農業部關于穩定水域灘涂養殖使用權推進水域灘涂養殖發證登記工作的意見

(農漁發 2010? 25號)

各省、自治區、直轄市及計劃單列市漁業主管廳(局),新疆生產建設兵團水產局,各海區漁政局:

為貫徹落實中共中央、國務院《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》(2010年中央 1號文件)關于“穩定漁民水域灘涂養殖使用權”的指示精神,加快推進水域灘涂養殖發證登記工作,保障養殖生產者合法權益,促進我國水產養殖業持續健康穩定發展,現提出如下意見:

一、總體工作要求和目標

水域灘涂養殖發證登記是我國依法確立的對養殖水域灘涂實施管理的一項基本制度。1986年《漁業法》提出建立核發養殖證、確認水域灘涂養殖使用權,2007年《物權法》確認了水域灘涂養殖使用權的用益物權屬性。至此,經過多年實踐和法律探索,具有中國特色的水域灘涂養殖使用權制度逐步建立并日趨完善,得到了廣大漁民的擁護。在地方各級人民政府的重視下,漁業主管部門不斷加大養殖發證登記工作力度。截至 2009年底,全國已核發養殖證 37萬多本,確權水域灘涂面積 448萬公頃,發證確權率達到 65%,對穩定水域灘涂養殖使用權,調動漁民生產積極性,統籌城鄉協調發展發揮了重要作用。

但是,當前養殖使用權制度建設中也存在著不容忽視的問題。一是有些地方和部門對其重要性認識不足、重視不夠,擔心核發養殖證會影響今后對水域灘涂的征用和補償,因此發證登記工作進展緩慢;二是在工業化、城市化進程加快的同時,一些地方隨意侵占養殖水域灘涂的情況時有發生,權屬糾紛不斷,損害了養殖生產者的合法權益,影響社會和諧穩定。針對這些問題,近年來中央連續下發的幾個 1號文件都強調做好穩定漁民水域灘涂養殖使用權工作。為貫徹落實中央文件精神,全面準確地體現黨在農村的基本政策,維護好漁民的合法權益,提高養殖使用權的保護效力,按照《物權法》有關規定,農業部以 2010年第 9號部令頒發了《水域灘涂養殖發證登記辦法》(以下簡稱《辦法》),自 2010年 7月 1日起施行。

做好水域灘涂養殖發證登記工作,是法律賦予地方各級人民政府和漁業主管部門的重要職責。當前工作的總體要求和目標是:充分認識穩定水域灘涂養殖使用權的重要意義,把養殖使用權制度建設作為完善農村基本經營制度,統籌城鄉協調發展,增強農業農村發展活力的重要舉措,按照科學規劃、確權發證、嚴格保護、協調可持續發展的原則,切實加強領導,強化工作措施,保護合法權益,爭取到 2011年底,全國水產養殖重點縣(市、區)要全面完成養殖水域灘涂規劃編制工作,規劃內的水域灘涂養殖發證登記率達到 95%以上,為推進現代漁業建設提供堅實的制度保障。

二、加快編制養殖水域灘涂規劃

編制發布養殖水域灘涂規劃,確定可以用于水產養殖業的水域灘涂區域范圍,是實施水域灘涂養殖發證登記的重要前提,是《漁業法》賦予地方各級人民政府的一項重要職責。《辦法》規定:本辦法所稱水域、灘涂,是指經縣級以上地方人民政府依法規劃或者以其他形式確定可以用于水產養殖業的水域、灘涂。

自 2002年農業部印發《完善水域灘涂養殖證制度試行方案》和《養殖水域灘涂規劃編制工作試行規范》以來,目前全國共有 1178個縣級地方人民政府編制發布了養殖水域灘涂規劃,為養殖使用權制度建設奠定了良好的工作基礎。但是,仍有一些地方沒有組織編制規劃,或者編制的規劃不符合功能規劃的要求,可用于養殖業的水域灘涂區域范圍不清。因此,必須依法加強養殖水域灘涂規劃工作,加快編制進度。

(一)凡轄區內適宜水產養殖的水域灘涂面積超過 10000畝或現有水產養殖生產規模超過 3000噸的縣(市、區),都應編制養殖水域灘涂規劃。小于上述規模的縣(市、區),可用其他形式確定可用于水產養殖業的水域灘涂,或者由上一級人民政府統一編制養殖水域灘涂規劃。

(二)已經編制發布養殖水域灘涂規劃但不符合功能規劃要求的,或者原規劃的養殖水域灘涂被嚴重污染不宜繼續養殖的,或者因當地經濟社會發展需要調整養殖水域灘涂規劃的,應盡快按照原程序進行修正、調整。

(三)編制養殖水域灘涂規劃,重點是明確可以用于養殖業的水域灘涂區域范圍、類型、期限以及允許采用的養殖方式、開發規模、產業布局等。目的是既保護養殖業發展空間,又妥善處理養殖業發展與生態環境保護的關系,實現可持續發展。

(四)要增加人力、物力和財力,組織對轄區內水域灘涂資源狀況和開發利用情況進行全面普查調研,科學編制養殖水域灘涂規劃,做好與城鄉建設、土地利用、水資源利用和航運、港口、鹽業、旅游等規劃的銜接,增強規劃的可操作性,提高編制質量。

(五)要根據中央關于穩定漁民水域灘涂養殖使用權的精神,按照保持長期穩定的原則,將重要養殖水域灘涂,如傳統養殖區、已經形成集中連片的養殖基地、其他各行業難以利用的低洼鹽堿地等,規劃為長期養殖區。對某些多功能區域,在限定養殖方式(如底播)、種類(如貝、藻、濾食性魚類)和養殖規模的前提下,也應規劃為長期養殖區。對已經確定為其他主功能利用區,但目前尚未使用的水域灘涂或者養殖生產活動尚未對其他功能行使造成影響的水域灘涂,可以規劃為臨時養殖區,以充分利用資源發展養殖生產,增加漁民收入。

三、認真做好水域灘涂養殖發證登記工作

水域灘涂養殖使用權屬于不動產用益物權,發證登記是其發生效力的法定程序。《物權法》規定:不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外。長期以來,水域灘涂養殖使用權沒有像土地、林地的承包經營權那樣受到足夠重視和有力保護,與水域灘涂養殖發證登記工作嚴重滯后有一定關系,因此,認真做好水域灘涂養殖發證登記工作是落實中央文件精神的具體體現。

(一)各級漁業主管部門要在當地人民政府的領導下,堅決貫徹執行中央 1號文件精神,認真學習《辦法》,加強對工作人員的法律法規和發證登記業務培訓,熟悉發證登記程序和要求,提高業務能力和辦事效率。

(二)積極主動向水域灘涂養殖權人宣講發證登記程序和要求,宣傳發證登記對養殖權人自身權益保障的重要作用,調動水域灘涂養殖權人主動申請發證登記的積極性。要通過多種宣傳渠道,以群眾喜聞樂見、容易看、看得懂的方式,將《辦法》送到有養殖生產的村民委員會和養殖企業中,做到家喻戶曉。

(三)嚴格執行國家所有水域灘涂依法持證從事養殖生產的法律規定。健全和完善國家所有水域灘涂養殖使用權的申請、審查、公示、發證和登記建檔等制度,公開、公平、公正處理權屬爭議,依法保障當地漁業生產者優先獲得國家所有的水域灘涂養殖使用權,并按照保持長期穩定的原則確定養殖使用權期限。

(四)鼓勵集體所有或者國家所有由集體使用水域灘涂養殖權人辦理發證登記。對符合發證登記條件的養殖權人,不得以任何理由拒絕辦理發證登記手續,也不得附加任何條件。

(五)盡快將水域灘涂養殖發證登記情況錄入“養殖證信息管理系統”,做好明年啟用新版養殖證和“水域灘涂養殖發證登記系統”的準備工作,不斷提高養殖業管理信息化水平。

四、強化各項保障措施

養殖水域、灘涂包括海洋、江河、湖泊、水庫、池塘和灘涂、低洼鹽堿地等各種類型,情況復雜,落實水域灘涂養殖使用權工作政策性強,管理難度大。各級漁業主管部門要以科學發展觀為指導,堅決履行職責,增強工作的責任感和緊迫感,積極爭取各方面支持,強化各項工作措施,精心組織,狠抓落實。

(一)統一思想認識,加強組織領導。要把落實穩定漁民水域灘涂養殖使用權制度建設擺在突出位置,切實加強領導。要積極主動向當地政府報告工作安排和建議,努力消除顧慮和阻力,爭取政府領導重視和有關部門支持,密切溝通協調,在人、財、物等方面給予充分保障。

(二)明確工作目標,建立目標責任制。各級漁業主管部門要按照我部提出的總體要求和目標,制定規劃編制和發證登記工作方案和時間表,層層建立目標責任制,加強考核和督促檢查。農業部各海區漁政局要強化執法檢查職能,突出抓好所轄區域內海水養殖發證登記督促檢查工作。

(三)建立通報制度,加快工作進度。各省級漁業主管部門要及時掌握各地工作進展情況,采取措施加快工作進度。要總結經驗,全面推廣;發現問題,及時解決。我部將建立規劃編制和發證登記工作備案、通報制度。請各省級漁業主管部門及時將各地規劃編制情況填寫《養殖水域灘涂規劃備案表》(格式見附件)報我部備案。我部于每年 6月和 12月通報各地備案情況及養殖證管理信息系統登錄的發證登記工作進展情況。

(四)加大執法力度,保護合法權益。各級漁業主管部門及其所屬漁政機構要加大養殖業執法力度,堅決制止未依法取得養殖證擅自在國家所有的水域灘涂從事養殖生產的行為,視情節依法予以責令改正、補辦養殖證或者限期拆除養殖設施。堅決制止非法侵占養殖水域灘涂和侵害合法養殖生產者利益的行為,切實維護養殖權人的權益。

(五)落實惠漁政策,體現養殖證作用。養殖證是物權證,也是單位和個人依法從事養殖生產的憑證。要加強物權保護措施的落實,進一步研究制定養殖水域灘涂征(占)用補償實施辦法和標準,逐步建立養殖使用權救濟制度。積極與金融、信貸等部門溝通,發揮養殖證的物權抵押功能,解決養殖權人小額貸款困難。要將國家各項支漁惠漁政策與養殖證緊密掛鉤,將養殖證作為享受各級財政補貼、項目建設和災害救濟等的資質條件。目前,養殖證是養殖漁民和企業享受國家柴油補貼的重要依據,各地要認真核實養殖權人自有養殖機動漁船數量和主機功率并建立數據庫,確保養殖權人獲得養殖機動漁船柴油補貼。