(jià)值偏好，同時也反映了他對這一問題的認(rèn)識程度，[5]縱觀與教學(xué)點(diǎn)相關(guān)聯(lián)的教育政策，無論是最初的“小學(xué)教育普及”，還是后期的“中小學(xué)學(xué)校布局調(diào)整”都始終把目標(biāo)定位在了“教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的控制”上面。也就是說問題的解決只是停留在教學(xué)點(diǎn)的“去留”層面。其背后的潛臺詞就是“教學(xué)點(diǎn)無非是一個過渡時期義務(wù)教育的過渡形式，屬于早晚要退出歷史舞臺的”。正因?yàn)槿绱耍懦霈F(xiàn)了一個時期以來部分地區(qū)對于教學(xué)點(diǎn)“一刀切”式地撒并，而導(dǎo)致了“部分地區(qū)農(nóng)村子女上學(xué)難”問題。

顯而易見，政策目標(biāo)不明確，甚至出現(xiàn)偏頗，使教學(xué)點(diǎn)教育政策問題不明確的必然結(jié)果，同時也必然會對政策方案的設(shè)計(jì)方向產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。政策目標(biāo)不明也直接導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)管理、評估標(biāo)準(zhǔn)短缺、模糊的問題。以往“教學(xué)點(diǎn)”相關(guān)政策目標(biāo)只關(guān)注教學(xué)點(diǎn)數(shù)量增減，對教學(xué)點(diǎn)本身的建設(shè)與管理有所忽視。從實(shí)踐情況看，農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)”普遍存在教學(xué)設(shè)施不足，師資素質(zhì)較低，管理水平不高，教學(xué)質(zhì)量難以提升的突出問題。

4.“教學(xué)點(diǎn)”政策效果不良

農(nóng)村“教學(xué)點(diǎn)”在相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，除了數(shù)量的變化，其他部分改觀甚微。這與整體提升農(nóng)村教育質(zhì)量的，實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的要求格格不入。這一事實(shí)反映了各級教育主管部門對教學(xué)點(diǎn)管理薄弱，相關(guān)教育政策效果不佳的事實(shí)。

縱觀“教學(xué)點(diǎn)”相關(guān)政策過程，效果不良一方面反映了政策執(zhí)行不力的問題，但另一方面突出反映出了“教學(xué)點(diǎn)”政策不完備的問題，其中最為突出的可歸結(jié)于“教學(xué)點(diǎn)”政策方案“不盡完善”，或者說，甚至沒有一個關(guān)于“教學(xué)點(diǎn)”問題的專門政策方案。如前所述，問題的根源在于教學(xué)點(diǎn)政策政策問題的隱含性和目標(biāo)偏頗，導(dǎo)致相關(guān)政策針對性不強(qiáng)，表達(dá)不準(zhǔn)確，未能形成專門的政策方案。何況，即便是基于“教學(xué)點(diǎn)數(shù)量增減”目標(biāo)方面，現(xiàn)有相關(guān)政策也未詳盡設(shè)計(jì)，只是在不同政策文件中“順帶著”進(jìn)行一定的口號性的要求。

政策方案都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，政策制定過程作為一種決策過程，是對各種解決問題提的方案進(jìn)行的選擇的過程。因此政策方案不完善就成為必然。這又直接影響到了政策執(zhí)行的隨意性。所以教學(xué)點(diǎn)政策效果不佳、效益不高，教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)質(zhì)量一直成為農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量的“短板”，未見改觀就成為必然的結(jié)果。

除此之外，多年來各級教育主管部門對“教學(xué)點(diǎn)”管理責(zé)任不清也是導(dǎo)致“教學(xué)點(diǎn)”政策效果不理想的重要因素。近年來，農(nóng)村教育管理體制政策變動很大，對“教學(xué)點(diǎn)”內(nèi)部管理責(zé)任多有改變。尤其是“以縣為主”管理體制實(shí)行后，各地普遍“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦(學(xué)區(qū))，開始實(shí)行中心校建制”。對教學(xué)點(diǎn)的管理形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校管理為主、縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共同負(fù)責(zé)的管理機(jī)制，[6]實(shí)際上形成了“中心校管全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”的局面。目前，仍設(shè)有“教學(xué)點(diǎn)”的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校多為寄宿制學(xué)校，學(xué)校規(guī)模大，管理難度大，本身教育教學(xué)管理已經(jīng)“困難重重”，“管理范圍”拓寬到全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，的確“勉為其難”；況且，中心學(xué)校的管理內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)不止于所謂“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，而是理論上對“教學(xué)點(diǎn)”負(fù)起了全責(zé)。而從實(shí)際情況反映的情況看，中心學(xué)校沒有能力也沒有精力對“教學(xué)點(diǎn)”全面負(fù)責(zé)；管理責(zé)任不清導(dǎo)致了“教學(xué)點(diǎn)”基本辦學(xué)條件欠缺，特別是“教學(xué)點(diǎn)”教師年齡、學(xué)科結(jié)構(gòu)的問題以及專業(yè)水平的局限，對學(xué)生產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，“教學(xué)點(diǎn)”長期不能達(dá)到“開齊開足”的要求，學(xué)生很難獲得德智體美的全面發(fā)展，[7]有關(guān)各方“責(zé)任不清”必然引發(fā)教學(xué)點(diǎn)“管理不善”，也必然導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)相關(guān)政策效果不佳。

無論怎樣，相關(guān)教育政策對教學(xué)點(diǎn)“忽視淡漠”的傾向，已經(jīng)造成了教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)正在逐步變成了農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)，正逐漸演化成農(nóng)村教育的最大短板，從一定程度上制約著農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的整體辦學(xué)水平和教育質(zhì)量提高，如果不適時予以重視，必然會加劇城鄉(xiāng)教育的差異，加劇農(nóng)村義務(wù)教育不均衡發(fā)展的程度。

(二)關(guān)于教學(xué)點(diǎn)政策優(yōu)化的建議

在我國城市化進(jìn)程普遍加快、農(nóng)村地區(qū)學(xué)齡人口減少的特殊背景下，“教學(xué)點(diǎn)”是實(shí)施義務(wù)教育的重要組織形式，“教學(xué)點(diǎn)”將在較長一段時期內(nèi)以一定數(shù)量規(guī)模在部分農(nóng)村地區(qū)存在，對方便農(nóng)村地區(qū)學(xué)生就近入學(xué)接受義務(wù)教育具有不可替代的作用。在這個認(rèn)識前提下，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)政策要圍繞著“教學(xué)點(diǎn)選點(diǎn)科學(xué)化、辦學(xué)規(guī)范化，重在提升教育質(zhì)量”的基本目標(biāo)，基于教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)的短板現(xiàn)狀，采取傾斜策略，全面完善教學(xué)點(diǎn)政策。

1．重構(gòu)政策問題，切實(shí)重視“教學(xué)點(diǎn)”在農(nóng)村教育發(fā)展中的短板現(xiàn)象

制定教育政策的目的就是為了解決教育問題。農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)面對的重點(diǎn)問題已經(jīng)從數(shù)量的增減轉(zhuǎn)化為教學(xué)點(diǎn)質(zhì)量的提升；加之，教學(xué)點(diǎn)所在的農(nóng)村區(qū)域義務(wù)教育普及任務(wù)已經(jīng)完成，義務(wù)教育被作為教育工作的重中之重，已經(jīng)進(jìn)入了“鞏固提高”的新階段；農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)政策問題面臨的環(huán)境發(fā)生巨大改變，義務(wù)教育長久保障機(jī)制逐步完善建立，為教學(xué)點(diǎn)問題的根本解決奠定了新的基礎(chǔ)。因此，適時調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有“教學(xué)點(diǎn)”相關(guān)政策，既是教學(xué)點(diǎn)問題解決的必需，也具備了實(shí)現(xiàn)的可能。

鑒于教學(xué)點(diǎn)在中西部教育發(fā)展中的不可或缺性，建議有關(guān)部門對當(dāng)前相關(guān)教學(xué)點(diǎn)政策進(jìn)行回溯分析。組織專門人員對教學(xué)點(diǎn)政策制定與執(zhí)行機(jī)制、內(nèi)容與效果進(jìn)行回溯分析，找出已有政策的存在的主要失誤之點(diǎn)，重構(gòu)政策問題，并進(jìn)行深刻分析，為教學(xué)點(diǎn)政策優(yōu)化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從現(xiàn)實(shí)意義上看，各地要從教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的多寡、去留的爭論中擺脫出來，從教育均衡發(fā)展的大局切實(shí)考慮和加強(qiáng)教學(xué)點(diǎn)本身辦學(xué)質(zhì)量提升的問題。當(dāng)前教學(xué)點(diǎn)發(fā)展面臨的最大問題就是，教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)已經(jīng)成為農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)，正逐漸演化成農(nóng)村教育的最大短板，從一定程度上制約著農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的整體辦學(xué)水平和教育質(zhì)量提高。因此，必須從政策層面予以重視，明確了政策問題，才能盡快進(jìn)入各級政策議程，也才能改變其短板地位。

2．形成政策系列，逐步解決教學(xué)點(diǎn)面臨的各項(xiàng)突出問題

教學(xué)點(diǎn)政策問題的變化必然會引起政策目標(biāo)的改變，新時期各級教育主管部門需要出臺專項(xiàng)政策，才能明確政策目標(biāo)。當(dāng)然，全面解決“教學(xué)點(diǎn)”面臨的突出問題，需要形成相關(guān)的系列政策，需要設(shè)定多個政策目標(biāo)，但政策的總體目標(biāo)應(yīng)該是解決教學(xué)點(diǎn)面臨的突出問題。

目前，解決“教學(xué)點(diǎn)”突出問題，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)制定若干專項(xiàng)政策，其教學(xué)點(diǎn)政策的目標(biāo)應(yīng)該分別指向三個方面，其一，明確教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)。其二，完善和創(chuàng)新教學(xué)點(diǎn)管理體制，明確管理責(zé)任，優(yōu)化管理機(jī)制。其三，形成教學(xué)點(diǎn)選點(diǎn)布局的基本要求。盡快形成教學(xué)點(diǎn)管理政策體系，解決教學(xué)點(diǎn)管理“無章可依”問題。

在教學(xué)點(diǎn)相關(guān)政策目標(biāo)確定之后，教育主管部門，特別是地方教育主管部門應(yīng)積極優(yōu)化政策方案。制定明確的教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，使教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)無論從硬件還是教室配備都達(dá)到本地區(qū)中心小學(xué)的平均水平，徹底改變教學(xué)點(diǎn)“過渡維持”的局面，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育資源均衡配置；在以縣為主的管理體制下，完善和創(chuàng)新農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域教育管理，解決教學(xué)點(diǎn)管理“無人問津”的問題；縣級教育主管部門慎重對待教學(xué)點(diǎn)的選點(diǎn)布局，要堅(jiān)持低年級學(xué)生“就近入學(xué)”的基本原則，根據(jù)本區(qū)域教育發(fā)展?fàn)顩r、人口變動情況和人民群眾承受能力決定教學(xué)點(diǎn)的布局，做到長遠(yuǎn)謀劃、科學(xué)規(guī)劃。

3．強(qiáng)化政策執(zhí)行，全面提升教學(xué)點(diǎn)教育教學(xué)質(zhì)量

教學(xué)點(diǎn)政策一經(jīng)出臺，地方教育主管部門必須強(qiáng)化落實(shí)。針對教育政策執(zhí)行不力的情況，建議教學(xué)點(diǎn)相關(guān)政策落實(shí)應(yīng)針對性地做好下列工作。

強(qiáng)化組織落實(shí)，明確各級教育管理部門對教育點(diǎn)的管理責(zé)任。組織落實(shí)是教學(xué)點(diǎn)政策有效落實(shí)的基礎(chǔ)。地方政府在教學(xué)點(diǎn)管理中應(yīng)承擔(dān)主要職責(zé)。縣鎮(zhèn)政府面臨的當(dāng)務(wù)之急工作就是消除對教學(xué)點(diǎn)的歧視，全面改善教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件。各地應(yīng)在認(rèn)真落實(shí)與教學(xué)點(diǎn)相關(guān)的 “農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”、“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”、農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補(bǔ)”等重大工程和項(xiàng)目的同時，根據(jù)教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)實(shí)際，全面提升辦學(xué)保證條件，解決“經(jīng)費(fèi)保障不足，師資配備從低，必備辦學(xué)條件欠缺”的現(xiàn)實(shí)問題，為教學(xué)點(diǎn)教學(xué)質(zhì)量提升創(chuàng)造必需的基礎(chǔ)。

強(qiáng)化中心學(xué)校的關(guān)鍵作用。進(jìn)一步明確清晰中心校職能定位，進(jìn)一步細(xì)化中心校長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、完小(教學(xué)點(diǎn))，以及當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展的責(zé)任關(guān)系。把中心學(xué)校建設(shè)在“以縣為主”的管理體制下縣鎮(zhèn)小學(xué)教育的管理中心。進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)管理職能，充實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力量。

強(qiáng)化教學(xué)點(diǎn)師資隊(duì)伍建設(shè)。改善教學(xué)點(diǎn)師資隊(duì)伍是教學(xué)點(diǎn)質(zhì)量提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對教學(xué)點(diǎn)教師的配置應(yīng)適當(dāng)采取傾斜措施，應(yīng)選派學(xué)歷應(yīng)達(dá)到規(guī)定要求的優(yōu)秀教師到教學(xué)點(diǎn)任教；為解決教學(xué)點(diǎn)教師無法按學(xué)科配置的客觀情況，要發(fā)揮學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校特別是中心小學(xué)的音體美等學(xué)科師資優(yōu)勢，形成流動支教機(jī)制，讓教學(xué)點(diǎn)能共享優(yōu)質(zhì)教師資源，保證教學(xué)點(diǎn)開足開齊所有學(xué)科課程，為提升教學(xué)質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

強(qiáng)化對教學(xué)點(diǎn)過程管理。縣、鎮(zhèn)政府要切實(shí)履行職責(zé)，在盡快改善教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件的同時，要督促教育主管部門在教育、教學(xué)對教學(xué)點(diǎn)工作實(shí)施“重點(diǎn)幫扶”；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)教育管理部門的情況下，形成學(xué)區(qū)管理制度，將中心小學(xué)與完小(教學(xué)點(diǎn))兩級管理變?yōu)橐灾行男W(xué)為龍頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化管理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域教育的均衡發(fā)展服務(wù)。縣鄉(xiāng)兩級教育主管部門要充分發(fā)揮統(tǒng)籌管理作用，建立完善的對教學(xué)點(diǎn)的保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、制約機(jī)制和考核機(jī)制，保證對教學(xué)點(diǎn)全程管理。形成對教學(xué)點(diǎn)完善的管理機(jī)制，提升管理效益。

[1]數(shù)字來源《1997年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》.

[2]吳宏超．農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的未來走向：國外的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].外國教育研究，2008,(6).

[3]公共政策問題具備一定特征，才能構(gòu)成政府需要關(guān)注的問題情境，并成為社會問題上省委政策問題的程度參照體系。這些情景包括問題已經(jīng)達(dá)到了一定的廣度和嚴(yán)重程度等6條。參見陳潭．公共政策案例分析[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008(6)：38-41.

[4]楊潤勇．中部農(nóng)村地區(qū)教學(xué)點(diǎn)：誰來管，誰在教?[J].中小學(xué)管理，2009,9:(16).

[5]吳志宏等.教育政策與教育法規(guī)[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2003：47.

[6]周積昀．農(nóng)村中心校應(yīng)名副其實(shí)[N].中國教育報(bào),2008-10-30(10).

[7]楊潤勇.贛南地區(qū)農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)教師情況調(diào)查分析[J].中國教師，2009,11:(22-23).

楊潤勇/教育學(xué)博士 中央教育科學(xué)研究所副研究員，主要研究方向教育政策分析，農(nóng)村教育等。

*本文為中央教育科學(xué)研究所2008年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金課題 《中部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育新動向研究》（課題編號：GY200812）的階段性成果之一。

(責(zé)任編輯：陳培瑞）