農村宅基地使用權流轉的法律分析

董萬程

(海南大學法學院,海南海口 570228)

農村宅基地使用權流轉的法律分析

董萬程

(海南大學法學院,海南海口 570228)

我國現行法律禁止農村宅基地使用權自由流轉,但實踐中存在著農村宅基地使用權流轉的多種形式,并且在一些地方出現改革實踐的新發展。我國農村宅基地使用權流轉中存在著法律規范滯后和地下交易活躍等問題,今后應建立我國農村宅基地使用權流轉法律制度、實行農村宅基地有償使用制度、強化強制登記制度和完善宅基地流轉收益分配制度。

宅基地;使用權;流轉;建設;物權法

根據現行法律法規,農村宅基地由農村居民申請,經過政府部門審批取得,無償使用,不能進入土地市場轉讓,也不能進行抵押。但是隨著經濟的發展和城市化進程的加快,現行的規定已不能適應現實發展的需要,尤其是《物權法》于 2007年 10月 1日實施后,農村宅基地使用權作為一種財產權,應當改革和完善我國農村宅基地使用權制度,建設我國農村宅基地使用權流轉制度及其相應的配套制度和措施。

一、我國農村宅基地使用權流轉的形式和發展

宅基地使用權流轉,是指宅基地使用權在使用權人與他人之間的轉移,其實質是宅基地使用權主體的變更。由于宅基地使用權具有身份性和福利性,我國現行法律禁止農村宅基地使用權的流轉,但實踐中實際存在多種形式的宅基地使用權流轉。

(一)當前農村宅基地使用權流轉的主要形式

1.出讓。即讓渡宅基地使用權和房屋所有權。根據“地隨房走”的規定,由于房屋所有權的轉讓,宅基地使用權也因此而轉移。目前主要是多余、閑置房屋的買賣,包括進城務工經商人員在取得一定的經濟收入后在城市購買商品房而將原農村住宅連同宅基地出售給他人居住;農民“農轉非”后留下的房屋和因婚喪嫁娶一戶有多處而又長期閑置的房屋的買賣等。此外,在近年來城市新區建設熱浪沖擊下,一些有遠見的農民或經營者在城市近郊可能發展為新區的地段買下部分宅基地,而在新區建成后將其高價出售也成為宅基地使用權買賣的一種新趨勢。

2.租賃。農民在依法取得的宅基地上建房后,將多余的房屋在一定期限內出租,個人獲得租金收益,承租人將其作為住宅、辦公場所、倉庫或其他經營服務場所。這樣,農民在出租房屋的同時也出租了宅基地使用權,承租人在居住的同時也獲得了土地使用權。除一些經濟尚不發達的偏遠地區外,此類流轉形式幾乎遍及城鄉結合部、都市村莊、縣城和中心集鎮等經濟活動較為活躍的地區。出租房屋已成為經濟發達地區農民收入的重要來源之一,也是目前最為普遍的一種流轉方式。

3.抵押。它是將宅基地或宅基地上的建筑物以及附屬物為債權設定擔保,在農戶無法償還債務的情況下,以抵押物款優先受償債權的形式。嚴格來說設定抵押權時,由于并不轉移占有抵押物,農戶仍享有宅基地使用權。但由于農民貸款困難,常以抵押地上物進行籌款,當其無力償還時,抵押人則以變賣地上物的形式使抵押權人變相取得宅基地使用權。

4.贈與。即將宅基地使用權無償轉移給他人行使的移轉形式。實踐中主要存在兩種情況的贈與,一是通過贈與房屋,使受贈人取得贈與人的房屋所有權和相應的宅基地使用權;二是因某些原因不再建房的贈與人將宅基地使用權贈與親屬或其他農村居民,由他人行使宅基地使用權,由于農村房屋不是必須登記辦理房產證,相關管理機關因此難以干預。

5.置換。它是指村民之間以便利生產生活為目的的互換。村民之間互換宅基地在實踐中也是存在的。

6.繼承。它是戶主死亡后,由其繼承人繼續享有戶主名下的房屋和宅基地使用權的轉移方式。在此種方式中,有時會出現繼承人農轉非之后繼續占有農村宅基使用權的情況,是否承認和允許非農村居民繼承房屋及其相應的宅基地使用權,對此各地有不同的規定。

7.征收。因開發區建設、基礎設施建設、旅游景點及文物古跡的建設與保護等需要征占農民宅基地而將農村部分居民搬遷,原宅基地改作他用,或因城市規劃調整,城鄉結合部的部分原宅基地被用做城市建設用地的,這些均需征收宅基地,轉變為國有土地,給村集體和農民以經濟補償。

從以上流轉的形式中可見,宅基地使用權的流轉包括兩大類,一是以交易為目的的出讓、變相出讓、租賃和抵押等形式的流轉,另一種是不以交易為目的的繼承、贈與、置換、征收等形式的流轉。

(二)農村宅基地流轉形式的發展

由于宅基地使用權流轉有利于城鄉土地資源優化配置和農民利益保護,而經濟上、制度上又具有可行性,很多地方開展了宅基地使用權流轉的地方改革實踐,最具代表性的有天津的“以宅基地換房”形式和廣東“宅基地入市流轉”形式。

1.天津“以宅基地換房”形式。

天津實施“以宅基地換房”的具體做法是:按照統一規劃,高標準建設一批現代化、有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城市,以不減少耕地為前提,農民以其宅基地 (包括村莊用地),按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅,遷入小城鎮居住。最后由區統一組織在原有村莊范圍內,對相當于新建農民住房占地面積大小的土地進行復耕,其余的村莊土地面積即為實施“以宅基地換房”節約出的建設用地,一部分整理后進入土地市場拍賣后換回為農民建設小城鎮所需各項費用,另一部分作為區內經濟社會建設的儲備用地。中央有關部門對天津市提出的“以宅基地換房”的方式建設小城鎮的做法給予充分肯定,并將天津列為全國試點城市[1]。這種模式在重慶九龍坡區、山東德州開發區、江蘇“三集中”過程中被廣泛使用。

2.廣東“宅基地入市流轉”形式。

2005年 6月 23日,廣東省以省政府令形式發布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,該《辦法》規定農民集體所有的建設用地使用權可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押,自 2005年 10月 1日起,廣東省內的農民集體建設用地可以直接進入市場。2007年 2月廣東省國土資源廳向省政府報送《關于加強農村宅基地管理的通知》,其中明確了農民合法的宅基地可上市流轉,各地要按規定對現有的農村宅基地和農民住宅完善確權和登記發證手續。具體內容包括以下三個方面:

(1)“一戶一宅”合法宅基地可上市。在堅持“一戶一宅”原則的前提下,讓農民合法的宅基地上市流轉,以使農民分享土地出租、出賣、出讓獲得的利益。

(2)“一戶多宅”先罰款再確權。加快組織開展農村宅基地使用情況的調查,特別要對“空心村”、閑置宅基地、空置住宅、超面積住宅、“一戶多宅”等情況進行清理,對現有的農村宅基地和農民住宅,依照規定完善確權及登記發證手續,其中明確經確權登記發證的農民的住宅可以轉讓、出租、抵押,但不得改變住宅用途。

(3)大力推動公寓式農民住宅建設。將按照政府扶持、集體組織、個人出資、規范戶型、市場運作的原則建設公寓式農民住宅,且各級財政將優先改善公寓式農民住宅小區的通水、通電、通路等配套設施建設[2]。

從“權”和“利”兩個方面對這兩類流轉形式進行比較可以發現:“以宅基地換房”形式屬于“轉權讓利”形式?！稗D權讓利”是指在宅基地流轉時,將其所有權轉為國有(轉權),同時補辦國有土地出讓手續,收取土地利用性質改變帶來的絕對級差收益(主要是出讓金),將土地收益的一部分再退還給集體經濟組織(讓利)的一種流轉形式?！罢厝胧辛鬓D”形式屬于“保權分利”形式。“保權分利”是指保持宅基地所有權不變(保權),仿照國有土地的有償使用方式將宅基地使用權按一定年限轉讓、出租、入股聯營,由集體經濟組織來獲取土地收益,此收益在集體和農民之間按照一定的比例進行分配,集體所獲收益?？钣糜谵r村公共物品供給及農民社會保障。

二、我國農村宅基地使用權流轉中存在的法律問題

(一)農村宅基地使用權流轉的法律規范滯后

《土地管理法》第六十二條規定:“農村村民建住宅,應當符合鄉 (鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第四十四條的規定辦理審批手續?！睆纳鲜龇梢幎芍覈鴮φ厥褂脵嗟脑既〉貌扇×诵姓徟哪Ｊ健！段餀喾ā吩诘谑聦ｉT對宅基地使用權作了規定,但只有四個條文,相對比較簡單。從第一百五十三條 (宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定)、第一百五十五條(已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者注銷登記)的規定來看,《物權法》并未禁止宅基地使用權的流轉,這和以前草案中“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的規定形成鮮明對比。這一規定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第六十二條(農村村民一戶只能擁有一處宅基地。其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準)、第六十三條(農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設)的規定來看,又是明顯禁止宅基地使用權流轉的。同時國土資源部于2004年11月 2日發布的《關于加強農村宅基地管理的意見》也重申了“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”的規定[3]。而現實生活中宅基地使用權的流轉卻由來已久,在許多經濟發達地區還非?；钴S。在合法流轉無法進行的情況下,農村宅基地和住宅的非法交易禁而不止,交易數量日益增多。這充分說明當前有關宅基地的法規政策已很難滿足經濟發展的需要。隨著城鎮化水平的不斷提高,宅基地流轉將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統規定,必定會引起各種糾紛,威脅著農村的安定。

(二)宅基地無償使用導致土地資源浪費現象嚴重

因為宅基地具有福利性,農民取得宅基地的無償性,且占有宅基地無須支付費用,刺激了農民盡可能多占宅基地的欲望,導致了農村亂占地、多占地、建新不拆舊、占用耕地建房的現象普遍存在。在有些地方,新建住宅不斷向村莊外圍延伸,村莊四周新樓林立,村莊內部破破爛爛,形成“空心村”。據有關材料統計,目前全國 2.4億畝村莊建設用地中,空心村內老宅基地閑置面積占 10%～15%,宅基地的閑置使大量的可耕土地被白白流費[4]。

(三)流轉制度與現實沖突嚴重,地下交易活躍

很多在農村擁有宅基地的人由于各種原因長期空置房屋,希望出售,例如城市郊區或者發達農村;同時,在某些情況下,城市人口和貧困地區的農民希望跨地區、跨城鄉購買宅基地,然而這種供需兩旺的交易市場一再被落后的意識和法律所拒絕,此時,地下交易出現就在所難免了。據北京市城郊經濟研究會與中國土地勘測規劃院地政研究中心 2004年 6月至 2005年 6月在北京郊區所調查的 14個村的數據表明,農宅在城鄉居民和外來人口之間流轉規模已達到總農戶的 24%,其中租賃占 20%,買賣占4%[5]?，F行法律法規的規定與現實相抵觸,于是就逼得農民和市民把合理合情的房屋買賣行為變成了偷偷摸摸的“地下交易”。有的用長期租賃的辦法變相買賣。而鄉村組織又采取“不干預、不支持、不介入”的態度,因而埋下了隱患。

(四)農村宅基地使用權流轉困難,影響了農村社會的穩定,制約了農村經濟的發展

我國法律規定,房屋所有權人可以出租、轉讓房屋。但是,基于“地隨房走”原則,農民轉讓或出租房屋時,宅基地使用權也隨之轉移。這與農村宅基地不得轉讓的法律規定是相沖突的。盡管如此,農村房屋買賣仍較多,宅基地私下流轉頻繁,由此產生了很多糾紛。另外,隨著農村經濟發展和產業結構的進一步調整,越來越多的農村家庭在從事非農生產、擴大產業規模或調整產業結構時,都遇到資金短缺問題,迫切需要金融機構的信貸支持。但現有法律禁止農村宅基地作為抵押物向金融機構申請貸款。這一問題制約了金融機構在農村范圍內業務的擴大和發展,限制了農民生產融資的渠道[6]。

三、建設我國農村宅基地使用權流轉制度的法律措施

現實的情況表明,農村宅基地使用權自由流轉是大勢所趨。當然,農村宅基地使用權關系到中國數億農民的生存和生活,關系著中國社會的安定團結,因此,農村宅基地使用權改革必須經過充分的討論和論證,以極其穩妥的方式逐步推進。筆者認為,推進宅基地使用權流轉改革中,應從以下四個方面改革和完善我國的農村宅基地使用權制度:

(一)建立農村宅基地使用權流轉法律制度

目前,農村宅基地使用權的流轉是被嚴格禁止的,宅基地使用權不能出租、出賣、抵押、入股或以其他形式轉讓。這一規定已經不適應市場經濟發展的需要了。要建立農村宅基地使用權流轉制度,必須強調以下幾點:1.轉讓條件。作為被轉讓的農村宅基地必須是已經現實性地成為宅基地的土地,不能是尚沒有獲得批準的預期利益。該宅基地必須是經過集體組織同意,已辦理相關法定手續而實際取得的,這是轉讓的前提條件,并非將農村一切土地不加限制地均列入宅基地而予以流轉。2.轉讓范圍。允許農村宅基地向社會各類購買對象放開,而不是局限于現有的本集體經濟組織內部或者本鄉鎮范圍內的符合申請宅基地的人員。3.轉讓價格。農村宅基地轉讓價格應讓買賣雙方協商確定,完全由市場機制調節,與現有的國有土地交易市場接軌。政府或者集體經濟組織不應該定價或者對轉讓價格作出某些限制性規定。

(二)實行宅基地有償使用制度

我國確立的對國有土地的有償使用制度,曾極大地促進了經濟的發展,對于農村集體經濟組織所有的土地,也應當實行統一的制度,建立全國統一的土地市場,實行集體建設用地使用權 (包括宅基地使用權)有償使用。實行宅基地有償使用才能與宅基地使用權流轉制度相對接。宅基地屬于農村集體經濟組織所有,村民個人要取得宅基地使用權,必須由農村集體經濟組織將宅基地使用權有償出讓給村民個人,農村集體經濟組織取得的宅基地使用權收益金歸農村集體經濟組織所有,由農村集體經濟組織用于基礎設施、公益設施建設和發展生產。關于宅基地使用權收益金的數額,考慮到農民實際收入偏低的現實,可參照國有土地使用權出讓金的下限確定。通過實行宅基地的有償使用,既可以增加農村集體經濟組織的集體財產,杜絕農民通過無償劃撥形式多占宅基地、超標占地和大量使用耕地現象的發生,也可以提高農民的市場經濟意識,促進農村房屋交易市場的規范發展。

(三)建立農村宅基地使用權的強制登記制度

《物權法》確立了宅基地使用權登記制度,其第一百五十五條規定:“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者消銷登記。”目前,我國尚未建立統一的不動產登記制度。因此,就宅基地登記效力而言,我國存在城鄉二元登記效力模式:登記生效要件主義和登記對抗要件主義。城鎮宅基地采用登記生效要件主義,城市居民取得宅基地使用權必須履行登記程序;而農村宅基地則采用登記對抗要件主義,登記是農村宅基地使用權成立要件中的任意事項,農民可以自由選擇。現行農村“一戶多宅”現象日益增多,農房交易糾紛此起彼伏的事實表明,農村宅基地使用權的登記模式已無法適應農村現代化建設需要。為配合城鄉一體化建設,農村宅基地使用權應采用登記生效主義,即農民取得宅基地使用權必須到相關部門進行登記。這種模式具有強制性,有利于明確宅基地使用權的主體,明晰宅基地的權屬范圍,防范“一戶多宅”和農民使用宅基地超過法定標準。另外,農民依法改變宅基地使用權權屬關系或用途的,應憑有關批準文件及申請資料,及時辦理宅基地使用權變更登記手續,以保障宅基地使用權順利流轉。宅基地的登記機關,應與其他不動產登記機關一致,即由統一的不動產登記機關登記,在尚未確立統一登記機關之前,建議由縣以上土地管理部門作為登記機關。

(四)完善宅基地使用權流轉收益分配制度

如果將宅基地使用權單獨或連同房屋一起流轉,則應在農民、集體和國家之間進行合理的收益分配。一方面,宅基地使用權可以自由流轉,但以出讓方式取得的,因農民已經按市場價格支付了土地使用費,其收益歸農民所有;以無償方式取得的,農民如果將其流轉,農村集體則可以憑借所有者身份分享一部分土地收益,以作為農村集體整體的福利保障;房屋作為農民的私有財產,其轉讓收益則歸農民單獨享有。農村集體分享土地收益的具體方式和比例應該由集體討論決定,國家不宜干預過多。另一方面,國家作為管理者,其收益主要體現在稅收方面,應建立城鄉一體化的不動產稅收體系,合理調節不動產收益分配。

[1]資料參見:天津被列為全國“宅基地換房”試點城市 [EB/OL].http://news.xinhuanet.com/local/2007-04/17/content_5987496.htm.

[2]梁亞榮,朱新華,鄧陽輝.農村宅基地使用權流轉的理論與實踐分析[J].河南省政法管理干部學院學報,2008,(3).

[3]史衛民.農村宅基地使用權流轉的法律思考[J].民主與法制,2007,(9).

[4]晃樂紅,陳林娟.農村宅基地管理制度探析[J].臺州學院學報,2006,(1).

[5]范力軍.農村宅基地即將入市[J].中國農村科技,2007,(6).

[6]胡廷松,汪琴.論農村宅基地使用權流轉制度[J].內蒙古農業大學學報,2007,(4).

責任編輯:李富民

D923.2

A

1008-6951(2010)01-0136-04

2009-10-28

董萬程(1967— ),男,河北隆化人,海南大學法學院副教授,碩士生導師。