城中村、農民工、小產權房與城鄉二元體制改革

許經勇

(廈門大學，福建廈門3610 05)

城中村、農民工、小產權房與城鄉二元體制改革

許經勇

(廈門大學，福建廈門3610 05)

城中村、農民工、小產權房，是我國城市化過程中出現的三個特殊的經濟范疇。在城鄉二元結構體制還不可能被完全破除的情況下，這三者既有正面效應，又有負面效應。其正面效應突出表現在，離開了它們，我國的工業化、城市化就不可能發展到現在這樣的規模，我國農村勞動力就不可能如此大規模轉移到城市。其負面效應突出表現在，無法實現全面、協調、可持續發展。2009年中央經濟工作會議要求把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，這將成為城鄉二元體制改革的突破口。

城中村；農民工；小產權房；城鄉二元結構體制

在我國城市化過程中，出現了三個很特殊的經濟范疇，即城中村、農民工與小產權房。這三個經濟范疇從表面上看毫不相干，實際上都是派生于城鄉二元結構體制。城中村和農民工派生于城鄉二元戶籍制度，小產權房是派生于與城鄉二元結構體制相輔相成的城鄉二元土地制度。城鄉二元結構體制還將存在相當長時間，要破除城鄉二元結構體制，既取決于改革的力度，又取決于發展的程度，而且改革的力度又不能超越于發展的程度。十七屆三中全會的《決定》提出：到2020年全國要基本建立城鄉一體化的體制和機制。“基本建立”和“完全建立”的含義是不一樣。即使是基本建立了，也不意味著城鄉二元結構體制的完全破除。

一、城中村

如何改造城中村，是當前我國城市化面臨的棘手的問題。有的地方政府甚至把改造城中村上升到“檢驗政府執政能力的試金石”這樣的高度來對待。據調查資料顯示，北京目前共有城中村231個，西安共有城中村180個，武漢共有城中村162個，廣州共有城中村139個，深圳共有城中村320個，溫州共有城中村544個。在全中國找不到一個城市沒有城中村。我國城市化的一種重要形式，這就是“城市包圍農村。”具體地說，在城市化過程中，為了擴大城市規模，征用城郊農村土地，逐步將一部分村落包圍在城市建成區內。這些村落起初還在城市郊區，進而位于城鄉結合部，隨著城市規模的持續擴張，最終蛻變為城中村。城中村具有二重性，既有城市的特征，也有村落的特征。城中村所具有的城市特征表現在：(1)城中村的居民居住在市區，乃至中心市區；(2)和城市居民一樣，主要從事二、三產業；(3)城中村居民的生活方式逐步向著城市化的方向演變。城中村所具有的村落的特征表現在：(1)作為生產資料或生活資料的土地，其產權歸村落集體所有；(2)其所屬社區由作為村民自治組織的村民委員會管理；(3)城中村村民保留比城市戶籍含金量更高的村籍，使得他們的收入不僅超過農民工，甚至超過一般的市民。

城中村的形成和演變，大致經歷這么幾個階段：第一階段，聚落形成階段，即傳統的農村居住聚落；第二階段，即城鄉結合部階段，城市與鄉村交接；第三階段，城中村階段，是城鄉差別在在建城區的縮影；第四階段，城中村瓦解階段，即完全城市化。應當說，土地制度的城鄉二元性，是城中村形成的重要因素。城中村的集體土地與城市建成區的國有土地的制度性差異，形成城市內部土地的二元結構，造成管理監控的困難。在土地城鄉二元結構下，城市政府選擇了試圖繞開村落這樣一種規劃思路，使城中村因此逐漸形成。城中村的演化不是政府規劃和預設的結果，而是在政府規劃的限制下原農村居民與政府博弈的結果。即在城市化過程中，由于地方政府的財力有限，無力支付征地補償費，不能將舊村用地全部收歸國有。在這種情況下，政府暫不征用的原村民住宅用地，暫不支付征地費，政府也不對地上建筑物進行補償，原居民仍然可以使用。這就出現了城中村的雛形。

城中村的一種特殊現象，即“一村兩制”，哪里有城中村，哪里就有“一村兩制”。由于城市政府在征地過程中，往往只能將部分農民“農轉非”，而把其他村民和整個村莊納入農村管理體系，這種“一村兩制”的現象是根源于用招工進廠的“農轉非”方式，來代替村莊、村民的城市化。伴隨著市場取向改革的深化，從農村轉移的新市民依附在城市戶籍制度上的社會福利保障的含金量明顯減少，這種方式的征地既沒有解決“人”的城市化，也沒有解決“村”的城市化。不僅如此，還導致城鄉差距倒掛現象的出現。伴隨著城市經濟的迅猛發展和城市化速度的加快，大量外來勞動力（主要是農民工）涌入城市，住房需求激增，從而帶動了廉租屋市場的大發展。在這種形勢下，原村民就開始突破政府的用地標準的限制，大量搶占土地，大建私房；與此同時，政府對農用地征用的規模越來越大，原村民傳統的以農耕為主的生產與生活方式逐漸消失，出租房屋和集體物業成為原村民的主要收入來源和生活來源。建私房出租也是原村民求生存、求發展被迫作出的選擇。從而形成了不被國家法律承認的小產權房，實際上是無產權的房屋。

城中村不同于一般市區，表現在流動人口比重很高，人口構成很復雜，管理難度很大，治安問題很突出，以及建筑密度高、環境條件差、交通道路擁擠、內部用地混亂、配套公共設施不完善、防災救護能力差等等，是城市化進程中的盲區。

二、小產權房

與城中村相聯系的小產權房，是源于城鄉二元土地制度。我國農村經過30多年的改革，與社會主義市場經濟體制相適應的農民土地產權制度已初步建立，廣大農民群眾獲得了長久不變的土地承包權，農村土地使用權長期化、資本化、物權化作為一種發展方向和演變趨勢基本上確定下來。《物權法》第十一章將土地承包經營權列入用益物權行列，從而正式結束了學術界對于其法律性質的爭論。但是，也必須看到，我國農村土地產權制度還很不完善。對農用地被征用轉化為非農用地過程中，如何保護農民的土地權益這一重大問題，該法律并沒有具體的規定。傳統的農地統征制度和土地用途管理制度，在土地征用和農地轉用環節，農民的土地產權并沒有獲得合理的經濟上的實現形式。在國家對農民土地利用的指令性計劃如種植面積控制等被解除的同時，國家對農村土地利用的規劃管理和土地用途管理則逐步加強。我國長期實行的農地統一征收的建設用地取得制度，在確立土地利用規劃管理和土地用途管理制度后，土地征收逐漸成為政府統一控制農地轉用的基本手段。按照我國現行法律規定，農村社區集體并不擁有讓渡土地權屬的權力。當農地改變為城市非農用地時，必須先由國家征收。并被美名為公共利益的需要。

20世紀80年代以來，伴隨著我國工業化、城市化進程的加快，建設用地需求急劇上升。我國現行的土地批租制的巨大利益，成為各級政府以各種名目“圈地”的制度性原因。每批租一塊土地，政府就一次性收取50—70年的土地收益，而給予農民的補償則微乎其微。始于20世紀90年代中期的分稅制，使地方政府在推進工業化、城市化過程中發展地方經濟面臨著極大的壓力。他們一方面依靠各種優惠的條件吸引項目、招商引資；另一方面以低價征地、高價轉讓充實地方財政收入。這對于地方政府來說，既能加快本地區經濟發展，又能實現地方財政收入的快速增長，取得任期內政績的最大化。

我國城鄉二元土地制度所造成的利益分配的不合理性，引起了廣大農民的消極抵制，集中表現在城市郊區農民開始沖破現行的土地征用制度的政策界限，出現了近年來引起人們高度關注的“小產權房”。按照我國現行的法律，農民集體組織對農村土地享有所有權。但實際執行中，無論是對宅基地，或者是農用地，農民的土地所有權都受到嚴厲的限制，以至于被取消大部分權利，尤其是抵押權和轉讓權。即使是城市化擴大到家門口，農民也不能用宅基地建造商品房。農民的土地只有被政府征用后，才能變成城市建設用地。這樣一來，農民在喪失土地所有權的同時，只能獲得低廉的征地補償。而政府在獲得土地所有權的同時，也占有土地轉換用途的大部分增值收益。面對如此巨額的土地收益流失，農民因此作出相應的對策，他們也開始進入房地產市場，或自行將宅基地或房屋出租甚至出售給市民，或是在宅基地甚至農用地上進行商品房開發，這就形成了“小產權房”。所謂“小產權房”，是指一些村集體組織或房地產開發商出售其在農村集體土地上建設的房子。“小產權房”有兩種情況：一種是在集體建設用地上和宅基地上建成的；一種是占用耕地違法建成的。目前全國“小產權房”已達到城鎮住房建筑面積的20%以上。由于沒有經過政府的征地和出讓手續，這種“小產權房”無法辦理產權證和土地使用證，只有村集體出具的合同證明其所有權，不能抵押轉讓，在遭遇拆遷時也無法維護其應有的利益。由于“小產權房”打破了地方政府壟斷土地、房地產開發商壟斷商品房開發（這兩個壟斷是相輔相成的）的格局，政府失去了轉換土地用途的巨額財政收入。地方政府自然是反對“小產權房”。中央政府反對“小產權房”更多的是考慮保護耕地和維護城市統一建設規劃。不被政府承認的“小產權房”的尷尬地位，實際上是各方利益博弈的結果，也是我國農村土地產權被扭曲的必然反應。

三、農民工

城鄉二元結構體制由來已久，在體制轉型過程中，還派生出農民、市民和農民工三元社會群體。農民工與城中村、小產權房之間結下不解之緣。農民工是改革開放以來，隨著我國社會經濟體制和社會經濟結構的雙重轉型而出現的社會群體，是在我國特定的城鄉戶籍制度下發生的農村勞動力轉移的產物。一方面由于受傳統計劃經濟體制的壓抑，導致廣大農村中存在著近乎無限供給的剩余勞動力；另一方面由于城鄉分割體制的逐漸松動，使得長期積蓄的勢能獲得補償性釋放的機遇，便伴隨著我國經濟持續快速發展而出現大規模的城鄉勞動力遷徙，這是我國工業化、城鎮化過程中必然出現的人口結構調整的現象。可以這樣說，我國改革開放以來的最大社會分化，堪稱農民的分化，即從農民中分化出一個特殊的社會群體，農民工群體。本源意義上的農民是一個職業概念，指的是從事農業生產勞動和取得土地經營收入的那部分勞動者。然而，在我國特定的城鄉二元結構體制下，農民又是代表著一種身份。農民工不同于農民，他們的職業是工人，但身份仍然屬于農民，即農民的身份沒有改變，又在城市打工的工人。

改革開放以來，我國城市中出現一種奇怪的現象，即一方面是城市中還有相當數量有勞動能力的市民找不到工作，另一方面又有近2億的農民工進城打工。這說明了我國城市的失業，在相當程度上屬于結構性失業。同時說明了進城農民工和原有城市職工之間具有明顯的互補性質。即在城市就業的農民工，有相當一部分就業崗位，是原城市市民不愿意進入的。目前我國進城農民工，其數量已經超過擁有城市戶籍的職工，但是，與后者相比，付出同等勞動得不到同等報酬，甚至付出倍加勞動也得不到同等報酬。兩者所能享受的社會福利差別，就更加懸殊了。可以這樣說，如果沒有億萬計廉價農民工進城，我國就不可能成為發展中國家引進外資最多的國家，我國的勞動密集型產業就不可能發展到如此大的規模，我國的工業化和城市化就不可能達到這樣高的程度。客觀現實表明，哪里的農民工聚集數量最多、規模最大，那里的工業化、城市化程度就最高，經濟社會最為發達。珠江三角洲、長江三角洲和京津唐地區的發展現實，就是有力的證明。農民工作為一種制度安排，是和城市化的本質要求背道而馳的。農民工作為一種特殊社會群體，即大量農村勞動力在實現職業轉移的同時，空間遷移（永久性遷移）卻沒有同步實現，形成暫住性質的打工階層。應當指出，城市化過程不僅僅是農村人口向城市遷移的過程，更關鍵的是農民職業的非農業化、生活質量城市化、社會身份市民化。如果城市化只完成農民向農民工的轉化，而沒有實現農民工向市民的轉化，就談不上真正的城市化，只能說是半城市化。這是我國城市化面臨的一個突出問題。值得我們進行深刻的反思。

四、城中村、小產權房和農民工相輔相成

實踐經驗表明，在城中村形成的初期或中期，當其規模沒有沖破政府既定的紅線，公共設施的配套尚能支撐的情況下，城中村對城市的發展是利大于弊：對地方政府來說，在不增加公共財政負擔情況下，維持著城市發展的低成本運轉；對原城中村村民來說，在農用地被征收之后，利用區位優勢獲得了優厚的收入來源；對眾多的外來農民工來說，獲得了與他們低收入水平相適應的廉租屋。誠如馬克思在《資本論》中所說：世間萬事萬物都安排在最善世界的最善處。城中村和小產權房的最大好處就是為大量進城農民工提供了廉價的住房條件與生活條件。以深圳為例，目前有500多萬人居住在城中村的小產權房，占深圳常住人口的將近50%。深圳的城中村面積和小產權房所占的比重如此高，是和深圳城市化的超常規速度聯系在一起的。20世紀80年代初，深圳的人口不到10萬人，不到30年的時間，已經增長到1400多萬人口。作為國際化大都市，深圳加入國際經濟循環的主要優勢，就是低成本的勞動力資源和土地資源。深圳在對外開放土地市場的同時把香港的高房價引到深圳來，但是在高房價的背后，深圳還有寓于城中村的廉租屋，使廣大進城農民工有房子住，從而保持著低成本的優勢。改革開放以來，國外、境外的勞動密集型產業之所以大規模往我國東南沿海轉移，就是因為這些地區有了與城中村、農民工和小產權房為載體的低成本優勢。如果沒有城中村以及與城中村相輔相成的小產權房，我國農民工就不可能大規模進城，我國勞動密集型產業就不可能發展到今天這樣大的規模乃至被稱為“世界工廠”。

受城鄉二元結構體制的制約，導致廣大農民和農民工無法分享工業化、城市化的經濟增長成果，城鄉差別因此呈擴大趨勢。但是，在農民群體中也分解一個很特殊的階層，即城中村的居民。城中村的居民是農民群體的一部分，他們的戶籍歸屬農村戶口，但是，與其他農民不同，城中村的居民可以分享工業化、城市化經濟增長的成果。這是因為，城中村地處建成區的黃金地段，村集體依靠土地資源生財有道，加上已有大量人口“農轉非”，集體人頭負擔較輕，村里每年都給村民分紅，提供可觀的生活費。城中村還充分發揮區位優勢，大量經營專業市場、酒店賓館、物業管理、服務行業等，村民的就業機會較多。與城市化背道而馳的城中村，形成三類不同待遇與等級的群體：即村民、已“農轉非”的居民和農民工。城中村的村民在發達的集體經濟的庇護下，經濟狀況堪稱“第一世界”；已“農轉非”的居民，由于就業狀況不佳，收入水平較低，社會保障微弱，其經濟狀況不容樂觀，可稱為“第二世界”；城中村人數最多的是農民工，他們既無完善的社會保障，又無穩定的收入，自然被列入城中村的“第三世界”。

在城中村改造過程中，城中村原居民所擔憂的是，他們現有的既得利益能不能得到保證。在農村城市化問題上，人們往往把目光集中在戶籍制度改革上，以為只要徹底改革戶籍制度，農村城市化進程就會一路凱歌。然而，人們在城中村所看到的，戶籍制度的作用已經微不足道，村籍的含金量超過市籍的含金量，村籍制度反而成為村落城市化攔路虎。城中村改造能否順利進行，在很大程度上取決于城中村居民改造前后的利益補償，即不會減少他們的既得利益。在城中村改造過程中，農民工的居住權也是一大難題。從邊遠農村來到城市謀生的農民工，其數量往往是城中村本地人口的幾倍、幾十倍，但由于他們收入微薄，只能聚集在條件較差的城中村。這部分人口數量多，但在城中村改造過程中卻缺乏話語權，其居住權益往往沒有得到保障。如果政府不能為這部分流動人口提供適宜的廉價住宅，城中村的改造意味著對這部分人口的驅趕。其后果是不堪設想。如果說政府未能為大量外來農民工提供足夠的廉租屋，是刺激城中村違法濫建、小產權房過度擴張的重要原因，那么，當政府著手改造城中村的時候，就必須慎重考慮能否為外來農民工提供足夠的廉租房。這是制約城中村改造進程的又一重要因素。

2009中央經濟工作會議要求把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，這將成為城鄉二元體制改革的突破口。筆者認為，如果農民能在“農轉非”的過程中享受到城市福利和土地出讓的利益，二元體制改革就能走上陽光大道。

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F3

A

1004-3160（2010）02-0100-04

2009-12-10

許經勇，男，福建惠安人，廈門大學經濟學院教授、博士生導師，主要研究方向：農村經濟。

詹花秀