權責體系、日常治理與地方政府危機管理能力建構——基于河南陜縣礦難事件的個案分析*

鄭 慧,李 學

(1.湖南大學馬克思主義學院,湖南長沙 410082;2.廈門大學公共事務學院,福建廈門 361005)

權責體系、日常治理與地方政府危機管理能力建構
——基于河南陜縣礦難事件的個案分析*

鄭 慧1,李 學2

(1.湖南大學馬克思主義學院,湖南長沙 410082;2.廈門大學公共事務學院,福建廈門 361005)

以河南省陜縣礦難事件為例,剖析我國地方政府危機管理過程中存在的問題。各級政府間缺乏明確的權責體系,重視危機處理,輕視日常狀態下危機管理能力的建構,是我國地方政府危機管理中存在的主要問題。在我國政府危機管理體系的構建過程中,必須充分重視地方政府的關鍵作用,明確中央政府與各級政府間的權責體系,注重在日常狀態下提高政府危機管理的應對能力,建立明確的激勵機制,切實轉變重視危機處理、輕視危機管理能力建構的錯誤導向。

危機管理;日常治理;權責體系;制度

危機管理是政府的一項重要管理職能。自從SAS危機爆發后,各級政府針對危機應對中存在的問題,進行了大量的努力,以提升公共危機的管理能力。然而,這種努力過多地停留在中央政府層面。2003年以來,國務院成立了危機預案管理小組,不僅制定了危機管理的整體預案,而且制定了25個專項預案和80個部門預案,健全了中央政府危機管理的組織體系、運行機制和制度保障。但是地方政府層面的危機管理能力并未得到有效的提升。美英等發達國家的經驗表明,地方政府危機管理是國家危機管理體制的重要組成部分,以公共安全體制最為完備的美國為例,在危機爆發的狀態下,“美國聯邦政府除了指派國民衛隊的援助之外,多數州的地方政府在緊急事態應對方面幾乎是獨撐天下”[1](P42)。反觀國內的公共危機管理,上級政府在危機處理中往往處于首要地位。但是我國幅員遼闊,各個地區異質性很強,中央政府層面缺乏準確的地方性知識,難以有效地掌控地方層面的公共危機,因而提升地方政府的危機管理能力成為當務之急。本文選擇一個礦難危機處理的成功典范,剖析我國地方政府危機管理中存在的基本問題,并以之為基礎,探討如何提高我國地方政府的危機管理能力。

一 河南陜縣礦難事件的特殊性及其理論意義

礦難事件是時下中國最易出現的公共危機事件之一。盡管政府對煤礦安全三令五申,但是礦難事件仍不時爆發,不僅威脅到礦工的生命,而且給社會經濟的發展帶來嚴重的沖擊。如何提高礦難事件的危機管理能力是一個亟待解決的問題。

河南三門峽市陜縣支建礦業有限公司是一個國有地方煤礦,1958年建礦,年設計生產能力21萬噸,實際生產能力為30萬噸,屬低瓦斯礦井。2007年7月29日,由于地表水引起礦井水災而爆發礦難①礦井在建設和生產過程中,地面水和地下水通過各種通道涌入礦井,當礦井涌水超過正常排水能力時,就造成礦井水災.礦井水災(通常稱為透水),是煤礦常見的主要災害之一.一旦發生透水,不但影響礦井正常生產,而且有時還會造成人員傷亡,淹沒礦井和采區,危害十分嚴重.。7月28日該地區普降暴雨,地面洪水從附近的鋁土礦坑和礦井老巷滲入該礦之中,致使69名礦工被困井下。在國家安全監察生產局和煤礦安全生產管理局、河南省人民政府以及多個機構的共同協作下,經過76小時的緊張搶救,被困礦工全部獲救。時任國家安全監察局局長的李毅中稱其為“這是近年來全國重大煤礦安全搶險救援最圓滿最值得慶賀的一次”。由于河南陜縣礦難事件的危機處理取得了圓滿的成功,在眾多失敗的危機管理活動中,可以稱其為地方政府危機管理中的典范之作,新聞媒體和行政首長都對其給予了高度的評價,因而其經驗值得認真分析,并進行推廣。然而,此次危機管理過程中也暴露了不少問題,在地方政府危機管理中具有典型性,分析這些問題有利于為地方政府危機管理提供可資借鑒的經驗教訓。

二 河南陜縣礦難成功施救的行為觀察與理性反思

陜縣礦難成功施救的案例中,既有成功的經驗,也有理性的反思,主要有以下幾個關鍵點:

1.自救意識與危機教育的缺失

危機管理作為一種非常態化的管理,其管理的效率不僅取決于政府的危機處置行為,還依賴于行政行為客體的配合。民眾良好的危機意識與自我救援能力,可以為政府危機管理行為的成功提供堅實的基礎。河南陜縣礦難危機處置的成功與礦井下工人的自救意識是分不開的。“一線人員是危機真正的偵測者、預警者,同時也是整個危機應對過程中的主人。”[2](P259)一線人員如果缺乏危機意識,在發現危機后不能采取合理的措施,往往是危機事件擴大化和危機處置難以取得成效的根本原因。在陜縣礦難事件中,井下人員的危機意識和合理處置,發揮了重要的作用。當負責安全檢察的安全員和副隊長曹百成,發現井下水流顏色有異時,迅速判斷是地表水注入,出現險情,并立即通知在較低工作面或未到工作面的人員撤離巷道,同時帶領工人攜帶礦井的通風管,撤向高處平臺。在76小時的救援過程中,井上救援人員通過這個平臺為被困人員輸送了氧氣和牛奶,支持被困人員等待求援。相反,在許多危機事件中,往往由于受害群體缺乏合理的危機意識和自救方法而使得事態擴大。特別是我國危機教育的缺乏,造成民眾危機意識和自我救援能力的低下,難以在危機救援的過程中,進行有效的民眾動員,造成民眾的恐慌,提高了危機管理的難度。所以,在危機尚未爆發的日常狀態下,進行危機教育,提升民眾的危機意識和自救能力,可以有效地提高危機處理的成效。陜縣礦難事件的救援行動表明,日常狀態下民眾危機教育和危機意識的提高,對于危機管理非常重要。

2.應急預案與合成演練的欠缺

危機管理作為一種即時的實踐管理活動,其時效性非常強,危機處置者往往缺乏足夠的時間來進行周密決策。在十分緊急的狀態下,如果缺乏合理的預案設置,則將極大地影響危機的處理效果。在河南陜縣礦難的危機救援過程中,科學施救與危機預案的合理使用,發揮了重要作用。礦難事件的誘因是洪水透入巷道而造成的,所以切斷危險的源頭非常重要,為此救援行動啟動“一堵、二排、三送氧”的科學施救預案,為危機救援提供了良好的指導。由于整個施救不僅需要排除水的侵入,而且需要保障井下人員的生命安全,所以牽涉到武警官兵、電力系統、通訊系統和醫療系統。在整個救援過程中,電力系統的4套應急預案和陜縣網通公司危機預案對危機救援的保障作用都不可小覷。正是由于參與此次救援任務的組織都有合理的預案設置,使得在危機處置階段出現意外情況時,能夠合理應對。非常關鍵的一點是,這些機構所制定的預案都能夠合理地發揮作用。

然而,在我國地方政府危機管理的實踐中,許多地方政府往往對危機預案不夠重視,這主要表現在兩個方面:一是忽視危機管理預案的設置;二是危機管理預案缺乏演練,往往不具有實際的處置效力,真實的危機爆發時,難以發揮實際的作用。危機事件的爆發往往具有不確定性,但是地方行政轄區范圍內危機的源頭是相對穩定的,這使得地方政府可以有效地識別出潛在的危機及其危害。因此,地方政府在進行危機管理時,合理設置危機預案,并且保證在危機狀態下能夠得到執行,為危機管理提供有效的行動指南是非常重要的。

危機處置或危機管理屬于非常態的管理,危機管理環節中所涉及的各個部門,只有有效銜接、各司其職才能取得良好的效果。在陜縣礦難救援中,進行整合的專業救援隊伍發揮了重要的作用。一線指揮的河南省委書記徐光春認為“整建制搶險隊伍平時組織合理,彼此相熟,配合默契,在救援過程中能夠環環相扣,不會出現空檔,出現摩擦。搶險需要勇氣,但更需要的是科學和技術作保障”[3]。整建制搶險隊伍和救難急用的配套水管在預計的時間內到達現場,為搶救爭得了寶貴的時間,也為整個救援工作的成功提供了可靠的專業保障。但是,在礦難事件處置過程中,雖然通過上級政府的協調,調劑了其他部門的危機處置團隊,但該團隊在馳援現場的過程中,浪費了一個多小時的寶貴救援時間,也反映了當地地方政府危機處置能力儲備不足的弊病。

作為一種緊急狀態下的管理活動,“許多突發性事件已經遠遠超出了由單一管理部門獨立行使職責的能力和范圍,在這種情況下,就需要依賴更多部門之間的相互配合和支持,有的要求更高一級政府甚至需要報請中央政府直接掌管。其次,非常態性事務需要動用社會整體資源而不是某一部門、領域的資源”[4]。在日常狀態下,由于政府組織中的權力受組織層級的節制和規則的嚴格制約,條塊分割難以形成整體的合力,如若缺乏基本的危機演練,當危機事件真正發生時,則會出現相互分割的不同部門禁錮于專業的局限性,過分強調自身所在部門的職責和權限,造成“信息隔離”和“難以對接”的不利局面。在一系列危機救援事件中,由于參與救助部門之間協調困難,行動難以有效對接而造成嚴重后果的,并不鮮見。危機狀態下的處置行為,與平時狀態下的政府日常行為存在著較大的區別,缺乏專業的演練往往會在危機管理狀態下,顧此失彼,不能形成有效的處置能力;同時,認為有危機處理預案,就盲目地認為可以不經演練就能在危機狀態下進行有效聯動是不切實際的,這已經成為我國地方政府危機管理的頑疾。因此,強化危機管理的日常意識,注重通過危機預案演習的形式,進行合理的危機整體救援行動合成演練,增強參與危機處理的部門間協調整合能力,提高危機現場協同救援的效率,是提升地方政府危機管理能力的重中之重。

3.央地聯動與地方政府的缺位

地方政府是我國危機救援的主要行為主體。《中華人民共和國突發事件應對法》第四條明確規定“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。該法律還規定:突發事件發生后,發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展,并展開救援和處置工作;突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害時,應當及時向上級人民政府報告,上級人民政府再進行統一領導的應急處置工作。從陜縣礦難危機救援的過程來看,不難發現此次救援的成功,與央地聯動以及區域政府間的合作是分不開的。義馬礦務集團、山西運城、中原油田、小浪底水庫和洛陽武警消防支隊的支持,跨越了危機發生地方政府的管轄范圍,具有明顯的區域合作性質。國家安全生產監督管理總局、國家煤炭安全監察局、河南省委、省政府以及相關職能部門,都高度涉入了這次危機救援事件,為危機處置提供了政治、人力和物質資源的保障,確保了救援的成功。然而,這種臨時性的管理,在礦難救援過程中也暴露出了種種問題,救援成功很大程度上帶有僥幸的成分,義馬礦物局的支援就曾經因為交通受阻而耽誤了一段時間,增加了危機管理的風險。

在危機管理取得成功的同時,反思陜縣礦難救援事件的整個過程,也暴露了我國地方政府危機管理機制不健全的弊病。無論是從我國應急管理的法律規定和危機處置的自然理性出發,陜縣政府都應該是危機救援的第一力量。陜縣礦難事件中多種力量的廣泛介入取得救援成功,實質上反映了我國危機救援體制建構的失敗,它場景式的再現了我國地方危機管理體系制度化不足的弱點。現行的危機管理系統主要依賴各級政府現行的行政機構的臨時性整合和協調,在危機管理的過程中具有較大的隨意性,并由此帶來了兩方面的弊端:一方面,由于危機管理制度缺乏,不能把危機的前期控制納入各級政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中,導致政府對危機的反應遲緩。同時,由于缺乏完善的危機管理法律制度、財政制度和公共安全制度,往往在危機管理過程中,面臨種種矛盾,以及各種行政管理體制的掣肘,極大限制了地方政府危機管理水平的提高。另一方面,上級政府忽視基層組織作為救援主體的“越位”行為,不僅會造成基層組織的“缺位”,而且會激勵地方政府把危機救援的責任轉嫁給上級政府,從而制約地方危機管理能力的提升。《中華人民共和國突發事件應對法》的相關規定只是初步表達了國家構建地方政府危機管理體系的需要,但過于粗略。我國“目前還沒一部專門法律用以規范地方政府危機管理的責任,各部門間職能交叉嚴重,機構責任不清,很容易出現危機管理上的‘公共地悲劇’,基本不具備形成地方公共危機管理體制的制度條件”[5]。地方政府的危機管理必須超越目前臨時性、隨意化的桎梏,切實進行制度建設,明確各級行政主體的權力和責任邊界,中央和地方政府之間、各級地方政府之間必須擁有明確的分工體系,通過完備的法律框架和科學的聯動機制,建構權責明確、行動有效的地方政府危機管理體系。

4.堅強領導與權責機制的缺陷

正如時任國家安全生產總局局長李毅中的總結所言,陜縣礦難事件救援中領導指揮堅強有力,是救援成功的重要原因。“一堵、二排、三送氧”的科學施救預案確立后,正是來自中央、省和市縣領導的坐鎮指揮,有力保障了危機救援各項工作的有效銜接,從而保證了危機救援的成功。然而,危機救援現場領導“扎堆”現象,也反映了我國地方政府危機管理缺乏合理指揮體系的弊病,這顯然與日常的危機管理活動有關。

在我國SAS危機事件以后,由于中央政府加強了對重大安全事故的問責力度,地方官員的危機處置意識明顯提高,行政官員特別是主要的責任人員,往往會出現在第一現場,這與以往政府官員的冷漠態度相比,當然是一種進步。在陜縣礦難救援過程中,親臨現場指揮的領導,主要包括國家安全生產總局局長李毅中、國家煤炭安全生產總局局長趙鐵錘、河南省委書記徐光春、河南省長李成玉、河南省副省長史濟春、河南省安全監察局局長李久成、河南省電力公司黨組書記、總經理王中興、武警河南總隊三門峽市支隊政委閆德華。與其他地方或其他危機救援事件中主要行政領導缺位相比,陜縣礦難事件各級領導的“扎堆”出現,客觀反映了我國行政領導危機管理意識和責任意識增強。然而,反思領導“扎堆”出現在危機救援現場這一事實,卻再度反映了我國地方政府危機管理水平的低下。一是領導“扎堆”出現,實質上并不必然保證危機救援的效率。在陜縣礦難救援過程中,就曾出現是否繼續向巷道輸氧而發生的爭執問題;二是領導“扎堆”出現,提高了危機管理的行政成本。從組織與規則的角度進行分析,領導“扎堆”現象的產生,表明了危機救援行政領導責任不清的現實。總之,領導“扎堆”現象反應了我國危機管理權責模糊的現實,它不應該過分的渲染和夸大,從技術理性出發,它是不合理的。正是由于危機管理的責任不清,問責機制不全面,才激勵行政官員出現在危機救援第一現場,來規避危機管理的政治風險。現有的危機管理法律只是在原則上規定了危機的處理責任,只有將責任進行細化,明確處置權的歸屬和相應的行政責任,才能為危機有效處置的合理領導,提供制度保障。一方面需要“運用社會實證方法,通過選取近年來當地重大和多發的突發公共事件,以及各種潛在的風險進行分析,對突發公共事件的產生機理進行研究,找出引起或者可能引起突發公共事件的每一種因素,對凡是可能引起突發公共事件的因素所在的每一個環節,均明確常態下政府監測、評價、消除、化解這些誘發因素的權責”[6]。另一方面,從規范的角度出發,“必須從我國實際出發,重新整合各級政府和不同政府部門的應急管理職能與相互關系,構建一個責任明確、統一指揮、分工合作的應急管理指揮協調機構”[7](P224-225)。危機管理過程中,堅強的領導是有必要的,但是必須細化危機管理的權責體系,從而提高危機管理的效率。因此,根據危機管理的風險大小和各級政府行政權力的大小,明確各類危機管理事件的行政領導和權限大小,也是日常狀態下構建我國地方政府危機管理能力的重要途徑。

三 結 論

目前,我國理論界對危機管理的研究過于集中于危機處理階段,而忽視了在日常狀態下危機管理分權以及危機管理能力建構問題。從對陜縣礦難的個案分析可以看出,建立起職責分明的權責體系是地方政府危機管理能力提升的制度保障。從諸多地方性公共危機管理過程中可以發現,中央政府并未給予地方政府以足夠的信任,這當然有部分地方政府官員責任意識淡薄等執政理念的問題。但危機管理作為一個行為體系,必須從制度的層面進行反思,在責難地方政府官員素質的同時,“我們必須明白他們的任務是怎樣確定的,他們有什么樣的激勵,以及他們面對怎樣的約束”[8](P320)。必須從制度的層面明確中央政府與各級政府間的權責體系,建立有效的激勵機制,促進地方政府官員危機管理的責任意識,發揮其在地方層面危機管理體系建構中的關鍵作用。

當然,強調危機管理的日常狀態,并不是否定或淡化危機適時處理的重要性,而是從全面提升政府危機管理的角度,注重危機管理能力的儲備。從地方層面來看,存在著重視危機發生時的處置,忽視日常狀態下危機管理能力的建構的傾向。這種傾向產生的直接后果是,危機管理的前瞻性不夠,在危機緊急處理時容易形成混亂狀況,危機管理的成本太高,往往造成危機處理的效果不佳,甚至是失敗。因此,如果沒有日常狀態下的危機管理能力的培養,危機處理難以取得根本的成效。注重在日常治理中融入危機管理意識和危機應對方法,是地方政府危機管理能力提升的關鍵所在。同時,要提升地方政府危機管理能力,僅僅有危機處理預案是遠遠不能解決問題的,更重要的是需要合成演練,達到各種危機狀態下的熟練對接,才能在危機發生時忙而不亂,井然有序。

[1]夏保成.美國公共安全管理導論[M].北京:當代中國出版社, 2006.

[2]胡百精.中國危機管理報告(2007)[M].北京:中國人民大學出版社,2008.

[3]中國安全生產網.http://www.dahe.cn/xwzx/zt/hnzt/sxmk/ kx/[EB/OL].20071102_1190256.htm.

[4]李程偉.公共危機管理:理論與實踐探索[M].北京:中國政法大學出版社,2005.

[5]宋旭光.地方政府的危機管理:責任、信息與制度[J].財經問題研究,2006,(11):87-92.

[6]王曉軍.政府危機管理中的權責關系探析[J].社會科學,2008, (5):106-112.

[7]麻寶斌,王郅強.政府危機管理理論與對策研究[M].長春:吉林大學出版社,2008.

[8][美]詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機構:政府機構的作為及其原因[M].北京:三聯書店,2006.

System of Power and Responsibility,Routine Governanceand the Crisis Management Ability Construction of Local Government——A Case Study based on the M in ing Accident in Shan County,Henan Province

ZHENG Hui1,L IXue2
(1.School of Marxism,Hunan University,Changsha 410082,China; 2.School of Public Affairs,Xiamen University,Xiamen 361005,China)

Local government is an important part in national political system,w hich p lays a critical part in regional crisismanagement and affects thew hole country’s crisismanagement ability.This research emp loys case study as basic research methods,w hich select the Shan county mining accident in Henan Province as an examp le in o rder to cast light on the p roblem during the local government crisis management p rocess.The research found our country local government crisismanagement faces the p roblem of lack of transparent system of power and responsibility through the level of the government,attaching importance to crisis tackling and looking dow n upon the crisis management building.During the crisis management system construction p rocess,w e m ust think highly of the local government critical function,make sure of the power and responsibility,attach importance to imp rove the crisismanagement ability in daily life and build the incentive institution to shift the impo rtance from the crisis responding to crisismanagement ability construction.

crisismanagement;routine governance;system of pow er and responsibility;institution

D035.5

A

1008—1763(2010)03—0066—04

2009-09-24

鄭 慧(1971—),女,湖南辰溪人,湖南大學馬克思主義學院副研究員,博士.研究方向:地方政府改革與治理.