中部合作促進就業法律問題研究

代振華

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

蘭德公司高級經濟顧問、胡佛研究所的高級研究員查爾斯·沃爾夫 (CharlesW olf)曾經指出,中國目前面臨的最難解決的問題,莫過于保持經濟的高速增長與創造足夠多的就業機會這兩個目標的矛盾。世界銀行的統計報告也指出:“中國僅以世界上 9.6%的自然資源,9.4%的資本資源,1.85%的知識技術資源和 1.83%的國際資源,為世界上 26%的勞動力人口創造了就業機會,這給中國就業帶來了很大的壓力。”[1]

中國是人口大國,中部地區是經濟欠發達而又人口眾多的“微縮中國”的真實寫照,所以,人力資源是我國,也是我們中部地區的最大優勢、潛力,但同時也是限制我們經濟發展、實現現代化的瓶頸。在國際金融危機的背景下,我國特別是我們中部地區的就業壓力很大,可以說能否科學地解決就業問題事關和諧社會的構建和現代化目標的實現。

一、就業問題的法律屬性

1.就業問題的核心是勞動權

就業分為創業、初次就業和再就業?，F階段,勞動還是人們謀生的主要手段,所以通過在勞動力市場上實現就業來獲取報酬,還是絕大多數勞動者生存、生活的主要方式。那么以勞動為核心的勞動權就是公民的一項基本的社會權益。勞動權是一系列權利的組合,“是指具有勞動能力的公民支配自身勞動力,并要求國家和社會為其提供勞動機會的權利?！盵2]勞動權的內容體系是建立在就業權基礎之上的,它主要表現為就業權。

勞動就業權是指勞動者依法享有的參加社會經濟活動并獲得勞動報酬或經營收入的權利。它是賦予有勞動能力的公民從社會獲得基本生活條件的權利,勞動就業權是勞動者合法權益的重要組成部分。勞動權作為一項特殊的公民權利,它的實現有賴于就業機會的生成和獲得,所以,勞動權要通過就業來實現,保障了就業權也就保障了勞動權。

2.就業權是一項基本人權

人權是人所固有的權利,是人作為人所應當享有的權利。“人真正能夠成為人,就必須享有人權,具有獨立的人格,具有人的尊嚴與價值?！盵3]尊重和保障人權是現代法治社會的基本特征。

首先,就業權是生存權。人權問題研究的首要基點是人的生存,生存權是首要的基本人權。生存權是維持人的生存的基本權利,是基于人類的生存本能而產生的。如果公民連生存都難以保證的話,其他權利的實現也就無從談起。從人的需要來看,生存需要也是第一位的。只有生存需要得到滿足,才不至于對人們追求更高的需要形成限制,人們才有實現人類所崇尚的自由權利的更大的可能性?！吧鏅嘧鳛榉筛拍钔ǔ２粌H是指人的生命不受非法剝奪的權利,而且包括每一個生命得以延續的權利。”[4]由此,在生存權中,不僅含有生命權,還包括生命的延續權,也就是人作為人應當具備的基本的生存條件的物質保障。

勞動者作為積極的權利主體,有權要求國家和社會為其提供勞動就業的機會。就業不僅是公民謀求生存的需要,同時也是個人納入社會之中,成為社會人并保障人的本質,使人性不退化,并隨著人類社會整體進步得到不斷升華的基本條件[5]。勞動就業是對人權的基本的保障方式。從社會的角度看,就業問題關系著廣大社會成員的生計,關系著社會的公平與公民勞動權的實現。它不僅是社會穩定的基本要素,而且也是每個人生存的基本要素。就業權是勞動者生存權的基本構成部分,是公民實現其他權利的基礎。勞動就業是實現生存權的一般手段,是公民獲得生存權的必要條件。沒有勞動就業,生存權就沒有保障。只有通過就業,獲得報酬,才能得到人們生存所需要的財富。

其次,就業權是發展權。與生存權一樣,發展權也是一項基本人權。首次提出發展權的人權概念的是塞內加爾法學家卡巴·穆巴依 (KebaM Baye)。他在法國斯特拉斯堡國際人權研究院演講時指出:“發展,是所有人的權利,每個人都有生存的權利,并且每個人都有生活得更好的權利,這項權利就是發展權,發展權是一項人權?！盵6]發展權既是個人權利,又是集體權利,是保證人能夠持續、均衡發展的一項人權,是一種在生存權前提下進化與發達的產物,是旨在為社會提供維持其生存和發展所需要的物質生活資料的物質形態的權利。它與生存權均制約著其他人權的實現,是人權大廈的基石。

發展權的基礎性地位還表現在它的主體的普遍性,它的主體是存在著眾多差異的普遍主體。它賦予所有人以發展的權利,這也符合人類全面發展的宗旨。發展權是力求實現其他人權的手段的權利,這也是它的功能。在實現發展權的過程中,其他權利也得到充分的體現和保證。雖然發展權同時是一項集體權利,但發展權利的核心內容是個人潛能的開發和個性的充分發展。個人能力的開發是社會的推動力,也是集體發展的前提,是社會發展的終極目的。實現了發展權,實現了人的個性的發展,才使人受外界的制約性降低,充分體現人的本質需要。

正是基于發展權的特點,我們說就業權是一項發展權。發展權要求人不僅局限于生存,還要從生存的本能提升到追求生活質量上來,它給予人提高生存能力的同時提高生存質量的權利。就業權的實現恰恰是關注生活質量的前提,勞動者在就業中使個性發展成為可能,使生存質量的提高得以保證。

二、中部地區的特點及就業壓力

傳統的中部地區涵蓋安徽、江西、湖南、湖北、河南、山西六省。雖然“中部崛起戰略”已經得到了國家的認可,但這里的“崛起”是相對于“中部塌陷”而言的,即中部在政治、經濟、社會、文化等方面均明顯落后于其他地區。

一是人口眾多,就業壓力大。中部地區人口總量占全國總人口的比重基本保持在 26%左右,比經濟發達的長江三角洲、珠江三角洲高 10%～20%。人口是就業率的分母,在其他條件相同的情況下,分母越大就業率越低。在一些發達地區 (如上海市)探討放開 2胎以應對人口老齡化挑戰時,人口問題始終是我們中部地區的心病。

二是教育滯后,就業競爭力小。受地緣因素的影響,中部地區的各級各類教育嚴重滯后。在我們共有的一片藍天下,當有的地區已經吹響普及高中階段教育、實現“高等教育大眾化”凱歌時,我們還在為實現“普九”發愁;當有的校園假如設置于歐美也叫人嘆為觀止時,我們的一些學校即使擺在非洲也讓人感到寒酸;當有的學校出現了教職工私家車群體時,我們的一些教職工卻還在溫飽線上掙扎。

在建設創新型國家的今天,我們中部六省卻僅有 5所研究型大學,其中河南、江西、山西均為 0。河南、江西至今尚未建成一所國家級的重點實驗室。

三是觀念陳舊,就業范圍狹隘?！叭A夏歷史半河南”,河南是中部地區的縮影,中部地區是整個中國的縮影。也許是因襲的力量過于沉重,“父母在不遠游”、“落葉歸根”的古訓,“雞犬之聲相聞,老死不相往來”的美景,使得人們非常熱衷于在家鄉或家鄉附近找工作就業,對于外面世界的精彩,有意無意地排斥。這種理念的落后,對新生事物的排斥有時會達到令人難以置信的地步。

如學科集群作為一種新興的、有效的學科組織形式,已經在發達國家盛行,在國內發達地區也引起了高校和政府的關注。但我們中部六省教育事業發展“十一五”規劃中均沒有出現“學科集群”的提法,甚至正在制定中的河南省教育事業發展“十二五”規劃中也沒有提及“學科集群”;再如河南“建立產業集聚區”的提法,理念上整整倒退了 100年。

四是農業社會,處境尷尬。大家都知道實現現代化必須以工業化為前提,而要實現工業化則必須改變農業大國、農業社會的定位。盡管中部六省礦產資源種類齊全,儲量豐富,重要或稀有礦產資源的豐富度遠優于東部,密度也高于西部,且資源配套程度較高,具有廣闊的開發前景。儲量居全國第一位的就有:山西的煤、煤層氣、耐火黏土、鋁土、鐵礬土、鎵、鉑;安徽的明礬;江西的銅、金、銀、銣、銫、碲、伴生硫、白云巖、滑石、粉石英、鈾、釷;河南的鉬、蘭石棉、鑄型砂巖、天然堿、珍珠巖、蘭晶石、紅柱石;湖北的泥灰石、柘榴子石和金紅石;湖南的鎢、鉍、獨居石、瑩石、海泡石、重晶石、長石等。但由于我國尚處于社會主義初級階段,所以在這種轉變過程中,中部的“糧倉”地位決定了我們必須長期保持“農業社會”的尷尬定位。

五是政策、法律障礙。改革開放以來,中央先是鼓勵沿海地區率先開放和發展,隨后實施了西部大開發戰略,接著是振興東北工業基地,均實施了一系列優惠政策,但對中部尚無重大政策和發展戰略舉措出臺,從某種意義上說,中部已跌入“政策低谷”(盡管溫家寶總理在十屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中,首次提出國家要“促進中部地區崛起”,但至今鮮見實質性的優惠政策)。實際上,新中國成立以來中部地區始終承擔著糧食安全和能源安全“雙基地”建設的重要任務,按照世界各國的通行規則,中部理應享受更多的優惠政策,但事實上不僅沒有享受到,還正處于政策邊緣化的境地。

改革開放以來中部的經濟增長速度一直明顯落后于東部,甚至在近年也落后于西部。被中部地區引以為豪的承東啟西獨特的區域位置,其優勢正在逐步喪失。在信息技術飛速發展和交通設施日益完善的今天,空間距離所造成的交易成本大大縮減,中部地區只能眼睜睜地看著資本從自己的上空流過。改革開放后投資的政策傾斜性是導致東、中部區域經濟差距擴大的重要原因。與東部資金凈流入形成對比的是中部資金的凈流出。中部地區資源豐富,但這并不代表資源優勢就一定能轉化為經濟優勢。如果沒有政策推動,沒有外來大規模資本流入,這些資源就很難得到充分利用,這最終會阻礙中部地區經濟的進一步發展。

1997年,黨的十七大提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的理念以來,中國迎來了法制建設的春天。為了保障人權,促進就業,我們相繼出臺了《失業保險條例》、《殘疾人就業條例》、《勞動合同法》、《就業促進法》等法律法規,看似“有法可依”了,似乎現在“法律面前人人平等”,但這對于先天不足,深陷政策“洼地”的中部地區而言,很可能造成新一輪的巨大傷害,進而出現“強者恒強,弱者恒弱”的馬太效應。這不僅不利于中部地區的發展,還會影響整個社會的和諧。

三、中部合作促進就業的對策建議

1.解放思想,更新觀念,用不平等的政策解決事實上的不平等

思想觀念對于經濟社會發展的影響往往是持久而深刻的,或許是由于歷史的沉積過厚、過重,中部地區長期以來缺乏能導致市場經濟活躍和發展的文化氛圍。應該說,歷史留給中部地區的遺產比較豐厚,然而在改革開放年代,中部人卻缺乏應有的激情、沖動和勇氣,表現為:習慣于照搬上面的指示,或重復一些“放之四海而皆準”的口號;遇事中庸,不愿冒尖、不敢爭先,喜歡往“中間”靠;因循守舊,滿足于現狀,處落后而不知落后;思維的優先原則是防錯,而不是創新,凡事求平穩。這種精神狀態形式上表現為對舊體制、舊秩序的依戀和對新制度、新秩序的惶恐,乃至抵制。

可以說,中部地區與其他發達地區最大的差距就體現在觀念上。沿海地區,國家沒有明文禁止,政府就允許,甚至支持;而在中部地區,國家沒有明文規定,政府就禁止,結果政府落了虛名,百姓卻吃了實苦。如中央在2004年就提出了“促進中部地區崛起”的口號,但我們至今又爭取到多少實質性的優惠政策呢?

我們要盡最大努力爭取國家能考慮到我們中部地區過去或現在對國家的貢獻,參照成立國務院特區辦、西部開發辦一樣,盡快成立促進中部崛起的領導機構,并像國家在確立振興東北戰略后,中央政府用 100個項目、610億元投資進行啟動一樣,給我們中部地區以切實的政策優惠。

具體包括體制改革支持、重大項目支持、“三農”政策支持、社會事業支持、環境保護支持、基礎設施支持、產業支持、財稅政策支持、金融政策支持、規劃和土地政策支持等。

2.建立促進中部崛起、實現充分就業的合作機制

要盡快建立中部地區合作發展政府間機構,充分整合中部地區的資源。過去那種“掛靠東部、分頭突圍”的策略有很多弊端:對內形不成凝聚力,對外形不成競爭力,對上形不成注意力,對下形不成號召力。

2010年8月，現代信息之父比爾·蓋茨大膽提出，“未來的學習者不必去大學接受高等教育，完全可以自學的方式選擇線上優質的課程資源，以制定符合自身個性化發展需求的學習計劃。”學生可根據個人的需求選擇和學習，加強了學習的個性化、主動性和學習過程的互動性[7]。

要實現中部崛起,并使之成為我國又一個經濟增長極,就必須強化中部區域力量的整合。中部地區幅員遼闊、人口眾多且資源秉賦不同,各省之間的發展不平衡,發展條件也有明顯差異,在經濟結構和產業結構方面表現出同構性或相似性。為了協調中部地區各省的發展行動,形成加快發展的合力,建議成立“中部六省省(市)長聯席會”并成立“中部協作區”,加強區域內省與省、市與市之間協作與聯合,促進區域經濟一體化,擴大中部在宏觀決策中的發言權,放大國民經濟的整體功能,提高區域整體競爭力,贏得區域競爭的主動權,實現區域的整體起飛。

中部崛起是實現充分就業的基礎,但中部地區發展不平衡,所以,在實現經濟發展的基礎上還要積極構建中部合作促進就業的機制,主要包括組織管理機制、績效評價機制、權益分配機制、資源共享機制、信息溝通機制等。

3.謹慎對待“農民工”,破解中部就業難題

中國是農業大國,“三農”問題一直是困擾我國經濟社會發展的瓶頸,中部地區全國“糧倉”的地位決定了中部地區是“三農”問題最嚴重的地區,是盛產“農民工”的地區。龐大的“農民工”群體也是造成中部地區就業難的一個重要原因。中部地區農民占中部地區總人口的 70%,占全國農民總數的70%,中部地區生產全國 70%的農產品。

在構建和諧社會的大背景下,進行戶籍制度改革,取消農民工和暫住證的呼聲不絕于耳。我們認為,那些堅持取消“農民工”者,因襲了太多對抗性思維的重擔,是善良的和諧社會的“異化者”。

要搞清什么是“農民工”,先要知道什么是農民?！冬F代漢語詞典》對“農民”的解釋是:長時期參加農業生產的勞動者。世界糧農組織認為:農民就是占有或部分占有生產資料,靠從事農業勞動為生的人。如此看來,那些占農民工人數 1/3以上,連一天農活也沒干過,走出校門便進城闖世界的鄉村青年到底算不算農民工?那些“一個月種田,兩個月過年,九個月進城賺錢”的“兩棲類”鄉村壯年是不是農民工?如果他們算農民工的話,那么到農村創業的大學生“村官”、兼職到農村搞研究的教授、承包荒山、荒地的市民又叫什么?退一步講,就算認定他們農民工的身份,可以享有市民同等的待遇,那作為生產資料的土地和作為生活資料的宅基地又如何定性?

其實只要真正走出對抗性思維的陰霾,樹立以多樣性為前提的系統性和諧思維的理念,就會“柳暗花明又一村”。

唯物辯證法認為,客觀世界是處于普遍聯系之中的、系統的世界,社會是一個生態系統,是由諸多相互聯系著的子系統構成的有機整體。構建和諧社會是一項艱巨復雜的系統工程,因而必須樹立系統性思維。系統性思維從根本上說就是追求系統整體性、平衡性、兼容性、共生性的和諧思維。和諧就是指事物內部或事物彼此間即系統之間由無序到有序、由紛亂到和諧的關系或聯系。在社會系統中,各種社會因子固然有差異,如城市與鄉村、農民工與市民,但都是共存、共生于一個社會之中,都是社會不可或缺的主體,都具有自己的生命意義和存在價值,因而社會對各因子必須平等相待,給予公平的發展機會和發展空間,授予平等的發展權利,而絕不在于是否取消某個社會因子或系統。要知道和諧必須以多樣性為前提,沒有了多樣性也就沒有了和諧!

4.中部合作促進就業的法律思考

(1)盡快出臺《反就業歧視法》。

就業歧視是世界各國在不同時期都不同程度存在的問題,各國均有相關立法對其進行規制。面對當前我國存在的嚴重的就業歧視現象(中部地區尤其明顯),我們應當借鑒國外反就業歧視的立法經驗,盡快出臺《反就業歧視法》。

一是對就業歧視作法律上的明確界定。在勞動力市場中,根據工種或崗位的不同需求對員工的能力、素質提出不同的要求是必要的,也是必須的,并非一切的差別對待均要被認定為歧視,都屬于不合理。比如招聘重物搬運工,那當然有身體健康,體力較強,男士優先等條件。因此應在立法上對就業歧視作出合理的界定,把就業歧視與用人單位的合理甄選區別開來,這樣才能有效制止就業歧視,切實保障勞動者平等就業權利的實現。

對于就業歧視的定義,國際勞工組織 1958年通過的《就業與職業歧視公約》(第 111號公約)是這樣定義的:“因種族、膚色、性別、宗教、政治觀點、民族血統或家庭出身造成的任何區別、排斥和偏見,并由此產生剝奪、損害就業或就業機會均等的影響?！绷硗?公約還規定:“歧視的事項包括職業培訓的機會,得到就業或一些特定職業的機會,以及就業的待遇機會和條件?！惫s對就業歧視從歧視的原因、存在的領域、侵害的權利角度,從就業前的機會和就業后的待遇方面進行了較為完善的界定[7]。我們可參考公約,并結合我國的實際,對就業歧視界定為:與工作崗位的性質無必要聯系的其他因素而對求職者的差別對待。至于什么是無必要聯系,筆者認為,通常指求職者的一些與身體相聯系的人的屬性就屬于與工作崗位無必要聯系的因素,比如說相貌、身高、性別、胖瘦、年齡及健康等。當然一些特殊行業對這些條件可作要求,但在招聘時應說明合理的理由,比如舞蹈演員、模特等。一般情況下,除特殊行業外,其他行業則不能將上述這些人身因素作為用人單位的錄用條件,否則將被認定為是歧視。

二是明確規定歧視者的法律責任。用人單位對求職者的就業歧視,實質是侵害了求職者的平等就業權,損害了求職者的合法權益,因此一旦其行為被認定為就業歧視,法律應明確其承擔相應的法律責任,讓歧視者為其歧視行為付出應有的代價,從而使求職者的平等就業權因受到侵害而得以補償。具體來說歧視的法律責任的承擔方式主要是民事責任和行政責任:第一是糾正歧視行為,對確實符合錄用條件的人員予以錄用;第二是對雖已構成歧視,但由于各種原因已無法錄用的,對其就業機會的損失應承擔一定的經濟賠償責任。除此之外,對于歧視現象嚴重的單位,根據某些量化指標,可以對其進行行政處罰[8]。通過規定歧視者的法律責任,對歧視者進行必要的制裁,特別是通過制定懲罰性賠償標準,從而加大用人單位的違法成本,禁止就業歧視的發生。

三是完善就業歧視的救濟程序。就業歧視爭議雖然發生在建立勞動關系之前,但仍屬因行使勞動權利(平等就業權)發生的爭議,可將其納入勞動爭議的受案范圍,從而保障勞動者的平等就業權得以實現。設立專門的反就業歧視管理機構,獨立地專職處理就業歧視案件,當求職者受到用人單位的就業歧視時,可以向該機構申訴,由其對就業歧視申訴案件進行調查、協商、調解;賦予受歧視者訴權,在司法審查中,可實行特殊的司法規則,如實行舉證責任倒置,由用人單位來承擔舉證責任,證明其不存在就業歧視行為,這更有利于制止就業歧視的發生。

(2)完善社會保障法律制度。

建立健全的社會保障制度有利于促進就業體制改革中勞動力的合理流動。社會保險覆蓋面的加大,保障制度的統一,保險關系的順暢傳遞,均會對勞動力的合理流動創造社會條件。健全的社會保障制度有利于就業和失業人員的再就業,容易掃清失業人員的國企情結和求穩心態,以及對未來從事職業保障方面的后顧之憂。社會保障制度加快普及步伐,還能夠有效地縮小不同性質企業之間就業的區別,有利于就業統計和再就業者的誠實申報,從而減少隱性就業、杜絕“被就業”現象。社會保障制度的改革,需要保險基金增值方式及保障對象覆蓋范圍和保險制度管理等方面全面的綜合改革,以弱化對失業保險制度功能的制約作用。

(3)出臺統一的《就業促進條例》。

2007年 8月 30日十屆人大 29次會議通過了《中華人民共和國就業促進法》,該法已于 2008年 1月 1日起正式實施。各地為了貫徹落實《就業促進法》,也紛紛出臺了各自的《就業促進條例》,如《河南省就業促進條例》就在 2009年 5月 1日起正式實施。通過文獻檢索,我們也發現安徽、山西、湖南還沒有出臺自己的《就業促進條例》。

鑒于中部地區的特殊性,建議中部六省在“省(市)長聯席會”機制的基礎上,加強人大之間的協作,出臺統一的《中部地區就業促進條例》,合理地利用《就業促進法》,最大限度地體現“用不平等的政策解決事實上的不平等”的理念。

[1]高飛.大學生創業與就業研究[J].山東省青年管理干部學院學報,2008,(3):43.

[2]董保華.社會法原論[M].北京:中國政法大學出版社,2001.312.

[3]羅玉中,萬其剛.人權與法制[M].北京:北京大學出版社,2001.285.

[4]王啟富,劉金國.人權問題的法理學研究[M].北京:中國政法大學出版社,2003.186.

[5]劉福垣.關注轉型時期的就業和再就業問題[J].中國黨政干部論壇,2002,(11):10.

[6]徐顯明.人權研究 (第二卷)[M].山東:山東人民出版社,2002.171.

[7]靳國勝.試論就業歧視及其法律規制[J].青海師范大學學報 (哲學社會科學版),2006,(2): 36.

[8]竹文君.試論就業歧視及其公法規制[J].河北法學 (第 22卷),2004,(10):80.