城鄉基本公共服務均等化與政府轉型

陳雅煊

城鄉基本公共服務均等化與政府轉型

陳雅煊

公共服務均等化是當前社會經濟生活中的熱點，公共服務均等化的公平效應有助于促進經濟的健康發展，有利于形成社會公正的獨立價值觀和增強國家的凝聚力。試從影響城鄉基本公共服務不均等的體制性、機制性成因以及城鄉公共服務均等化的度量性等維度，探討在推進城鄉基本公共服務均等化中的政府轉型的路徑選擇。

基本公共服務均等化；政府轉型；社會和諧

建設服務型政府已成為各級政府轉型的目標和方向，也是政府解決當前社會問題的必然選擇。政府能否提供均等有效的公共服務，不僅關系到人民群眾的切身利益，而且關系到國家公共行政的效能。當前，隨著我國地方經濟的快速發展，各級政府面臨很多新情況和新挑戰。如何實現我國政府轉型的目標，由管制型政府向服務型政府轉變，由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變，優化政府公共服務行為、提高公共服務能力已成為我國各級政府面臨的重要課題。

一 城鄉基本公共服務均等化：社會和諧不可或缺的視角

社會上的每個人都應該均等的享有社會經濟發展的成果，這是人的一項基本權利，也是社會和諧的必然要求。為此，政府應在提供一系列的公共服務的基礎上，力求實現公共服務的均等化，這對整個社會的政治、經濟等方面都有重要意義。

1.有利于緩和當前社會矛盾，維護政治穩定。按照國際經驗，人均GDP超過1000美元時經濟社會發展將進入一個關鍵階段，消費結構和產業結構升級速度將加快，同時如果社會管理相對落后，公共服務不能普遍惠及廣大群眾，社會矛盾有可能加劇。2003年我國的人均GDP已經超過1000美元，2007年人均GDP已超過2460美元，經濟發展處在“關鍵點”，一些社會經濟的深層矛盾逐漸顯現：經濟增長方式的落后，經濟發展同生態環境、自然資源的矛盾加劇，東西差距、城鄉差距持續擴大(據統計，從2000年到2006年，東部地區的江蘇、山東、廣東三省的地區生產總值分別從8554億元、8338億元、10741億元增加到21548億元、21847億元、25969億元；而西部的青海、寧夏兩省區分別從264億元、295億元增加到641億元、707億元，雖然發展都是很快的，但差距也是明顯的。)就業和社會保障壓力增加，教育、衛生、文化等社會公共事業發展落后，在公共服務方面，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，逐步解決農村公共服務嚴重滯后的問題，最終要使農村居民與城市居民一樣，公平地享有均等化的公共服務，促進社會穩定。

2.有利于提高資源的配置效率，促進社會主義市場經濟健康發展。黨的十七大報告明確提出：“要積極推進和注重實現基本公共服務均等化。基本公共服務均等化是國民經濟又好又快發展的必然要求，是加快城鄉統籌步伐和縮小區域發展差距的直接動力，是構建社會主義和諧社會的重要前提。”這足以看出我國在構建社會主義和諧社會的特殊時期對公共服務均等化的重視。所謂“和諧社會”是指社會結構均衡、社會系統良性運行、相互協調，人與人之間相互友愛，社會成員各盡其能、各得其所，人與自然之間協調發展的社會。它所要達到的目標是人與人、人與自然、人與社會的和諧發展，這就要遵循公平與公正的核心價值取向，形成一種大體均衡的利益格局。

3.有利于實現“在共建中共享，在共享中共建”的可持續發展，讓百姓不斷得到實惠。 貫徹“共建共享”，就是要維護社會公平正義，創造有利于“共建”、“共享”的政策條件和社會環境。要發展教育事業、規范政府行為、創造一個機會平等、規則平等、過程平等的體制機制環境，使更多人能夠投身到和諧社會建設的大潮中來；從實際出發，解決好收入分配問題，努力緩解收入分配差距擴大的趨勢；形成統籌兼顧的利益協調機制，正確處理好城鄉之間、不同區域不同行業之間群眾的利益關系，實現城鄉基本公共服務的均等化是落實“共建共享”的必然要求，是讓百姓真正得到實惠的關鍵所在。

二 政府轉型：實現城鄉基本公共服務均等化的必然邏輯

1.我國城鄉基本公共服務不均等供給的現狀分析。當前，我國城鄉基本公共服務不均等的問題比較嚴重，根據世界銀行公布的數據顯示，2008年我國的基尼系數已達0.65，2007年的基尼系數為0.49，2006年的基尼系數為0.50，均高于0.4的國際警戒線。具體而言，我國城鄉基本公共服務水平的現實差異主要體現在如下兩個方面：

(1)公共服務供給的總量不足。自改革開放以來，我國的財政收入呈現出較大幅度的增長。1979年我國的財政收入為1146.38億元，1992年為3483.37億元,2000年為13395.23億元，2008年我國財政收入已超過6萬億元。按照這個分析，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例大概在30%-40%左右。每個人的某些生存需要運用公共資源來滿足，以達到一種社會確定的最低值，不應使任何人跌落到教育、醫療、營養等方面的最低值以下。這種必須依靠公共服務供給來滿足的“基本需要”，屬于整個人類社會倫理的最底線。

(2)公共服務差距懸殊。據國家財政部的統計，2008年國家財政用于農業的支出(包括支農支出、農業基本建設支出、農業科技三項費用支出、農村救濟費和其他支出)為5955．5億元，占財政支出的比重僅為9.54% 。這意味著，農村人口所獲得的財政資金的平均水平相比城鎮人口所占有的財政資金水平要低得多。正是由于公共支出資金分配結構的非平衡性，農村居民和城市居民最終從政府那里所享受的公共服務存在很大的差異。城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，即便農村居民獲得了公共服務，也要付出很大代價。

2.阻礙城鄉基本公共服務均等化供給的制約因素。

(1)城鄉分割的二元經濟結構，居民享有基本公共服務的權利不均。我國基本公共服務不均等的一個深刻的歷史原因是政府在提供公共服務過程中長期形成的行政性排他，即通過行政手段人為地把一部分地區、一部分人排除在某一項公共服務之外，這是形成基本公共服務城鄉居民不均等的主要誘因。通過城鄉分割治理排他，主要是把農村居民排除于某些公共服務之外。長期以來，由政府提供的許多基本公共服務成了城市居民所享有的特權，農村居民不同程度地被排除在多項公共服務的覆蓋范圍之外 。

(2)政府的基本公共服務均等化供給標準模糊，可操作性低。我國目前還沒有針對實現基本公共服務均等化目標來建立一套針對基本公共服務的供給標準，政府提供基本公共服務的標準比較模糊，大部分文件或政策之說明是按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準，各項公共服務的人均占有標準也沒有，一些方面的服務標準還沒有被考慮，標準的制訂工作還比較滯后，適應不了形式變化和經濟社會發展的需要，標準制訂修訂工作透明度不夠，標準修訂不及時，有些標準標齡太長，標準老化，有些標準未能得到全面、正確實施。

3.政府轉型：實現城鄉基本公共服務均等化的必然邏輯。基本公共服務是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據自身能力提供的產品和服務，這就決定了政府在實現城鄉基本公共服務均等化的主導地位，為了從根本上改變現有的城鄉基本公共服務差距較大的現象，必然要求政府轉型。

(1)改革開放，政府公共事權回歸，客觀上要求政府轉型。改革開放以來，越來越多的國有企業進行了股份化改造，甚至直接轉讓,伴隨這改革的深化，國有企業及其主管部門原來承擔的社會性公共服務職責逐步回顧到政府手中。與此同時，隨著農村家庭聯產承包責任制度的實施，“政企合一”的農村人民公社逐步解體，農村集體和村民集體也基本上不再參與公共產品和服務的供給，原來的社會公共服務職責也落到了地方政府的頭上。

可見，從目前我國的形勢來看：不僅社會公共服務的提供責任而且包括其管理性事權也日益回歸到政府公共部門。這是實現城鄉基本公共服務均等化，要求政府轉型的必然邏輯之一。

(2)事權下移，地方政府包袱過大，難以均等有效的提供公共服務。自改革開放以來，我國政府各級間的事權基本上沿襲了計劃經濟時期的特征，基本上沒有主動進行過框架性變革。雖然近年來由于地方政府，尤其是縣鄉財政壓力，政府開始調整各級間的事權，如教育事權逐步采取以縣為主的體制，但迄今為止沒有大的、根本性的變革。然而這些事權不得不用地方政府首先承擔起來，但由于不同地方的財政能力不同，客觀上會造成公共服務的供給出現不均等現象，部分地區甚至出現公共服務供給的嚴重不足。

(3)政績觀主導，弱化了公共服務職能，影響了“共建共享”。就目前而言，我國地方政府在實際提供的公共服務與社會大眾真正需要的無論是在規模上還是在結構上都產生了巨大的差距，另外由于社會輿論不順暢和輿論工具經常被掌控的情況下，老百姓的偏好和意見得不到充分和及時的表達。造成的結果是：由政府“一廂情愿”提供的公共服務強迫老百姓“不滿意也得滿意”，領導業績“不顯著也得顯著”，上級政府“不欣賞也得欣賞”，造成了惡性循環。因此，政府轉型是實現城鄉基本公共服務均等化的先決條件，也是解決錯綜復雜社會矛盾的重要條件。

1.中國財政學會“公共服務均等化問題研究”課題組：公共服務均等化問題研究[J]. 體制改革，2008(1)

2.胡錦濤：胡錦濤在黨的十七大上的報告[Z]. 人民日報，2007年10月24日

3.李欣欣：中國居民收入差距已超過合理限度[J]. 瞭望，2008(2)

4.楊君昌 曾軍平：關于城鄉公共服務均等化問題的思考[J].上海財經大學學報，2008(3)

5.歷年中央和地方預算執行情況與中央和地方預算草案的報告[J].中國統計年鑒，2005年

6.趙全厚：對我國政府公共服務職責的變遷、擴展及財政保障能力的思考[J]. 體制改革，2008(1)

EqualizationofPublicservicesSupplyBetweenUrbanandRuralAreasandTransformationoftheGovernment

Chen Yaxuan

Equalization of public services supply is one of the hot spots in the current social and economic life. The equalization of public services helped promote the economic development and the formation of values of social justice The paper tries to study how to chose the effective path for the transformation of government and the factors influenced the non-equalization of the basic public service supply in terms of the equalization of basic public services and the measurement of equalization in the urban and rural areas.

equalization of public services; transformation of government; social harmony

ClassNo.:D61DocumentMark:A

劉麗萍 宋瑞斌)

陳雅煊,碩士，福建師范大學公共管理學院，福建·福州。郵政編碼：350007

1672-6758(2010)01-0038-2

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