民國時期地方政府行政治理權在民族社會的確立
——以青海藏族游牧區為例

張福春

(青海師范大學人文學院,西寧810008)

民國時期地方政府行政治理權在民族社會的確立
——以青海藏族游牧區為例

張福春①

(青海師范大學人文學院,西寧810008)

民國建立以后,青海省政府加強了對青海藏族游牧區的管理力度,其基本方式是任免部落頭人,取消部落的治民之權,廢除寺院的政教合一體制,重組部落等。伴隨著這一過程,青海省政府的行政治理權在藏族游牧社會得以確立。

地方政府;藏族游牧區;行政治理權

清朝建立后,在廣大青海藏族游牧區分布著無數的藏族部落,由于這些部落從事游牧生產,流動性非常大,清政府本著因俗而治的原則對其進行非常松散的控制,其基本方式是冊封各級土司,與部落進行會盟等。各部落在政治、經濟、文化、司法、軍事等方面均享有很大的自治權:部落頭人世襲產生,部落社會以習慣法處理各種民刑案件,經濟制度不受外部干涉。除此之外,藏傳佛教寺院在很多地區建立了獨立的政教合一的統治體制。民國建立后,地方政府的行政治理權開始進入藏區,游牧社會的這種權勢格局被打破。

一 、地方行政機構的建立與施政

民國建立以后,以縣治為代表的各級地方行政機構紛紛在青海藏族游牧區建立并開始施政?？h治設立以后,青海省政府采取各項措施,逐步取消部落頭人的各種權力,試圖把處于部落管理下的游牧民變為國家的編戶。這些措施包括,國家任免部落頭人,取消頭人擁有的司法權力,廢除藏傳佛教寺院建立的政教合一統治體制。

1916年4月,甘邊寧海鎮守使馬麒呈準北洋政府任命香生木為阿曲乎部落千戶,這是地方政府第一次任免部落頭人。1928年,布慶百戶確群桑周死后,由其弟尕馬希拉繼任百戶。尕馬希拉原為布慶百戶家族的出家子弟,1935年死后無嗣。布慶百戶原為囊謙千戶的外甥,千戶按舊例擬以其女招贅格吉巴麻百戶之子土多繼承百戶職位。玉樹司令以德格人尕柳精明強干,既給司令部當過翻譯,又在布慶百戶手下當過管事多年為由,呈請青海省政府批準任命尕柳擔任布慶百戶。這是青海省政府對千百戶世襲制度的第一次沖擊,從此,布慶百戶均由青海省政府任命。1941年,青海省政府又委任湟源籍漢族通事蔡有壽為布慶百戶;1933年,阿克文保被青海省政府委任為海南茫拉地區達如玉部落千戶,同曲乎被任命為海晏達如玉千戶,統管海晏藏族部落和其領地范圍內各族農牧民的政教、賦役等事務;1943年,達如玉千戶華布藏去世后,青海省政府又任命丹科為汪什代海千戶;1934年,加吾部落千戶被青海省政府任命為同仁縣總千戶;1936年,剛察千戶華寶藏被青海省政府任命為環海八族總千戶;1939年,青海省政府在都蘭設立香日德設治局,百戶昂秀死后,百戶世襲制度被廢除,溝里部落頭人由青海省政府委任;1941年,加巴被青海省政府任命為英努乎部落千戶,并被授予“大明千戶”的頭銜。

以縣政府為代表的地方行政機構的設立,削弱乃至廢除了部落或寺院的治民之權,最具代表性的是司法權,尤其是到了民國后期,很多部落和寺院的司法權被收歸國家或地方政府。但此時,部落或寺院依然擁有一定的處理案件的權力,有一部分部落群眾有了糾紛依然去寺院或部落頭人那里接受處理,形成了部落與縣政府分掌民族社會司法權的格局。在不同的地區,縣府與部落在當地的權勢不一,有的地區部落對社會的影響很大,基本上控制了當地的司法,如玉樹縣,“朱縣長來談,詢藏民訴訟情形,據云來縣署者,全年不過一二件,大部皆向百戶處訴之,其法仍未舊日番例。又人民對縣繳納賦稅,僅有少數糧與草,而對百戶則納物甚多,事實上人民仍遵舊規,雖縣署成立已數年,而人民與縣署關系極少也?！盵1]100也有的地區司法權基本上掌握在縣府手中,如夏河縣,“據(夏河)縣長談:近來訴訟案件,漸漸增多,前鄧隆任縣長時,一年半僅接訴訟案件一年半僅接訴訟案二件,現在每月越三十件,每日平均一件,刑事多,民事少。即斗毆案件最多,次為錢財或婚姻案件,蓋回藏民皆好斗,而藏民對婚姻不重視也。又案件增多之原因,因人民知識漸漸進步,知縣署判案有一定法律。二因回漢民在業倉敗訴,不免吃虧,敗訴者又來縣署起訴,但藏民被告或在縣署敗訴者,又往往直赴業倉起訴。蓋藏民心里與習慣,信任業倉較縣署為深也”;[1]108再如同德縣,1946年,有一牧民偷竊山羊一只,即被縣長趙永瑞罰款銀500元。到民國后期,隨著縣政府行政能力的不斷增強,部落頭人主動放棄了所擁有的司法權力,有了刑民案件,交由縣府處理。如興?？h阿曲乎部落,在香生木統治時期,部落獨攬司法權,酷刑應用較多。到了力加本統治時期,“和馬家政權有了進一步勾結,他們把不聽話的牧民多送交政府處理,千戶自己當好人,收買人心”。[2]

國家在剝奪部落自治權的同時,對寺院的政教合一統治體制也進行了廢除的嘗試。針對各種不同形式的政教合一體制,國家廢除的方式也不完全相同,但其基本方式是軍事打擊之后將所屬部落劃歸地方政府管轄。具體而言,對于在游牧社會中擁有強大的政治經濟實力的大寺院,國家通常是先進行武力征伐,雖然征伐不能把寺院建立的政教合一體制完全廢除,但可以削弱寺院在民族社會中的作用。征伐以后往往建立地方政府弱化寺院權勢,以達最終廢除政教合一體制的目的;對于政治經濟實力較弱的寺院,則直接廢除其政教合一體制,將其所屬牧民劃歸地方政府管轄。如果寺院反抗,將會招致嚴厲鎮壓,鎮壓以后,不僅政教合一體制被廢除,寺院僧侶也會遭滅頂之災。盡管國家的措施相當嚴厲,但依然無法徹底廢除所有寺院的政教合一體制,有的一直持續到20世紀50年代的改革。

國家取消擁有強大政治經濟實力寺院的治民之權以拉卜楞寺最為典型,中小寺院以石藏寺最為典型。針對拉卜楞寺在當地建有強大的政教合一體制(除了控制廣大的牧民之外,還擁有強大的武裝力量),甘邊寧海鎮守使署以其內部沖突為契機,經過兩次武力鎮壓,才初步消除了其政教合一體制,國家權力始滲入其中。“1933年,循化縣所屬的拉卜楞地區,改設為設治局,隸屬于甘肅”。[3]從此以后,拉卜楞地區的行政事務,開始脫離拉卜楞寺的控制,直接受設治局的治理,但拉卜楞寺在當地的宗教及行政、軍事等方面仍然發揮著巨大的作用。1941年,石藏寺五世班智達聯合拉卜楞寺,武力對抗青海省政府。經過激烈沖突,寺屬武裝被擊敗。后經過談判,省政府和寺院達成協議。青海省政府同意不破壞石藏寺,釋放應努乎部落被俘人員,允許應努乎部落回原地駐牧。石藏寺則同意其所屬部落應努乎、藏拉德接受同德縣政府管轄,同時什藏寺本身也要接受同德縣政府的管轄。經過這次激烈沖突,石藏寺徹底失去了治民之權,其所屬部落的管轄權轉入縣府手中。

重組部落與取消部落組織在民國初期已經出現,重組部落對游牧社會產生了重大的影響,而廢除部落組織,將部落的屬民變成國家公民則是國家對游牧社會的完全改造。重組與廢除部落對地方政府與少數民族的關系產生了重要影響,是地方政府行政治理權在藏族游牧部族社會確立的重要標志。

果洛地區自清以來歸四川管轄。民國初年,馬麒任青海蒙番宣慰使以后,曾派人前往果洛招撫,意欲逐步在此行使管轄權。馬麒在征服果洛藏族部落以后,果洛地區正式成為甘邊寧海鎮守使署統轄的地區。馬麒撤走時,為加強控制,打亂了原有的部落建制,“將卡日倉、木拉、修群、康賽、康干、藏科日等部落,劃歸拉卜楞管理。將上、下巷欠、班瑪本、德昂倉、崗巴、查浪、達武麥倉等部落,劃歸拉加寺管理”。[5]此次對果洛部落的重組,范圍較大,對果洛部落格局的影響也較深。這是青海省政府重組部落的開始,從此以后,青海省政府不斷打亂原有的部落結構,對部落進行重組。1922年,上年錯部落被玉樹司令馬海山一分為三;同年,瓜什則部落被馬麒劃歸拉加寺管轄。1931年,玉樹司令馬彪將原屬于百日多瑪部落的歇武百長部落劃歸扎武部落管轄。1937年,玉樹司令馬祿撤銷喀耐百戶,將原屬于永夏部落的喀耐部落劃歸拉布百戶管轄。1933年,玉樹司令馬彪將原屬上中壩的中中壩部落劃歸下中壩管轄,中中壩百戶部落被取消。工貢麻部落原屬和日部落管轄,1922年,馬麒委任了工貢麻部落的千百戶,使工貢麻部落與和日部落脫離關系。1935年,青海省政府又將工貢麻、夏卜浪部落劃歸拉加寺管轄。同年,青海省政府將原屬海晏達如玉千戶的果那部落劃歸汪什代海千戶華布藏管轄。沙科日部落是果洛所屬的一個小部落,駐牧于托所湖到花石峽之間,有牧民二十余戶,百余人。1941年該部被韓有祿部軍事鎮壓后,剩余人員被遣送至共和縣恰卜恰鎮,沙科日部落無形之中被取消。在同一次軍事行動中,果洛阿什羌然洛部落所屬的許多牧民被劃歸哈姜設置局管轄。

二 、對青海省治理少數民族地區的評析

設置縣政府是在原始與落后的少數民族地區實現有效管轄的第一步,其能否成功將直接影響到后續工作能否開展,因此這項工作通常能夠引起足夠的重視,一般在整個過程中易于實現。設置縣政府完成以后,國家的主要任務是剝奪比較原始的游牧部族社會領導人的權力,并把部族社會的一切權力收歸到縣政府手中,這一過程通常非常漫長,且執行過程中困難重重,這是地方政府行政治理權確立過程中最關鍵的一步。這一步完成以后,政府做的通常是廢除部族社會原有的部落組織,把部族社會的屬民變成國家的公民。

在行政治理權確立的過程中,最大的困難有兩個,一是如何有效化解民族社會領導人對地方政府的抵制,二是如何使民族社會的群眾認可縣政府?；饷褡迳鐣I導人的抵制相對簡單,通常采用的手法是懷柔與鎮壓,即一方面給被剝奪權力的部族社會領導人以高官厚祿,換取其對國家政策的支持,另一方面對堅決抵制政府的部族社會領導人給以堅決的打擊。但要使部族社會的群眾認可縣政府則非常困難,由于部落組織存在了成百上千年,一般群眾只知有部落而不知有國家,更重要的是,青海游牧區的藏族群眾普遍信仰藏傳佛教,宗教在人們的思想中所占的比重遠遠大于其他,且宗教在調節社會關系方面起著難以估量的作用,讓這樣一些對宗教有高度認同的群眾去認可近代國家與政府,其困難可以想象。

青海省行政治理權進入藏族游牧部族社會,始于馬麒擔任甘邊寧海鎮守使時設置局的設置(此時青海省尚未設立,但甘邊寧海鎮守使署的管理范圍大體上等于1929年設立的青海省,故將此時的活動也列入青海省的施政范圍)。在以后民國的幾十年中,青海省政府在游牧藏區建立了一批縣政府,這些縣政府每年都能從所管轄的地區征收到大量的賦稅上交省政府,縣政府在調節部族社會的各種關系中也起到了重要作用。從這個角度看,地方政府實現了對藏區游牧部族社會的有效治理。但從深層來看,地方政府行政治理權的施行與部族社會的抵制膠著在一起,在這種膠著狀態下,呈現出很多非常顯著的特點。

首先,部族社會的抵制非常強烈,地方政府對民族社會的治理是在以武力為后盾的前提下實現的。各縣設置之時,各縣長均率領大量軍警前往,以保證設縣不受到大的阻撓,甚至有時行政官員由軍人充任。如青海省府在白玉寺設立行政督察專員公署,即以團長喇平福為行政長官。各縣設立初期,軍隊的駐扎成為縣政府能否保存下來的最重要因素。如“(楊述先)初到時,為孫主席之軍威所攝尚未名言反對,經兩月后,因時局變動,孫軍調甘,該寺(隆務寺)管家香錯……率眾僧及莊民,攻擊縣政府……”。[5]34從深層來看,縣政府受到如此強烈的抵制,最重要的原因是游牧社會的群眾對國家的不認可,也與國家賦稅的沉重和官員的貪婪、昏庸有很大關系,其所導致各部落和寺院武力反抗的事例屢見于歷史記載。地方政府在行使治理權時忽視了文化的作用,沒有從主觀上喚起群眾的國家意識,更沒有使群眾認可青海省府及各縣政府,這是部族社會抵制乃至武裝反抗的根本原因?？h政府沒有意識到這一問題固然與當時嚴酷的環境有關,但青海省政府對于文化教育作用的忽視也是很明顯的,象馬步芳在果洛地區從未設立過一所學校,也不讓任何人到內地求學,管制十分嚴格。[6]從長遠來看,這種文化封鎖只會起到加強部落社會自身凝聚力的作用,部落社會自身凝聚力的加強,只會強化他們的自我認同,而不利于地方政府行政治理的實現。

其次,各縣發展的不平性非常明顯。有的縣已經掌握了當地社會的大部分權力,而有的縣在當地社會中所起的作用很不明顯。馬賀天先生在護送九世班禪返回西藏的路上看到,共和縣的主要事務已經由縣長管轄了;而玉樹縣“雖縣署成立已數年,而人民與縣署關系極少也”。從縣的組織機構來看,有的縣組織機構健全,在當地社會中有條不紊地進行施政活動;而有的縣組織機構異常簡單,其轄區又異常廣大,縣政府在當地社會中很難發揮應有的作用。如同處于游牧區的都蘭、亹源(今門源縣)二縣,都蘭縣政府內僅設總務一科,而亹源縣政府除了設有總務一科外,已經設有公安、建設、教育三個局。

從施政效果看,青海省政府向游牧區征收非常沉重的賦稅雖然增加了財政收入,但這嚴重影響了游牧藏區經濟的發展和人民生活水平的提高。伴隨著政府與游牧社會沖突的加劇,地方政府的施政與民族社會的抵制在很多地區演變成武裝沖突,這種沖突無論誰勝誰負,對整個國家來說都是一種巨大的內耗,最終會阻礙整個國家的發展。青海省政府在數次征伐果洛各部后,便對其進行封鎖,使果洛藏族得不到應有的發展,青海省政府也為此付出了沉重代價。更重要的是這種地方政府和部族社會的激烈對抗會引起少數民族的離心,嚴重影響民族團結,極大損害了統一的多民族國家的發展。

[1]馬鶴天.甘青藏邊區考察記第二編[M].上海:商務印書館,1947.

[2]青海省編寫組.青海省藏族蒙古族社會歷史調查[M].西寧:青海人民出版社,1985:27.

[3]姚鈞.馬麒先后鎮壓拉卜欏記[C]//青海文史資料:第二輯.青海省政協文史資料研究委員會,1963.

[4]蒲文成.甘青藏傳佛教寺院[M].西寧:青海人民出版社,1990:3.

[5]青海省民政廳.最近之青海[M].南京:新亞細亞學會出版社,1934:34.

[6]康萬慶.馬麒、馬步芳屠殺和掠奪果洛牧民的紀實[C]//青海文史資料:第一輯.青海省政協文史資料研究委員會,1963:11.

The Establishment of Local Adm in istrativeManagement in M inority Society During the Period of the Republic——Taking Tibetan Nomadic Areas ofQinghai as an Example

ZHANG Fuchun
(College of Humanities,QinghaiNormalVniversity,Xining Qinghai 810008,China)

Qinghai Provincial government strengthened its management of Qinghai Tibetan nomadic area after the establishment of the Republic of China.Tribal chiefswere appointed and dis missed,tribes’powerover their citizens and the temples’political and religious double power abolished,and tribes reorganized.It is through means mentioned above that the administrative management ofQinghai Province was established in Tibetan nomadic areas.

Local government;Tibetan nomadic area;administrative management

K258

A

1674-117X(2010)01-0060-04

2009-09-15

張福春(1984-),男,山東高密人,青海師范大學碩士研究生,主要從事中國民族史研究。

責任編輯:駱曉會