論我國《村民委員會組織法》修改的前瞻性問題

李永安

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

按照十屆全國人大常委會第四十次委員長會議通過的《全國人大常委會 2006年立法計劃》,《村民委員會組織法》修改被列為全國人大常委會2006年在法律草案或立法時機成熱時安排審議的 14件法案之一[1],目前對《村民委員會組織法》的修改工作正在緊張進行。其實,《村民委員會組織法》從實施時起,修改的呼聲就隨之而來,早在 2000年,北京行政學院的袁達毅教授就提出要制定村民自治法,當時他認為制定村民自治法不僅具有必要性,而且具有可行性,已成為發展村民自治和加強農村基層民主建設的迫切需要[2]。對于《村民委員會組織法》修改的原因,通常認為,“隨著農村改革發展的不斷深化和基層民主政治建設的推進,《村民委員會組織法》的部分內容,已不能完全適應村民自治實踐的需要,有必要通過修改法律,保障村民自治的健康發展”[3]。無庸諱言,《村民委員會組織法》對于發展基層民主,實現村民自治方面還存在諸多問題,但是,就我國農村目前實際而言,完善基層民主固然重要,而發展農村集體經濟更重要,兩者不可脫節。中國改革開放的總設計師鄧小平在 1992年南方談話中就明確指出:發展才是硬道理。可以說只有農村集體經濟的發展,才是解決“三農”問題的根本所在,才是使建設社會主義新農村成為現實的有效途徑,才是發展基層民主的物質保證。但是,作為發展基層民主的村民自治組織,村委會在發展農村集體經濟中的法律地位問題,以及其與農村集體經濟組織的關系問題,至今尚未解決。可以預見,此次修改《村民委員會組織法》,如果對上述問題繼續采取回避態度,僅僅從如何完善基層民主、實現村民自治的角度出發①中國選舉與治理網發布的《關于征求〈村委會組織法〉修訂建議的啟事》所提供的《村民委員會組織法》的初步修訂框架為:第一章“總則”,第二章“村民委員會”,第三章“民主選舉”,第四章“村民會議與村民代表會議”,第五章“村務公開和民主管理”,第六章“民主監督”,第七章“法律責任”,第八章“附則”(見《關于征求〈村委會組織法〉修訂建議的啟事》,http://www.chinaelections.O rg.2005-12-13.)。從上述修改方案來看,只是從完善基層民主的角度著眼,并沒有涉及村民自治組織在發展農村集體經濟中的法律地位問題,以及其與農村集體經濟組織的關系問題。,對于進一步發展基層民主和農村集體經濟,必將會產生下列尷尬局面:其一,僅有完備的基層自治法律,難以充分調動村民參與基層自治的積極性②以往的農村實踐證明:與發展農村經濟相脫離的“自治”、“民主”,對于我國受教育程度普遍不高的村民來講,無疑過于抽象,難以理解其重要意義,以至于造成村民參與自治蛻變成為一種純粹的形式主義,這在農村集體經濟落后地區尤為明顯,所以,即使有完備的村民自治法律,村民參與自治的熱情并不高。;其二,“農村非國有土地的主體問題”、“村民自治組織在農業生產 (聯產承包責任制)中地位問題”、“村民委員會與集體企業關系問題”等一系列理論和法律問題,將會繼續成為農村集體經濟發展的絆腳石。這樣為解決上述問題,必然又會引起《村民委員會組織法》再次修改,勢必會浪費立法資源,顯然不符合建設節約型社會的指導思想。所以,明確村民自治組織與集體經濟組織的關系,對修改《村民委員會組織法》而言,確實是一個具有前瞻性的問題。本文在對兩者關系作出深入探討的基礎上,為修改《村民委員會組織法》提出建設性方案。

一、《村民委員會組織法》修改的基礎一——我國農村集體組織的形成、發展和現狀

依據我國現行立法的規定,農村集體組織在發展基層民主和農村集體經濟中將發揮重要作用。“集體”一詞是相對“個人”而言的,按《現代漢語詞典》解釋,集體是“許多人合起來的有組織的整體(跟‘個人’相對)”[4]。也有學者形象地指出,“集體”——多個人的意志經過民主集中,統一為一個意志;多個人的智慧、力量經過組織,成為整體力量,這種統一意志的多人整體力量,謂之“集體”[5]。從概念上來講,“組織”應是一種常設機構,一種實體,它應有辦公地點,工作人員應具有一定的穩定性和持續性[6]。因此,農村(農民)集體組織是指由一定范圍的農民組成的,共同占有生產資料和共同勞動或者共同管理自己事務的社會組織。

我國農村集體組織萌芽于新中國成立初期的“農業生產互助組”,發展于“初級社和高級社”,形成于社會主義改造完成后的人民公社(包含生產大隊和生產隊)。盡管沒有相關法律對人民公社 (包含生產大隊和生產隊)的法律地位作出明確規定,但是根據 1953年 2月 15日中央正式頒布的《中國共產黨中央委員會關于農業生產互助合作的決議》,1955年 10月中共七屆六中全會通過的《關于農業合作化問題的決議》以及《農村人民公社工作條例修正草案》等政策性文件規定,作為農村集體組織的人民公社(包含生產大隊和生產隊),其實同時具有行政管理和發展農村集體經濟的雙重職能。

從 1983年起,中央決定改革人民公社體制,實行政社分設,人民公社、生產大隊和生產隊等農村(農民)集體組織逐漸解體。從現行的法律規定來看,現在的農村(農民)集體組織包括村民委員會和農村集體經濟組織。村民委員會是在人民公社面臨瓦解、農村出現權力真空的情況下產生的,自 1980年初廣西壯族自治區宜山縣屏南公社合寨大隊果作自然村的村民創設出中國第一個村民委員會以來[7],1982年 12月,五屆全國人大第五次會議通過新憲法,明確規定村民委員會是我國農村基層社會的群眾自治組織,從而指出了農村社會管理實行村民自治的基本方向。1983年 10月,中共中央發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,對建立村民委員會的工作提出了具體要求。此后,村民委員會的建立進入了普遍的、具體的實施階段。1986年9月,中共中央、國務院責成民政部負責村委會建設的日常工作,由此加速了村民自治的發展。到 1987年《村民委員會組織法(試行)》頒布之前,除個別省以外,全國農村絕大多數地區普遍建立了村民委員會[8],1998年《村民委員會組織 (試行)》修訂后,村民委員會得到進一步的發展和完善。“農村集體經濟組織”的概念第一次出現于《民法通則》第七十四條第二款,不過該條同時使用的是農業集體經濟組織和農民集體經濟組織兩個概念。在 1999年的憲法修正案中,農村集體經濟組織被確立下來,以后的《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》和《物權法》的相關規定都使用農村集體經濟組織概念。到目前為止,國家法律法規并沒有對農村集體經濟組織這一概念下一個明確、規范的定義,以至于實踐中哪些社會組織是農村集體經濟組織,法律和實踐中都不清楚。我們認為,從我國農村集體經濟組織的發展歷程來看,結合我國農村客觀現實狀況,農村集體經濟組織在人民公社、生產大隊和生產隊被取消后,并未真正建立起來①由于我國現行立法尚未對農村集體經濟組織作出明確界定,有觀點認為村或者鄉鎮集體企業屬于農村集體經濟組織,我們對此并不認同,具體原因在《農村集體經濟組織的歷史變遷和立法前瞻》一文中有詳細闡述,在此不贅述。,依法應該由農村集體經濟組織行使的發展農村集體經濟的職能,也就相應地由村民自治組織(村民委員會)行使,因此關于農村集體經濟組織和村民委員會的法律關系,在理論上、立法上和實踐中均有不同認識。

二、《村民委員會組織法》修改的基礎二——村民自治組織與農村集體經濟組織的關系

從理論上來看,對于村民委員會與農村集體經濟組織的關系,因農村集體經濟組織概念和具體表現形式缺少明確的法律規定,形成了兩種截然不同的觀點。其一,認為村民委員會與農村集體經濟組織是兩個性質不同的組織,它們的職能、工作目標和重點是有區別的,多數學者持此種觀點[9]。其二,認為村集體經濟組織的名稱應為農業生產合作社,也就是說,農業生產合作社是村集體經濟組織的組織形式。村民委員會為農業生產合作社的董事會,負責執行由村民會議交辦的各項經濟事務。顯然,此種觀點將村民委員會不再視為一個獨立的基層群眾組織,而是作為農村集體經濟組織的一個執行機構[10]。

從立法上看,村民委員會與農村集體經濟組織是一種并列關系,但村民委員會具有管理集體經濟的職能。1986年《民法通則》和其后的《農業法》、《土地管理法》均規定:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”另據《土地承包法》第十二條規定,在發包土地方面,村委會和農村集體經濟組織是一種平行、并列關系,兩者均可對外發包集體所有的土地和依法由集體使用國有土地。可見,村集體經濟組織和村民委員會是兩個相互獨立的組織。但是,根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(中辦發[2004]17號)規定,村集體經濟所得收益使用,由村民委員會根據本村的實際情況,依照法規和政策的有關要求提出公開的具體方案;在村務公開監督小組對方案進行審查、補充、完善后,提交村黨組織和村民委員會聯席會議討論確定;然后由村民委員會通過村務公開欄等形式及時公布。而《村民委員會組織法》第十九條規定:村集體經濟項目的立項要由村民委員會提請村民會議討論決定。據此可知,村民委員會依法享有管理集體經濟的職能。

從農村實踐角度考察,村民委員會作為基層群眾自治組織,有些地方依據自然村設置,也有的地方依據建制村設置①根據《村民委員會組織法》第八條規定:村民委員會根據村民居住狀況、人口多少,按照便于群眾自治的原則設立。有些地方的自然村的人口較少,以數個自然村設立一個村民委員會,于是就把組成一個村民委員會的數個自然村簡稱為一個建制村,其實建制村目前并不是一個法律概念。也常見學者使用“行政村”的概念,如“行政村的設置只是政府實現國家管理職能的需要”、“生產隊——村民小組一級的集體經濟組織因行政村的設立,失去了對集體財產的經營權、管理權,其功能日漸萎縮”。見馬漢學:《村民委員會的法律地位研究》,《寧夏大學學報》2002年第 5期。其實這里所謂的“行政村”指的就是村民委員會,雖然村民委員會被法律定性為基層群眾自治組織,正如學者所說,實為“行政村”。。盡管我國多部法律多處使用農村集體經濟組織這樣一個法律概念,但均未對其有明確界定,以至于在一個自然村或者一個所謂建制村是否存在農村集體經濟組織,無論理論上還是法律上,并不清楚。于是有人誤認為村集體企業就是法律上的村集體經濟組織,如“農村集體經濟組織企業化改造已成為一種必然趨勢,但具體模式不盡統一,各地做法也不盡相同。從全國看來,有蘇州市的農工商總公司形式、佛山市的股份合作形式、遼寧的企業化經營形式等等”[11]。但是,國家工商行政管理局 1995年 11月 28日做出的《關于公司登記管理中幾個具體問題的答復意見》規定:“農村中由集體經濟組織行使集體經濟管理職能的,由農村集體經濟組織作為投資主體;沒有集體經濟組織,由村民委員會代行集體經濟管理職能的,村民委員會可以作為投資主體投資設立公司。村民委員會投資設立公司,應由村民委員會做出決議。”由此可見,如果把村集體企業視為農村集體經濟組織,村民委員會與農村集體經濟組織兩者之間就是一種投資關系②在實踐中,村集體企業并不是農村土地的管理者,也不是土地承包的主體。再說,如果村民委員會設立多個村集體企業,到底哪個村集體企業有資格管理或者發包土地?顯然將農村集體經濟組織等同于村集體企業的說法是不符合立法本意的。。

三、《村民委員會組織法》修改的建議

村民自治組織與農村集體經濟組織的關系,在我國未來立法中如何定位,將決定著《村民委員會組織法》修改的方向。如果認為,兩者只能相互獨立存在,不能合而為一,對于《村民委員會組織法》的修改,必然是以完善基層民主,實現村民自治為目的;反之,就必須以《村民委員會組織法》為基礎,制定村民組織法或者村民自治法,在完善基層民主,實現自治的同時,達到發展農村經濟的目的。

(一)修改《村民委員會組織法》需要解決的問題

就目前的立法和實踐兩個方面來看,村民委員會與農村集體經濟組織的關系,立法上是相互獨立,實踐中因農村集體經濟組織的缺失,其法定職能由村民委員會行使,實為兩者合一。村民委員會和農村集體經濟組織兩者之間的關系未來如何定位,我們認為,兩者合而為一優于兩者相互獨立。

1.兩者合而為一有利于發展農村集體經濟和實現基層民主。不可否認,完善基層民主是村民實現政治權利的重要途徑,但農村經濟體制的改革,其主要目的就是使農村集體經濟的發展脫離行政干涉,使農村集體經濟組織成為市場經濟的獨立主體。但是,農村經濟體制改革后,村民委員會與農村集體經濟組織的關系,無論是立法上,還是實踐中,其實是分合不明,村民委員會往往成為政府干預農村集體經濟發展的媒介,使農村集體經濟的發展并沒有完全實現從計劃經濟向市場經濟的轉軌。所以,兩者合而為一,按照市場經濟法律的規范發展農村集體經濟,在市場經濟中,農村集體經濟組織作為發展農村集體經濟的組織形式,對內必然要求民主決策、民主管理和民主監督,這樣才能使得農村集體經濟組織逐漸擺脫政府的不當干預。

2.兩者合而為一,才能逐步培養村民的民主意識,有利于實現法律賦予其的政治權利。過去的實踐證明,在農民為吃飽肚子而掙扎的時代,農民最關心的是自己的溫飽,民主政治似乎距離自己太遠。改革開放后,隨著農村經濟的好轉,基層民主和村民自治,并沒有按照立法者設計的軌道發展,有人將其歸咎于法律的不完善,也有人認為,農民受教育程度是制約發展基層民主和村民自治的瓶頸。其實這些都不是根本原因。在農業生產實行統分結合的雙層經營模式下,農民主要的精力放在發展農村經濟上,脫離經濟的民主和政治權利,對于廣大農民來說,顯然有些抽象和空洞,所以農民缺少參與基層民主的熱情。結合我國的現實情況,在發展農村集體經濟的過程中,發揚基層民主,實現法律賦予農民的政治權利,逐步走向村民自治,顯然是一個符合我國國情的、完善基層民主的有效途徑。但也有不同的觀點,“在村民委員會的職能里,突出其基層民主和村民自治功能,弱化其在農村集體財產經營管理方面的功能,把原來承擔的具體經營管理集體資產的職能剝離出去,使之成為單純的村民自治組織”[12]。

3.兩者合而為一,既符合我國農村集體組織的歷史傳統,也符合我國農村集體組織的現狀。社會主義改造完成以后,我國實行政社合一的農村管理體制,當然不存在村民自治行為,農村集體組織是單一體制,即人民公社(下設生產大隊和生產隊)。農村改革以后,從法律上講,村民自治組織和農村集體經濟組織并存,其實何為農村集體經濟組織,法律無明確規定,學者可謂見仁見智,對于廣大的農民來講,只知道村民委員會,并無農村集體經濟組織概念。如果說,文藝工作者常稱村民委員會是一級“政府”,是一種調侃,但在多數農民的思想意識中,村民委員會確實是一級“政府”。所以,由實現村民自治的組織來承擔發展農村集體經濟職能,不僅能夠調動村民參與基層民主的積極性,也避免了農村集體組織的復雜性,符合我國農村和農民的客觀實際。

(二)村民自治基本法的名稱

我國實行村民自治必須以法律為基礎,而規范村民自治的法律性文件,可能要由若干部法律法規構成。對于我國村民自治基本法的名稱,有學者建議:“在法律名稱上,改村委會組織法為村民自治組織法。”[13]也有學者建議:“應以不同的法律名稱指代現行村民委員會的不同含義:以‘自治村’概念取代村民委員會的廣義含義,將村民委員會限定為自治村——村民自治體的執行機構。”[14]還有學者指出,在修改《村民委員會組織法》時,用“建制村”這一概念取代第一種含義的村民委員會[15]。在同一法律甚至同一法律條款中,用同一概念同時指稱性質完全不同的兩種事物,很容易使人產生混亂和誤解,是立法上的一大缺憾[16]。顯然,這種認識上的混亂并不是僅僅發生在農民的身上,學者也不能完全避免。“村民自治組織是一個體系,不僅包括村民委員會,而且包括村民會議和村民代表會議。其中,村民會議是村民自治組織體系中的議事決策組織和最高權力機構,村民代表會議是在村民會議閉會期間討論決定村民會議授權事項的議事決策組織和權力機構;村民委員會是村民會議和村民代表會議的執行組織,是村民自治事務的日常管理機構。”[17]作為權力機構和執行機構的村民會議、村民代表會議和村民委員會 (狹義)是村民自治組織的機構,顯然不是村民自治組織本身,即我國目前的村民自治組織只有一個,就是村民委員會 (廣義),認為村民自治組織是一個體系是不符合實際的。從歷史發展的延續性看,我國農村集體經濟組織由生產大隊和生產隊發展為現在的村 (有的稱為建制村、行政村和村委會)和村民小組,從歷史發展的趨勢看,我國農村集體組織應該實行單一制,集發展基層民主和發展農村集體經濟職能于一體。所以,作為村民自治組織的基本法,名稱為建制村組織法或者自治村組織法更易為農民所接受,但考慮到我國實行民族區域自治,避免混淆,建制村組織法更可取。

(三)村民自治組織的職責和機構

根據《村民委員會組織法》的規定,村民自治組織的職責是多方面的:(1)宣傳和教育村民遵守憲法、法律和國家政策,發展文化教育,普及科技知識,開展多種形式的社會主義精神文明建設活動; (2)辦理本村的公共事務和公益事業;(3)調解民間糾紛,協助維護社會治安;(4)協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。從職能上看,主要表現為民主管理、成員自治、公共管理、社會服務等方面,而根據現行立法規定,農村集體經濟組織是一類獨立的農村集體組織。由于我國農村集體經濟組織長期缺失,其發展農村經濟的職能由村民自治組織代為行使,于是在發展農村集體經濟中確實產生諸多問題,如作為農村集體經濟主要資產土地所有權主體缺位問題,集體資產所有者不明問題,村集體企業與村民自治組織關系不清問題,村民自治組織在以家庭承包經營為基礎的農業生產中地位模糊等問題。在實行村民自治組織和農村集體經濟組織合而為一的立法框架下,法律應該明確發展農村集體經濟是村民自治組織依法享有的職責,這樣就能夠使長期困擾理論界的上述問題得到解決。

村民自治組織構建相互制約、快速高效的內部組織機構,是有效實現各項職責的前提。根據現行法律規定,村民大會和村民代表大會是村民自治組織的最高權力機關,其主要職責是選舉執行機關和決定自治范圍內的重大事項。作為村民自治組織的執行機關,村民委員會或者村民自治委員會的職責是處理自治范圍內的公共事務、發展公益事業、協助政府開展基層管理工作和發展農村集體經濟。為了有效地監督村民自治組織執行機關依法履行其職責,應該成立村務公開委員會,由村民代表組成,其主要職責是公開村務和監督村民自治委員會和村集體企業,發現村民自治委員會組成人員或者村集體企業工作人員存在違法違紀行為,可以提請村民大會或者村民代表會議處理。其與村民自治委員會都對村民大會負責,兩者相互獨立,各自有自己獨立的職責范圍。

(四)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的實現

村民自治以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督(以下簡稱“四個民主”)為基本內容,但村民自治并沒有隨著《村民委員會組織法》的出臺而得到長足發展,其原因是多方面的。但法律對于村民行使選舉、決策、管理和監督職能的規定,過于原則,缺乏可操作性,進而限制了村民自治的發展。針對基層民主選舉存在的問題,學界進行了大量的研究,強烈要求制定村委會選舉法,作為村民自治法律體系的構成部分,使村民民主選舉具有可行性和科學性。本文在此不再贅述,僅就在制定建制村組織法或者村民集體組織法時,如何完善民主決策、民主管理、民主監督問題,發表個人拙見。

1.基層自治中的民主決策和民主管理,根據決策和管理事項的范圍不同,可以分為重大事項的決策和管理與一般事項的決策和管理。所謂重大事項的決策和管理,是指依法必須經過村民大會或者村民代表會議討論決定后,方可辦理的事項,如村集體經濟所得收益的使用、村公益事業的經費籌集方案、村集體經濟項目的立項、土地承包經營方案、宅基地的使用等,除法律有明確規定為重大事項之外的事項為一般事項。對于民主決策和民主管理,《村民委員會組織法》第二十四條作出了明確規定,即決策上采取少數服從多數的原則;管理上實行堅持群眾路線,充分發揚民主,認真聽取不同意見,堅持說服教育,不得強迫命令。但仍存在以下問題,一是決策程序的啟動不利于村民行使民主權利。根據《村民委員會組織法》第十八條規定,村民委員會是召集村民大會的唯一主體,如果村民通過村民大會行使民主決策權,將會違背村民委員會的要求,民主決策程序就可能不被啟動,這樣就很容易形成村民委員會對村務工作的獨斷專行。所以,在制定村民集體組織法或者建制村組織法時,要賦予村務公開委員會召集村民大會的權力,使村民民主決策真正得到實現。二是村民行使決策權時,缺少程序性限制,容易造成部分村民利益受到損害。根據《村民委員會組織法》第十九條規定,涉及村民利益的重大事項,村民委員會必須提請村民會議討論決定,方可辦理。法律既沒有對村民參加人數加以限制,也沒有對被討論事項如何通過進行明確規定,就會給家族或者利益集團把持涉及村民利益的重大事項提供機會,進而損害部分村民的利益。所以,在村民大會討論涉及村民重大利益的事項,法律應該明確規定: 80%的村民參加方可以討論涉及村民重大利益的事項,參加大會的村民 80%同意,方可辦理。

2.民主監督是落實村民民主選舉、民主決策和民主管理的有效途徑。《村民委員會組織法》雖然將民主監督作為村民自治的重要內容,但村民如何實現民主監督,卻出現了立法空白。如學者指出:“村委會權力的行使缺少必要的監督機構和監督機制,‘集體所有權’因而成為一些村干部在農村為個人謀利、推行個人意志的帽子,相當程度上損害了農民利益,導致了農村不民主的現狀。”[18]為此,未來立法應成立由村民組成的村務公開委員會,對村民自治組織的執行機構和集體經濟組織行使民主監督權。在村民自治組織內部,村務公開委員會與村民自治委員會(村民委員會)不存在隸屬關系,都對村民大會負責。當然,村務公開委員會的成立,并不排除村民依法享有的監督權,但村民在對村民自治組織和村集體企業監督的過程中發現的問題,要通過村務公開委員會以法定或者約定方式提出,不得以行使監督權為名,干涉村民自治委員會或者村集體企業的工作。具體的監督方式可以分為事前、事中和事后監督,事前監督是一種預防性措施,村務公開委員會以建議的方式向被監督者提出,但對于被監督者沒有強制性的約束力。當對村務公開委員會事前監督發生爭執時,村務公開委員會可以啟動事中監督程序,即召集村民大會或者村民代表會議,由村民大會或者村民代表會議對監督事項作出裁決,裁決決定對被監督對象有約束力。事后監督主要體現為兩個方面,一是由村務公開委員會按照法定或者約定方式、期限和地點,及時公開村務活動;二是召集村民大會或者村民代表會議,對違規人員或者事項進行處理。

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