關于氣候變化問題的全球政治博弈論析

陸丕昭

(南京陸軍指揮學院政工系,南京江蘇 210045)

關于氣候變化問題的全球政治博弈論析

陸丕昭

(南京陸軍指揮學院政工系,南京江蘇 210045)

氣候變化是當今人類社會面臨的最嚴重的全球環境問題之一,已成為國際政治經濟的核心議題。氣候變化問題日益政治化,對國際秩序的重建和世界經濟轉型將產生深刻影響。為了實現各自利益的最大化,發達國家與發展中國家兩大陣營之間,以及不同陣營內部圍繞著氣候變化問題展開了復雜激烈的政治博弈。作為一個負責任的大國,中國應積極開展國際合作,推動氣候問題的最終解決,同時采取正確的措施維護自身的國家利益和發展中國家的權益,維護世界正義。

氣候變化;政治博弈;中國應對策略

氣候變化是21世紀全球面臨的最嚴重挑戰之一,由全球變暖造成的自然災害在今后數年內可能會導致某些地區人口大規模遷移、能源短缺以及經濟和政治動蕩,對人類可持續發展乃至生存構成嚴重威脅。加之《京都議定書》對減少溫室氣體排放的相關安排即將在2012年到期,國際社會圍繞氣候變化問題展開的斗爭驟然激烈,各方展開復雜的利益博弈和激烈的政治較量。

一、氣候變化問題在全球政治議程中的地位日益突顯

當前,全球氣候變化問題成為人類迄今為止面臨的規模最大、范圍最廣、影響最為深遠的挑戰之一,也是影響未來世界經濟和社會發展、重構全球政治和經濟格局的最重要因素之一。雖然當前對氣候變化成因的判斷在科學上還存在很大不確定性,氣候變化領域的爭論仍在繼續,但是,在國際政治的強力推動下,氣候變化問題的利益沖突正在演變為激烈的國際較量。

氣候問題與人類自身的活動密不可分,人類的生存和發展與其所處的氣候環境之間天然地存在一種復雜的互動關系。自從工業革命以來,人類的經濟活動大量使用化石燃料,已造成大氣中二氧化碳等溫室氣體的濃度急速增加,產生越來越明顯的全球增溫、海平面上升及全球氣候變化加劇的現象,對水資源、農作物、自然生態系統及人類-健康等各種層面造成日益明顯的負面沖擊。氣候變化及其相關聯的地球系統的變化已經影響到人類的生存和發展,成為人類不得不面對的嚴峻課題。隨著氣候變化給人類帶來的威脅日益加重,-國際社會對這一問題的關注程度也在逐步加深。從1853年在布魯塞爾舉行第一次國際氣象會議、1873年在維也納召開第一次國際氣象大會起,到1988年召開多倫多會議,再到1992年在巴西里約熱內盧召開的國際環境與發展大會、1995年在日本京都召開的氣候變化第三次會議,氣候問題逐漸成為國際政治的一項重要議程。

進入2l世紀,全球氣候變化問題更是成為聯合國和世界各國政府關注的焦點,且呈現出更為明顯的政治化趨勢?！叭驓夂蜃兓恢笔菄H可持續發展領域的一個焦點問題,圍繞氣候變化的爭論與談判,表面上看是關于全球氣候變化原因-的科學問題和減少溫室氣體排放的環境問題,但本質上是一個涉及各國社會、政治、經濟和外交的國家利益問題?！雹匐m然從長遠來看,各國都希望保護氣候,避免氣候變化對自然生態系統和人類產生不利影響,從而使自己免受氣候變化帶來的災難,并為此進行了一系列的努力,以《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為基礎的國際氣候制度陸續形成。但是,從近期來看,各國又都不情愿因自行減少溫室氣體減排,因為應對氣候變化問題-必然要求大幅度減少溫室氣體的排放及減少對化石燃料的消費,而對于化石燃料使用的削減和替代的成本是高昂的,必然會限制或影響本國的經濟、社會發展和本國產品在國際上的競爭力。這正是各國在氣候變化問題上產生矛盾和分歧的根本原因。

氣候變化的影響以及控制氣候變化的措施的執行,將導致全球范圍內利益的再分配,將不可避免地導致激烈的國家利益沖突,并在地區和全球范圍內改變國家之間的力量平衡。這種變化導致的不穩定可能會激化國際矛盾,從而增加各種沖突的可能性并且阻止合作性方案的發展。除此之外,國際政治體系的無政府狀態以及對于全球利益與國家利益的客觀判斷及其政治意愿,對于國際氣候變化問題解決機制的設計、談判和執行都具有影響力。因此,國際氣候談判是一場錯綜復雜的國際經濟和政治較量,國際氣候制度的構建無疑將是一個漫長而又艱苦的過程。

當前,決定未來應對氣候變化國際合作的“后京都談判”正處于非常關鍵的“十字路口”,各國都在為“后京都時代”國際氣候制度的形成發揮各自的影響力。2009年12月哥本哈根會議的談判過程可謂一波三折,扣人心弦。圍繞最終成果的文件形式、全球應對氣候變化的長期目標、發達國家的中期減排目標、發展中國家的自主減排行動、資金的使用、環保技術的提供等一系列關鍵議題,各方展開了復雜的利益博弈和激烈的政治較量。雖然在會議的最后時刻,達成了《哥本哈根協議》,但這只是一項不具備法律約束力的政治協議,并沒有解決多少實質性的問題,減排路線依然撲朔迷離,政治家們還在為討價還價不斷變換著籌碼。

二、氣候變化問題的全球政治博弈日趨激烈

氣候變化問題的全球博弈其重點是要形成保護全球氣候的國際規則,確定各個國家的長期經濟、能源與環境發展空間和相關的權利與責任,事關以確定環境權益為表現形式的國際政治經濟新秩序的形成和作為國際公共物品的全球大氣環境資源(溫室氣體排放容量資源)產權的界定與劃分,將會對國家競爭力產生很大影響,直接關系到各國的國家利益。為此,南北兩大陣營之間及其各自內部在國際氣候制度制定過程中出現了激烈的利益博弈與互動。

(一)南北間的氣候政治博弈

氣候變化問題已經成為南北矛盾中的一個新的爭議焦點。西方發達國家尤其是美國不顧氣候變化主要是由發達國家歷史排放所導致的事實,極力向發展中大國推卸責任,企圖搶占應對氣候變化新規則的主導權。廣大發展中國家堅決捍衛自身發展權益,雙方在各種國際會議上圍繞“后京都”時代溫室氣體減排安排展開激烈較量。

對發展中國家而言,由于都還處于工業化發展階段,高碳排放是其經濟的一個特征,如果轉向低碳經濟發展軌道,其高昂的代價必然對經濟發展帶來制約,會在極大程度上減緩追趕發達國家的速度。為此,發展中國家在氣候問題談判中堅持“共同但有區別的責任”原則,強調發達國家的歷史責任和現實義務,認為發達國家由于歷史上排放數量多而對氣候變化負有不可推卸的責任,應當率先采取減排行動,承擔主要的減排責任,并為發展中國家提供溫室氣體減排的資金支持和技術轉讓。努力爭取減少發展中國家自身的減排義務和推遲自身承擔減排義務的時間。

而發達國家不僅沒有向發展中國家提供支持的政治意愿,反而寄希望于發展中國家同他們一道承擔減排責任,從氣候公約談判開始就不斷要求發展中國家盡早承擔減排或限排溫室氣體的義務。②一些發達國家為了最大限度地擺脫其執行《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的責任,試圖把更多的責任推給主要的發展中大國,采取了一系列新的舉措,如主張不要再談論“歷史上的責任”問題;尋求《京都議定書》的替代文件,專心于討論“后京都時代”減排的國際規則,甚至極端地認為“《京都議定書》已經死亡”,等等。

氣候變化問題正在衍生為發達國家主導世界政治經濟秩序的新工具和發展中國家面臨的新“壁壘”。發達國家利用政治、經濟和技術上的優勢不斷推行霸權主義和強權政治。比如,在國際貿易中設置綠色貿易壁壘,在國際貿易談判中增設環保條款(如征收國際碳稅),以及歐盟強行推行全球能效協議等。隨著發展中國家城市化、工業化的進一步推進,節能減排將面臨更大的壓力,這些壓力主要體現在:全球低碳經濟將成為下一代經濟體系的核心和基礎,全球氣候變化談判將會約束發展中國家的環境容量和發展空間,奧巴馬政府將會和歐盟聯手施壓減排。

(二)北北間的氣候政治博弈

圍繞著應對氣候變化問題的主導權之爭,北北關系出現不和諧音符,美國與歐盟之間的矛盾也日趨激化。

歐盟各國因能源結構合理,清潔能源在本國能源構成中的比例較大,能源利用效率較高,并擁有先進的環保技術和較充足的資金,因而推崇較為激進的減限排溫室氣體措施,并表明了發達國家在溫室氣體減排方面應起帶頭作用的立場。歐盟對環境氣候的研究開展時間最早,投入力度最大,研究水平也始終處于世界前列。“低排放、高環保”的低碳產業技術在歐盟已較為發達,風電、核電技術在世界上首屈一指,并初步形成了相應的產業鏈,歐盟希望利用環保技術作為未來經濟增長的發動機,搶占世界經濟貿易的制高點。在市場培育方面,世界上迄今為止唯一一個國際二氧化碳排放權交易市場就是“歐盟排放貿易系統”。正因為如此,歐盟一直積極努力地推動全球氣候變化控制談判,并在談判中擁有了不可爭辯的話語權,顯得底氣十足,通過在這一問題上發揮主導作用,向國際社會顯示其領導能力。

自從上世紀90年代初歐盟啟動后,就不斷在產品標準、貿易、投資規則等方面提出歐盟指令,甚至給全球規定“歐洲版能源效率標準”,如汽車尾氣排放指標的“歐三”、“歐四”等,與美國主導的“國際質量認證標準體系”(ISX系列)抗衡。特別是2007年,在德國主導的八國峰會期間,歐盟竟然提出給全球的飛機、輪船等規定二氧化碳排放指標,不達標者不能靠港。而2005年歐盟依據京都議定書啟動的碳排放交易市場及其交易體制,明確規定了使用歐元標價、結算,凸顯出“脫美元化”動向。事實上,二氧化碳排放權交易的目的在于為未來積累排放權,由此具備了國際期貨交易的屬性,而國際期貨交易中的美元結算慣例,歷來被視為美元體制的市場支柱。二氧化碳排放權交易的貨幣主導權之爭也成為歐美在氣候變化問題上的政治較量焦點。

美國溫室氣體的人均排放量和總排放量都高居世界榜首,其中二氧化碳排放約占全球的25%。③美國應當對人為因素導致的全球氣候變化承擔主要責任。但是美國在制訂應對氣候變化政策時無視這一現實,始終把本國的經濟利益擺在首要位置。當前,美國人口和經濟仍處于增長期,經濟對外擴張的趨勢比較明顯,溫室氣體排放呈明顯增長趨勢。根據美國能源部和環保署的預測,京都目標要求美國在1990年基礎上減排7%,但由于美國在90年代經濟增長較快,且近年來實際溫室氣體排放一直呈上升趨勢,所以實際的減排幅度可能高達37%。④因此,要實現《京都議定書》規定的減排目標,美國比歐洲要付出更高的經濟成本。由于擔心減排行動對本國經濟造成過大負擔,美國反對立即采取減排限排措施,而是傾向于將國際排放貿易作為核心機制,不規定具有法律約束力的排放承諾,盡量避免涉及“承諾期”的概念,并積極促進國內低碳環保技術的創新和推廣。

作為世界政治經濟霸主,美國不甘心看到自己在氣候變化問題上被邊緣化,采取了多項措施力爭在氣候變化問題的政府談判中取代歐盟,占據道義制高點。美國利用京都模式下向發展中國家提供技術轉讓沒有做出明確承諾的弱點,在2005年7月與中國、印度、日本、澳大利亞和韓國組建亞太清潔發展機制,發表了《亞太清潔發展和氣候新伙伴計劃意向宣言》。還分別發起了“氫能經濟國際伙伴計劃”、“碳收集領導人論壇”、“甲烷市場化伙伴計劃”、“第四代國際論壇”、“再生能源與能源效益伙伴計劃”等游離于聯合國氣候變化談判之外的合作機制。⑤2007年9月底,美國又主持召開了全球主要經濟體能能源安全與氣候變化會議,提出全新的“后京都”氣候政策模式,以求擺脫在氣候變化問題上受國際道義譴責的困境,實現國際氣候政治格局的重新洗牌。此外,美國與日、加、澳等化石能源消耗比重較大的發達國家組成了“傘形集團”,共同抵制歐盟提出的以國內實質性減排為主,國外排放交易為輔的提議。

針對歐盟主導控制全球氣候變化問題的企圖,奧巴馬上臺伊始就推行綠色新政,從三個方面展開了正面進攻:第一,通過否定歐盟主導的基準年,確定美國版基準年,瓦解歐盟在氣候秩序上的優勢地位;第二,通過構建美國版的上限交易制,主導全球二氧化碳交易市場的美元結算制,確保美元地位;第三,通過拍賣國內二氧化碳排放額度,鼓勵國內不同產業積極展開低碳技術創新,瓦解歐盟主導的國別指標化體制。美國正在形成奪取全球氣候變化領導地位的國家戰略,希望重新贏回未來世界低碳經濟競爭的主動權。⑥由此,圍繞后京都議定書體制,美歐間的激烈角逐不可避免。

(三)南南間的氣候政治博弈

發展中國家陣營,自應對氣候變化談判啟動以來一直以“77國集團加中國”模式參與談判,至今該模式在形式上仍得以保持。但由于這個陣營過于龐大,內部分歧在所難免,再加上發達國家采取分化發展中國家的種種政策,致使發展中國家陣營在應對全球氣候變化問題上出現嚴重分裂。發展中國家在全球升溫控制目標、承擔減排限排責任的態度、應對氣候變化資金分配、清潔發展機制項目核準和地域分配等問題上存在著不同利益訴求。

小島國聯盟,是受氣候變化不利影響較大的發展中國家,深受氣候變化引起海平面上升的直接威脅,它們與歐盟持相似的激進觀點。要求將全球升溫目標控制在1.5攝氏度以內,提出應該考慮受氣候變化影響最大的小島國的切身感受,制訂全球減排的長期目標,并強烈要求發展中大國參與減排行動。

石油輸出國組織(OPEC)成員國擔心全球減排限排措施會影響其石油生產與出口,越來越成為氣候變化談判進程最強硬的反對者,只是一味強調國際社會應該幫助其改善經濟結構,以適應因全球減排行動對其國家經濟造成的不利影響。

發展中大國雖然都面臨著可持續發展和能源安全問題的挑戰,但由于各自國情不同,國家發展戰略不同,在應對減緩氣候變化問題上也存在著一定的分歧。中、印堅決抵制歐美提出的讓發展中大國與發達國家共同承擔減排或限排溫室氣體的義務;而拉美的阿根廷、巴西等國家則對主動承擔義務表現出躍躍欲試的姿態。

非洲最不發達國家因排放量很小,主要關注對氣候變化的適應問題,希望獲得更多的國際資金援助。發展中國家之間為了經濟利益產生矛盾和競爭不可避免,對于發達國家提供的資金,各個發展中國家都希望自己能夠多拿到一點,“最貧窮國家”、“小島嶼國家”和“最脆弱國家”為獲得更多份額而展開利益角逐。

三、中國應對全球氣候政治博弈的方略

在氣候變化問題上,全球利益與國家利益、長遠利益與現實成本、政治意愿與現實能力、實際角色與外交策略以及未來發展和氣候變化本身的高度不確定性等多重矛盾的交織,構成了中國氣候變化戰略決策的獨特背景,作為一個負責任的大國,中國應該積極開展國際合作,推動氣候問題的最終解決,同時采取靈活的策略和正確的措施維護自身的國家利益和發展中國家的權益,維護世界正義。為此,我們應重點做好以下幾個方面的工作:

(一)將低碳環保工作提升到國家戰略高度,樹立正面積極的國際形象

中國作為人均收入較低的發展中國家,正處于經濟高速增長階段,擺脫貧困和發展經濟仍是首要任務。在目前相對落后的技術水平下,我國以煤炭為主的能源結構在相當長一段時期內難以發生根本性的改變,經濟發展在某種程度上仍高度依賴于能源和資源的投入。因此,未來我國溫室氣體排放總量和人均排放量都將不可避免地呈增長趨勢。⑦由此引發的國際社會的關注和憂慮也是不可避免的,這需要中國勇敢直面并采取積極措施,否則將被國際社會視為不負責任地崛起,中國也將為此付出巨大代價。為此,應深入貫徹落實科學發展觀,從國家發展戰略和具體政策上切實重視氣候變化問題,確保國民經濟可持續發展。要積極調整產業結構,努力建設資源節約型、環境友好型社會,必須建立清潔、高效、可持續的能源體系,大力推進節能減排,提高森林覆蓋率。

在做好自身控制氣候變化工作的基礎上,中國還應當在應對氣候變化的國際輿論中掌握主動,樹立負責任大國的形象。利用世界媒體輿論對中國問題高度關注的特點,通過白皮書、新聞發布會、進展簡報等渠道定期發布中國的政策、行動與倡議,充分展現自身在發展低碳經濟和構建“抵御氣候變化型社會”方面開展的工作和取得的成效。在能夠更好地確保國家利益和維護發展中國家利益的前提下,中國應當適時表達承擔更大國際責任的意愿,提出國際氣候制度的建設性構想,并制定有條件和分階段的適當減排方案,由此使得國際社會對中國的預期合理化,并使中國在氣候政治博弈中掌握主動。

(二)堅持“共同但有區別的責任”原則,強調實行“人均排放量”指標

近年來,伴隨著中國的持續高速發展,國際上關于中國應承擔更多責任的喧嚷甚囂塵上,甚至有論調認為不應再把中國界定為傳統意義上的發展中國家,要求中國在應對氣候變化、減少溫室氣體排放問題上向發達國家看齊。為此,在氣候談判博弈中要強調中國作為發展中國家這一基本的國際身份,在氣候變化問題上堅持“共同但有區別的責任”原則。發達國家的人口只占世界人口的25%,卻消耗了并正在消耗著世界80%的資源。自18世紀60年代以來,發達國家在工業化進程中燃燒的石油和煤炭,致使大氣中的二氧化碳含量增加了60%。現在,發達國家二氧化碳排放量仍占全球排放總量的75%,人均二氧化碳排放量達到3.12噸,相當于發展中國家人均排放量的9倍多。⑧所以,發達國家必須承擔率先減排的歷史責任,這也是對發展中國家生存權、發展權的尊重。

在國際氣候變化談判中,中國應強調將人均能源消耗和人均溫室氣體排放作為確定減排義務的重要基礎,摒棄“國別排放量”指標,實行“人均排放量”指標或“歷史累積人均排放量”指標。⑨大氣空間是全人類的共同資源,人人都有平等利用這一資源的權利,而現行的“國別排放量”指標,是從主權國家(或區域)角度評價溫室氣體排放量,是以當前排放量為依據的,并不包括歷史排放情況。所以不能體現每個人的平等排放權,也不能體現“區別責任”和公平原則。

(三)加強國際協調與合作,主動參與國際氣候制度的制定

面對錯綜復雜的國際氣候政治博弈,中國應采取靈活主動的措施加強國際協調與合作,以更好地實現國家利益。我們要團結印度和巴西等發展中大國,并借助“基礎四國”和“77國集團+中國”等平臺,爭取足夠多的發展中國家支持;要在氣候談判前與發展中國家協調好立場,爭取得到它們的支持與配合,聯合它們向發達國家施壓,同時減輕中國在談判中面臨的來自各方的壓力;要彌合發展中國家面臨的各種分歧,防范發達國家利用這些分歧分化發展中國家陣營;要繼續承諾支持最不發達國家和小島嶼國家等優先使用應對氣候變化的資金,消除它們的疑慮;要妥善利用發達國家在解決全球氣候問題上的利益交合與矛盾,努力爭取出現最有利于實現中國國家利益和發展中國家整體利益的局面。

中國要積極參與國際氣候制度的構建,在其中體現中國的影響并保障中國發展的長期利益。正在建立之中的國際氣候制度仍很不成熟,盡管發達國家憑借其政治、經濟、科技實力具有一定的主導優勢,但在后京都時代的氣候政治演化發展進程中,發展中國家還有很大發揮作用的空間,中國應該努力爭取在某些問題上發揮主導作用。中國要抓住機遇,積極主動地參加下一個議定書的制定以及評估報告的起草,客觀上影響氣候公約的談判進程,為中國可持續發展提供科學支撐,為發展中國家爭取利益,從根本上維護自身的發展權,為經濟建設創造更加廣闊的空間。

注釋

①國家氣候變化對策小組辦公室:《全球氣候變化人類面臨的挑戰》,北京:商務印書館出版社,2005年,第2頁。

②于宏源、王健:《全球氣候治理和發展中國家氣候談判策略研究》,《毛澤東鄧小平理論研究》2009年第7期。

③③“U.S.Emissions of Greenhouse Gases Tables,”http://www.eia.doe. govoiaf1605/gg04rp t/emission_tbls.htm l.

④邢悅:《回首2007:氣候改變政治?》,《中國減災》2008年第3期。

⑤于宏源:《環境容量與能源創新》,《國際觀察》2008年第6期。

⑥Jim Tankersley,“Obama moves fo rward w ith p lans to cut emissions”,http://www.latimes.comnew snationwo rld/nation/la-na-climate-econ25-2009jan25,0,293329.story.

⑦氣候變化國家評估報告編委會:《氣候變化國家評估報告》,北京:科學出版社,2007年,第177-180頁。

⑧宋健:《發展環保產業,保證永續發展》,載國務院環境保護委員會秘書處編:《國務院環境保護委員會文件匯編》(二),1992 年 ,第 445～446 頁。

⑨潘家華、鄭艷:《碳排放與發展權益》,《世界環境》2008年第4期。

責任編輯平樂

2010-08-13