宅基地使用權流轉:限制及其解除

梁亞榮

(海南大學法學院,海南海口 570228)

宅基地使用權流轉:限制及其解除

梁亞榮

(海南大學法學院,海南海口 570228)

在我國農業社會主義改造背景下發展起來的宅基地使用權制度采取了均分、無償取得的方式,并嚴格限制宅基地使用權流轉,適應了我國優先發展工業戰略、計劃經濟和城鄉分割體制的要求。隨著市場經濟體制的確立和工業化、城市化進程的加快,我國對宅基地使用權流轉限制的基礎發生了深刻變化。土地增值的拉力及工業化、城市化的推力,導致宅基地制度選擇空間擴大,宅基地使用權流轉制度變革的摩擦成本降低,潛在收益增大,宅基地使用權自由流轉成為正確的選擇。應從完善宅基地創設方式、解除對宅基地使用權自由流轉的限制、合理分配流轉收益、完善宅基地相關管理制度等方面為宅基地使用權流轉提供制度支持。

宅基地使用權;自由流轉;有償取得;收益分配

農村宅基地使用權能否自由流轉問題是《物權法》制定過程中爭論最激烈的問題之一。《物權法》雖然對宅基地使用權專設一章,但只有區區四個條文,并且第一百五十三條規定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。”贊成和反對宅基地自由流轉的人都能從這一規定中找到依據,宅基地流轉問題仍然沒有解決,期待理論上的進一步深入研究。

一、關于宅基地使用權自由流轉的爭論

目前我國學者對宅基地使用權自由流轉存在贊同和反對截然不同的兩種主張。

孟勤國、陳柏峰等學者主張禁止流轉,其理由包括:(1)宅基地使用權是農民的基本生活保障和安身立命之本,禁止宅基地使用權的流轉是為了保護農民的生存權,允許轉讓,可能導致農民流離失所; (2)農民的宅基地使用權是一種福利,是通過分配無償取得的,這個限制體現了社會正義;(3)在農民無償取得宅基地使用權的現行土地分配制度下,自由轉讓將為農民非法騙取宅基地牟利提供激勵,從而導致農業用地銳減,加大糧食危機的可能;(4)宅基地自由轉讓將使房產行業的商人、掮客和投機者紛紛到農村購房購地,一方面大規模剝奪農民,另一方面沖擊城市房地產市場①參見孟勤國:《物權法開禁農村宅基地交易之辯》,《法學評論》2005年第 4期;陳柏峰:《農村宅基地限制交易的正當性》,《中國土地科學》2007年第4期。。

郭明瑞、王崇敏、韓世遠等學者主張宅基地使用權可以自由流轉,其理由包括:(1)并非所有的宅基地使用權都是無償取得的;(2)宅基地和其上的房屋是聯系在一起的,現實中農民存在轉讓多余的房屋以及解決融資問題的必要;(3)保障農民有房屋是保障農民基本生活條件的需要,但是不能通過限制或禁止農民房屋的交易來實現,對農民生存的保障有賴于各種社會保障措施;(4)每個人自己應該比他人更了解自己利益所在,立法者以農民為沒有理性的人而主動充當其監護人,實際是致命的自負,因此關于農民流離失所的擔心是多余的;(5)如果是為了保護農民的利益,真正的癥結不在于防范城市居民對于集體土地的“侵入”,而在于防范國家和行政機構對于集體土地的“侵入”和肆意剝奪,后者才是真正的農民利益的威脅所在;(6)僅在農民所在集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶間流轉,無法形成有效的市場,無法體現房屋的實際價值,會損害出賣人的利益,而房屋和宅基地使用權的自由轉讓有利于促進農村富余勞動力向城市的轉移,有利于緩和經濟發達區土地供給不足與農村土地資源浪費之間的矛盾,加速城市化進程,打破城鄉分割的二元社會結構①參見郭明瑞:《關于宅基地使用權的立法建議》,《法學論壇》2007年第1期;王崇敏、孫靜:《農村宅基地使用權流轉析論》,《海南大學學報(人文社會科學版)》2006年第 2期;韓世遠:《宅基地的立法問題——兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”》,《政治與法律》2005年第5期;陳小君:《農村土地制度的物權法規范解析——學習〈關于推進農村改革發展若干重大問題的決定〉后的思考》,《法商研究》2009年第1期。。

對上述兩種觀點進行比較,可以發現,目前學術界對宅基地使用權能否流轉的理由主要停留在就法論法的層面,忽略了對我國宅基地使用權制度宏觀背景的考察,缺少對經濟社會轉型過程中影響宅基地使用權制度改革各種因素的綜合分析,因此與農村的具體情況,與我國農村、農民在轉型期對農村土地法律的真實需求有一定的距離。本文試圖抓住中國社會轉型這一時代特征,對宅基地使用權流轉問題做一個法學和經濟學的綜合分析。

二、限制宅基地使用權流轉的原因分析

地上權人的權能包括土地使用權、出租權以及讓與、擔保等權利[1]。宅基地使用權與大陸法系的地上權大體相當,因而宅基地使用權人通過出租、抵押、轉讓等方式將其宅基地使用權自由流轉是宅基地使用權人行使其處分權的體現,是宅基地使用權的應有之義。解放初期,我國實行農民土地私有制,農民擁有宅基地和房屋所有權,允許土地和房屋買賣、出租、抵押等,兼顧了公平與效率,取得了良好的制度績效。從 1953年起,我國開始實施以優先發展重工業和高速度為特征的第一個五年計劃,對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造也邁開了步伐[2]。相應地,從 20世紀 50年代中期開始,我國推行了以農業集體化為內容的農地制度改革,通過相繼推行初級農業合作社、高級農業合作社和人民公社,逐步剝奪了農民的土地所有權,完成了變土地私有為土地集體所有的社會主義改造,農民逐步喪失了對宅基地的所有權,對宅基地使用權流轉也進行了嚴格限制。在計劃經濟、城鄉分割這種背景下建立起來的宅基地使用權帶有強烈的生存保障和成員權、福利性質,其財產屬性不明顯,沒有流轉的必要和條件。可見,政治上的考慮是農村宅基地所有權從農民個人向集體變遷的決定因素,是適應我國優先發展重工業戰略、計劃經濟和城鄉分割體制的結果,土地權利甚至土地制度本身的合理性已經不重要,這種強制性變遷違背了農民的意愿,制度績效甚差。

三、目前允許宅基地使用權自由流轉具備了合理性

近年來,隨著我國市場化、工業化、城市化進程的加快,集體土地的價值迅速提升,宅基地使用權有了自由流轉的強大推動力,宅基地制度變革的潛在收益日益增加,而城鄉分割狀態被打破,農村社會保障的逐步建立使宅基地使用權自由流轉具備了條件,允許宅基地使用權自由流轉具備了合理性。

(一)現有制度框架內的成本、收益分析

執行現有宅基地使用權制度,對集體和農民而言,能保證農民的居住權,使農民得到實物性福利保障,也有利于實現農民間的平等。但現有宅基地使用權制度使集體和農民在市場化、城市化的進程中受損嚴重,成本更高。一方面,市場化、城市化進程的深化使宅基地的價值大為增加,潛在收益巨大,現行制度將宅基地僅僅作為一種資源按福利均等化原則進行分配,其財產性受到限制,資產屬性無法顯現,集體、農民喪失了其財產的保值、增值功能;另一方面,由于宅基地無法直接入市,只能通過征收途徑進入房地產市場,在現有征地制度遠遠無法補償農民喪失宅基地的損失的情況下,集體、農民喪失了工業化、城市化過程中的土地增值收益,遭受重大利益損失②按《土地管理法》第四十七條第三款規定:“征用其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”這使宅基地征收補償很不合理。首先,農地補償本身就很不公平。目前我國農地補償以產值作為標準,忽略了農地的區位因素、供求關系、增值潛力、社會保障功能和環保功能等,相對于農地的應有價值,現有補償費用非常低(如 2002年,全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為 35.67萬元,而對征地農民的補償通常只有每畝 1.5萬到 3.5萬元)。國家通過低價征收、高價出讓大量侵占了集體和農民的利益。其次,宅基地屬于建設用地,建設用地的價格比農用地的價格高得多,征用宅基地參照征收耕地的標準補償,明顯不合理。。

對政府而言,收益有三:現有宅基地使用權制度能夠保障農民的居住權和農村社會穩定;把集體土地(包括宅基地)排除在房地產市場之外,政府通過低價征收、高價出讓獲得了大量的土地收益。但政府的成本更高。第一,無法優化配置土地資源。限制宅基地在城鄉間的自由流轉,人為地將城市和農村房地產市場割裂開來,使農村很多閑置的房屋無人問津,而城市人想到農村居住的需求又無法滿足,不利于城鄉房地產資源的統籌安排、優化配置。第二,政府通過壓低征地補償費雖然獲得大量收益,但這只是剝奪、轉移了農民的收益,效率并沒有提高,反而造成了農民的利益受損,擴大了城鄉居民收入差距,政府反過來又要從其他方面對農民進行補償,經濟上得不償失;更為嚴重的是,征地引起大量社會問題,成為社會不穩定的重要因素,非經濟成本大為增加。第三,由于宅基地等集體建設用地無法直接入市,而征地會帶來大量土地收益,地方政府在征地利益驅動下大量非法征地,造成我國當前耕地大量流失,危及糧食安全[6]。第四,在城鄉壁壘逐漸打破、城鄉融合加速、宅基地使用權隱性交易大量存在的情況下強制推行限制流轉制度,這又增加了法律的實施成本和監督成本。

(二)允許宅基地使用權自由流轉的成本、收益分析

相比之下,允許宅基地使用權流轉,情況則會發生根本變化。對集體和農民而言,允許宅基地使用權上市流轉可能帶來兩方面的成本。一是在交易過程中農民所進行的交易、登記成本,但這微乎其微。二是很多人擔心農民會不理性地將宅基地和房屋賣掉,會影響農民的居住權和農村社區穩定。但正如本文第一部分所言,“弱者”并非“弱智”,歷史證明,中國農民有高度的理性,會合理利用自己的權利,立法者不必杞人憂天。而集體和農民將獲得巨大的收益。首先,農民可以將空閑的宅基地、房子出租或賣給城里人獲得財產收益;其次,在保證宅基地等集體建設用地和國有建設用地“同地、同價、同權”的前提下,集體建設用地可以直接進入房地產市場,避免征地帶來的損失,既直接分享城市化給農民帶來的土地增值收益,又實現國有土地和集體土地的平等;再次,允許農村宅基地使用權流轉,客觀上將帶來城市人口向農村地區的轉移,將為當地的農村帶去更多的人才、技術、信息和資本,加快當地農村教育、文化、醫療和鄉村工業的發展。

對中央政府而言,表面上,成本包括:一是制度的創新成本和執行成本。由于自由流轉只是對宅基地使用權流轉限制的解除,總體上還是保留在原有的宅基地使用權制度之內,不需要做大的變革,不用設立新的機構、增加人員,并且由于符合農民利益會得到農民的擁護,因此制度創新、執行成本很低。二是耕地保護政策執行成本的增加。很多人擔心,在流轉收益的利益驅動下,集體和農民有濫占耕地建房的激勵,增加了耕地被占用的風險和保護耕地的壓力①這里主要論述實行宅基地流轉制度會增加耕地保護政策的執行成本,而不是說宅基地使用權制度的改革產生耕地保護成本,其實“耕地流失”問題由來已久。。但實際上可能情況正相反 (下面進一步論述)。三是國家土地出讓收益減少,部分收益轉讓給集體和農民。

但政府可能得到的收益更多。第一,允許宅基地等農村建設用地入市流轉,有利于統籌安排城鄉建設用地,由市場配置資源降低了市場上建設用地的平均價格,有利于土地資源的優化配置,緩解建設用地供不應求的局面。第二,承認現實中已經大量存在的宅基地使用權隱性交易,政府可以緩解執法壓力,增加稅收收入。第三,集體建設用地直接入市有利于縮小征地范圍,一方面有利于規范政府征地行為,緩解濫用征地權給社會穩定帶來的沖擊,增加政府的威信;另一方面,有利于保護集體和農民的土地權益,還富于民,使農民生活更有保障,從而有利于縮減政府對農村的投入。第四,允許宅基地入市流轉,不但不會像人們所擔心的那樣會增加耕地保護的壓力;相反,由于盤活了農村存量建設用地,優化土地資源配置,總體上有利于減少耕地轉用的壓力,有利于耕地保護。

可見,隨著市場體制的建立和完善,工業化、城市化進程的加速,原有宅基地使用權制度賴以生存的經濟、社會條件正逐步喪失,通過制度創新,解除對宅基地使用權流轉的限制,允許宅基地使用權自由流轉對農民、集體和國家而言都是收益大于成本的,允許宅基地使用權自由流轉成為正確的路徑選擇。

四、改革宅基地使用權制度的具體措施

如上所述,允許宅基地使用權自由流轉已成為大勢所趨,應盡快修改《物權法》、《土地管理法》和相關規定,使宅基地使用權制度和相關管理制度都能適應自由流轉的時代要求。

(一)完善宅基地使用權的創設方式

宅基地使用權是從宅基地所有權中派生出來的用益物權。對于宅基地所有權而言,創設宅基地使用權是所有權權利行使的表現,所有權人原本可以自由決定土地使用權應歸何人享有,是否收取費用。但與農民居住保障相聯系,我國一直由農村集體給其成員無償分配宅基地,這是我國特有的宅基地使用權創設的方式。隨著社會經濟的轉型,特別是城鄉一體化的社會保障制度逐步建立,宅基地的社會保障功能逐步弱化,在宅基地使用權設定上可以由各農村集體自主決定,既可以在社區內按成員進行無償分配;也可以按市場方式面向所有社會成員有償出讓,以提高宅基地的使用效率,增加集體收益,改善本集體成員的福利①即成員福利由實物保障轉變成了貨幣保障,我國城市住房改革已經證明了這種轉變是有效率的。;同時,出于保持農村社區穩定的考慮,可以規定在同等條件下本集體成員具有優先權。

(二)解除對宅基地使用權流轉的限制

保障農民居住條件和農村社區穩定體現在宅基地使用權的設定環節上,當集體成員以無償、均分方式取得宅基地使用權或集體將宅基地使用權有償出讓而將價款用于改善成員的福利以后,集體成員的居住保障已經得以實現,集體保障成員居住權的任務就得以完成。因此,無論是通過無償取得還是出讓取得的宅基地使用權都已經與成員福利無關,變成純粹的財產權利,都可以自由流轉,用于各種建設。應修改《土地管理法》、《擔保法》等限制宅基地使用權自由流轉的規定,從而給城鄉建設用地的統一、合理配置以法律支持。

(三)完善宅基地使用權流轉收益分配制度

在允許宅基地使用權自由流轉之后,權利人如果將宅基地使用權單獨或連同房屋一起流轉,則應在農民、集體和國家之間進行合理的收益分配。

1.農村集體和農民之間的收益分配。

無論是集體成員以無償方式取得的宅基地使用權,還是在將來農村社會保障制度建立以后以出讓方式有償取得的宅基地使用權,宅基地都可以自由流轉,只是取得方式不同,流轉的收益分配不同。以出讓方式取得的宅基地使用權,農民已經按市場價格支付了土地使用費,當然可以單獨或連同房屋一同流轉,其收益歸農民所有。以無償方式取得的宅基地使用權,農民以集體成員身份無償、無期限使用是合理的,但如果將其流轉,農村集體則可以憑借所有者身份分享一部分土地收益,以作為農村集體整體的福利保障,維護社區穩定;房屋作為農民的私有財產,其轉讓收益則歸農民單獨享有。需要強調的是,農村集體分享土地收益的具體方式和比例②比如,在對房屋和宅基地使用權價格分別進行評估的基礎上,農民出租房屋的,集體收取一定比例的土地租金;農民轉讓房屋的,集體收取一定比例的出讓金。,作為民事行為,應該由集體討論決定,國家不宜干預過多,只要做好規范評估、管理好房地產市場等基礎工作就行了。

2.國家的收益。

國家作為管理者,其收益主要體現在稅收方面。應建立城鄉一體化的房地產稅收體系,比如,集體直接出讓宅基地進行房產等建設的,國家可以收取所得稅等;農民轉讓土地有增值收益的,國家可以收取土地增值稅等。

(四)完善相關配套法律制度

在允許宅基地使用權自由流轉的同時,應加強對其規制,應采取以下措施:

一是完善價格管理制度。建立集體建設用地估價技術規范,明確不同形式的集體建設用地流轉價格的內涵,公布基準地價并根據經濟發展和土地市場的供需狀況及時進行動態調整,并按照不同用途、不同區域確定切實可行的保護價。

二是嚴格控制建設用地供給總量。以清理集體建設用地隱性流轉市場為基礎,提高土地規劃編制的科學性、可操作性和銜接性,將集體建設用地供應數量納入土地供應總量控制中,“兩種產權、同一市場”,科學預測市場需求情況,合理確定建設用地年度供應計劃 (包括新增國有建設用地,新增集體用地和盤活存量建設用地供給計劃),以避免農村集體建設用地無序流轉。

三是實施用地項目指標控制。允許宅基地入市流轉將極大地促進農村經濟的發展,但同時應該防止惡性入市現象的出現,避免農民集體在獲得國家政策許可后急于發展本集體的經濟、片面追求經濟效益而出現短視行為。要建立地區的產業發展規劃和分地區、分行業的項目控制體制。用地項目不但要符合國家的產業發展規劃和本地區的產業發展規劃,而且還必須符合新農村建設規劃和土地利用規劃,對不符合規劃要求、影響群眾居住環境的項目一律不得安排用地。

四是完善征地制度。將土地征收征用嚴格控制在公共利益需要的范圍內。非公益項目需要使用集體土地的,由用地方與集體和農民按市場方式解決。在符合規劃、產業政策的前提下,集體建設用地 (包括宅基地)和國有土地一樣可以通過出讓、出租等方式用于各種建設,而不需要再通過國家征地出讓環節,實現集體土地、國有土地的平等。

(五)具體的立法建議

(1)修改《物權法》第一百五十二條,增加收益的權能,修改為:宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

(2)修改《物權法》第一百五十三條,明確宅基地使用權創設的方式和可以自由流轉,分為三款:

農村集體經濟組織成員有權依法取得本集體經濟組織的宅基地。

設立宅基地使用權,采取集體無償分配方式;在農村社會保障體系建立的地區,經村民會議三分之二以上多數同意,也可以采取出讓等有償使用方式設立宅基地使用權。

國家保護宅基地使用權人依法、自愿、有償地進行宅基地使用權流轉。

(3)修改《土地管理法》第六十二條第一款和第三款,完善宅基地的創設程序。

第一款修改為:農村村民一戶只能申請一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。

第三款修改為:農村村民申請住宅用地程序如下:(1)由村民向村民委員會提出申請;(2)由村民委員會提請村民代表大會或者村民大會討論;村民代表大會或者村民大會做出設定宅基地使用權的表決要經過三分之二以上多數通過;(3)村民委員會根據村民代表大會或者村民大會的決定與申請人簽訂宅基地使用權設定合同;(4)報縣級人民政府備案。其中,涉及占用農用地的,依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。

(4)刪除《土地管理法》第六十三條,解除對集體建設用地入市的管制。

(5)修改《土地管理法》第四十三條,使集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”,統籌安排城鄉建設用地,縮小征地的范圍,優化資源配置,保護集體和農民利益。修改為:單位和個人進行建設,需要使用土地的,可以依法申請使用國有土地或者集體建設用地。

(6)修改《擔保法》第三十七條第二項的規定,解除對宅基地使用權抵押的限制。修改為:(二)耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權,但本法第三十四條第(五)項、第三十六條第三款規定的除外。

(7)清理相關法律、法規,剔除限制宅基地使用權自由流轉的有關規定。

通過以上改革,宅基地使用權將成為可以自由流轉的權利,有利于保護農民利益和優化土地資源配置,能適應我國市場化、工業化、城市化的新形勢。

[1]史尚寬.物權法論[M].北京:中國政法大學出版社,2000.196-197.

[2]孫健.中華人民共和國經濟史[M].北京:中國人民大學出版社,1992.120.

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[5]葉艷妹.農村城鎮化、工業化驅動下的集體建設用地流轉問題探討——以浙江省湖州市、建德市為例[J].中國農村經濟,2002,(9).

[6]翟年祥,項光勤.我國現行土地征用制度的問題及其對策探析[J].中國行政管理,2007,(3).

責任編輯:李富民

D923.2

A

1008-6951(2010)01-0131-05

2009-10-28

本文系國家社科基金項目“農村宅基地使用權現代化構建——基于全國農村宅基地現狀的研究”的階段性成果 (項目批準號:09BFX028)

梁亞榮(1971— ),男,廣東高州人,海南大學法學院教授,博士后,主要從事經濟法、土地法方向研究。