財政會計管理權的配置與協調

全承相，李買連

（1.湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205；2.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

財政會計管理權的配置與協調

全承相1，2，李買連2

（1.湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410205；2.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081）

財政會計管理作為經濟管理工作的基礎，關系著經濟資源的有效配置和社會協調發展，必須在正確認識財政會計管理權定位的基礎上，通過完善財政會計管理體制，優化財政會計管理權的有效配置與運行機制，才能真正強化財政會計管理力度，有效控制會計信息失真，提高會計信息質量。

政府會計監管；財政會計管理權；財政權

政府會計監管包括財政、審計、稅務和金融（人民銀行、證券監管、保險監管）等業務部門的會計監管，以及會計單位的上級主管行政部門的監管。政府會計工作管理體制是指國家管理會計工作的組織形式和劃分管理會計工作職責權限關系的基本制度，包括管理機構的設置、職責范圍的確定和管理職權的劃分，是國家會計法律、法規、規章、制度和方針、政策得以貫徹落實的組織保障和制度保障。完善財政會計監管關系的基本任務是明確政府財政、主管部門、社會中介在會計運行過程中的權責關系，使其在會計運行過程中各盡其責、各司其職、相互配合、相互促進，實現我國會計的客觀、高效運行目標，充分發揮會計職能，促進社會經濟健康發展。

一、強化財政會計管理權必須理順政府各部門間的會計監管協作關系

政府會計監管應以財政部門為主和其他主管部門為輔構建分工協作的宏觀監管體制。按照新會計法的規定，國務院財政部門主管全國的會計工作，縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作；其他有關政府主管部門（審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監督等部門）應當依照有關法律、行政法規規定的職責，對有關單位的會計資料實施監督檢查；財政部門在查處會計違法亂紀案件時應當加強與司法、監察、人事、審計和稅務等部門的協作與配合；各級財政部門和各業務主管部門制定的會計制度必須與計劃、財政、審計、統計等法規相協調，不得相互抵觸。這些規定充分體現了政府會計監管必須以財政部門為主和其他主管部門為輔構建分工協作的宏觀監管體制。財政部門作為會計工作的主管部門所實施的會計監督范圍是全方位的，而其他主管管理部門的會計監管只局限于特定的局部環節，因此，財政會計管理在政府會計監管體系中應當處于核心的監管地位。

政府會計監管工作之所以由各級政府財政部門負統一管理之責，根本原因在于財政分配與控制是會計監管的財務流邏輯前提。財政部門作為全社會主管經濟利益分配的總控制部門，是各會計單位進行財務監管，正確處理國家、企業、個人三者利益關系的宏觀體制基礎。目前會計秩序的混亂，會計信息失真，并不是某些人所說的會計人員沒有回歸企業，不是會計單位對會計人員沒有人事管理權，而是國家財政部門沒有充分地獲得或行使對會計單位的會計監督權，會計人員的行為幾乎完全取決于會計單位領導者的個人偏好，失去了國家必要的宏觀控制和法律約束。將政府會計執法部門統一于財政機關不僅有利于政府會計監管工作職責的全面落實，有利于政府會計監管工作效率的全面提升，而且這并不排斥財政部門在政府會計監管過程中與司法、監察、人事、審計和稅務等會計監管有關部門展開全面的協作。相反，審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門由于其會計監管職責的局限性，決定他們都不宜承擔全面監管檢查會計工作的職責，如審計部門監督的主要目標是國有單位財務收支和國有資產、國家資金的使用情況，稅務部門監督的目標主要是納稅人稅款解繳情況，人民銀行監督的主要目標是依法對金融機構及其業務實施監督管理，對金融機構的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行稽核，證券監管的主要目的是為了規范證券發行和交易行為，保護投資者的合法權益。只有財政部門作為會計工作的主管部門，對所有的單位實施以保證會計工作秩序和會計信息真實完整為重點的全面監督檢查。財政部門內部以及財政部門與主管部門應當在適當分工的基礎上搞好協調配合，充分發揮各級人民政府財政部門和各類主管部門管理會計工作的積極性。

為了提高政府會計監管效率，有效解決我國會計政府監管主體之間協作，政府會計監管應當構建一個歸口財政機關的綜合管理機構，將執法部門權責全部統一于財政機關，配備精干的會計監督檢查執法隊伍，以便統一開展經常化、制度化的會計監督活動。在內部通過該機構的縱向監督形成對各個監管主體的監管行為的嚴格規范管理，在外部通過該機構的橫向協調形成各個監管主體之間職能上的有效分工協作和信息共享，通過內外部有機結合機制，以有效實現會計政府監管的整合協調功能。如財政部門對企業會計的監督職能也可以委托給稅務機關代行，使財政對企業會計的監督與稅務對企業的稅收監督在一定程度上結合起來，這不僅可以節省國家對會計監督的總成本，而且可以減輕企業接受政府多方檢查的負擔；財政內部會計管理機構將其內部行政事業單位預算會計管理職責委托于預算執行管理機構，使財政對行政事業單位預算會計的監督與預算執行常規管理結合起來，使監督能夠真正落到實處，避免都管都不管或相互發生沖突的現象。對此，我們必須積極摸索財政部門實施會計監督的有效途徑，將會計監督與會計管理、財務管理、預算管理、國有資產管理等結合起來，不斷加大處罰力度，實行對會計工作的全過程監督，轉變檢查職能，突出檢查重點，實行綜合治理。在保證財政部門對各會計單位會計工作普遍監督的同時，對重要部門或行業進行重點管理，加強與稅務等部門或會計師事務所等中介機構的溝通與合作，努力構建真正有效的會計監管模式，不斷提高財政會計管理效率。財政部門在強化直接監督檢查會計單位的同時，要逐步加強間接監督檢查注冊會計師出具的審計報告，來實現對企業會計的日常監督檢查職能。

將所有會計行政立法與解釋權全部集中于財政部門，取消其他主管部門會計行政立法與解釋的權力，避免其他主管部門為了確立自己的會計監管權力而單方面（不主動與其他監管部門進行充分的協調與協商）出臺會計監管有關規定，以優先確定本部門的會計監管特權，相應限制其他部門的會計監管權，避免導致整個會計監管秩序混亂。針對會計監管執法層面普遍存在的會計執法部門的重復性檢查問題，會計相關法律應當明確規定：財政部門對各單位的會計檢查結論如果能夠滿足其他監管部門的需要，其他會計監管部門就必須接受財政部門會計檢查結論，不能進行檢查權力擴張，積極尋找不正當理由展開重復性會計檢查工作。這種判斷工作應當由財政部門作出初始審定，如有爭議可以要求司法機關裁定。如果確實不能滿足特定部門的會計檢查需要，應當根據實際原因由有關職責單位采取相應的補救措施：如果是因為財政部門檢查職責履行不到位造成的后果，應當由原執行檢查的財政部門作出不限于特定需要的補充檢查加以補救。如果是因為行業性會計制度對會計信息的真實性、完整性要求在不同的部門之間有不同的界定與要求所導致的需要差異，則應當由特定部門會計檢查機構與財政部門協商并取得對相關會計制度一致共識的基礎上，由財政部門參與并主導進行會計補充檢查加以補救。如果財政部門職責履行不到位又不接受特定部門重新檢查或補充檢查（不作為或不積極作為），有關利害關系人與有關政府監督部門可以向原執行檢查的財政行政機關上級申請復議或向人民法院提行政訴訟，依法追究其玩忽職守的刑事責任。

二、強化財政會計管理權必須嚴格規范財政會計直接檢查權運行機制

強化財政會計管理權必須在嚴格規范財政部門自身直接監督檢查權運行機制的基礎上，充分發揮社會審計的會計監管職能。財政會計直接監督檢查權運行機制是財政部門依法構建的對各會計單位設置會計賬簿的情況實施直接監督檢查，對各單位會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料的真實性、完整性實施直接監督檢查，對各單位會計核算的情況實施直接監督檢查，對各單位任用會計人員的情況實施直接監督檢查，對各單位會計檔案的建立、保管和銷毀的情況實施直接監督檢查工作運行機制的總體體系［1］。

1.財政部門應積極推動健全各項會計控制制度，變事后被動監管為事先或事中主動監管

一要建立健全財政部門會計檢查指導與評價制度。財政部門要通過建立健全各項會計監管制度，明確各單位會計監督工作的權限、范圍、方法、程序、要求，據此指導會計單位的內部會計監督工作的開展，組織會計監督中正反典型的宣傳、報道以及會計法制教育；負責對有爭議的會計業務處理是否違法違規作出技術鑒定。財政部門健全會計資格認定復核制度，對忠于職守，堅持原則，做出成績的會計人員，給予精神或者物質獎勵；對會計工作不負責任而造成會計信息失真的會計人員應當在會計資格證年檢中及時紅字警告、限時取締或永久吊銷。財政部門要進一步健全會計違法舉報獎勵制度，公布舉報電話和舉報受理單位，確定查處時限，及時反饋調處結果，對凡經檢查屬實的舉報要根據不同情況給予一定的獎勵。二要建立重大差錯與違法犯罪責任追究制度。凡是隨意變更會計處理方法造成重大會計信息失真，或由于企業未建立有效的內部控制制度而致使國有資產大量流失的，或對企業會計工作嚴重不負責任而造成嚴重后果的，分別對有關的單位負責人、直接責任人按會計法追究責任，并給予相應的處罰。財政部門對會計違法違規單位或個人要嚴格依法進行處理，包括責令限期改正，予以通報，處以罰款，吊銷會計資格證書等；對情節嚴重、且觸犯刑律的會計違法案件，應當按規定程序移送司法機關處理，追究刑事責任。

2.完善會計法律民事責任規定，為強化財政會計監督檢查權提供推動力量

會計法雖然對會計行政違法規定了刑事責任和行政責任，但沒有就因此而造成的民事責任問題作出明確的規定，導致使用虛假會計信息或泄露會計內幕信息而受損的投資者缺乏相應的救濟途徑。健全虛假陳述的民事責任追究制度不僅是保護投資者利益的最佳選擇，而且還可以激發成千上萬的投資者和律師查證虛假陳述的主動性，調動社會的力量約束上市公司的行為，彌補政府監管人力、物力上的不足，降低尋設租的空間和可能性。健全會計民事責任追究制度必須明確以下基本問題：一是賠償金額標準的確定問題。我國有關法規中未能給出虛假陳述的民事賠償金額的計算方法，實踐中有實際價值計算法（股票交易價與當時股票實際價值之差額）、實際差價計算法（股票購買價減去要求賠償損失時的市場價）、實際誘因計算法（只對其行為所造成的證券價格波動負賠償責任）、非法所得計算法（包括獲得的利益或減少的損失）等方法，計算出來的賠償額往往相差甚遠，故需要一個統一的司法解釋，以最大限度地保證受到同樣損失的原告得到同額的賠償，體現公平的原則。二是共同賠償責任的分擔問題。我國的法律只是原則性地規定了上市公司、上市公司高管、事務所和注冊會計師應承擔的民事責任，但如何將同一個虛假陳述的應賠償金額在各責任方之間進行劃分，各責任方承擔的是比例責任還是連帶責任，法律中沒有明確規定。因此，有賠償能力者往往成為主要被告，使得實際賠付與過錯歸責不相匹配，這可能會起到慫恿無經濟能力者故意提供虛假陳述的負面效果，有必要加以防范。

3.會計立法要進一步健全會計法律責任體系，為強化財政會計監督檢查權提供保障

從基本的人性傾向性出發，只有通過明析財政會計監管主體的權責關系以及會計違法行為范圍、會計違法責任形式及輕重條件，讓會計違法亂紀者事先就能夠清楚地明確會計信息造假將負擔的成本遠遠高于其所得到的利益（包括顯性和隱性利益），才能從內存經濟利益機制上糾正有關會計主體對會計信息造假的內在偏好。為此，一要進一步明確會計法應當制裁的會計違法行為的范圍，充分拓展治理會計違法的廣度。凡不符合會計法規定的即為違法行為，都應當承擔相應的法律責任，會計違法行為造成的實際后果只是進一步確定責任種類、責任輕重差異的后續條件。因此，有必要將現行會計制度中成熟的內容規定進會計法，以提高會計法對會計行為的廣泛約束力，也為廣泛制裁會計違法行為提供較為具體的依據。二要進一步完善會計違法責任形式體系，強化治理會計違法的力度。由于追究會計刑事責任往往因缺乏相應的刑事法律依據，而難以得到應有的刑事制裁。因此，完善會計法律責任還應當考慮該行政責任規定與刑事責任規定的銜接問題，對刑法中關于會計犯罪的不適當的規定進行必要修改，結合會計工作實際在刑法中增加有關會計犯罪的內容，或相應增加罪名，或擴大主體范圍，以打擊會計中的違法犯罪行為。

因此，為了規范財政部門會計監督權力運行，保障財政部門有效實施會計監管，維護會計管理與信息利用相關關系人的合法權益，有必要根據會計法、行政處罰法等法律法規的規定，制定完善財政部門實施會計監督辦法，明確規范各級政府財政部門對國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他組織執行會計法律法規制度的情況實施監督檢查，并依法對違法會計行為實施行政處罰［2］。

三、強化財政會計管理權必須充分發揮社會審計機構的監管職能

在嚴格規范財政會計直接檢查權運行機制基礎上，發揮社會審計機構的會計監管職能是完善我國財政會計管理體制的另一項基本任務：通過進一步明確政府財政部門與社會中介機構在會計管理運行過程中的權責關系，努力構建以強化社會審計職能為中心的會計間接監管機制，使政府財政部門、社會中介機構在會計管理運行過程中更好地各盡其責、各司其職、相互配合、相互監督、相互促進，實現我國會計管理工作的客觀、高效運行目標，充分發揮會計職能，促進社會經濟健康發展。

在財政會計監管和注冊會計師協會的關系上，兩者作為獨立的管理主體，既有相互制約的一面，又有相互配合的一面，應當在明確政府財政部門與注冊會計師協會在會計管理中職能差異的基礎上，正確處理好政府財政會計監管與會計行業協會中介自律監管的關系。為了適應注冊會計師管理的新要求，必須加大中介行業管理力度，按照“服務、監督、管理、協調”的職能要求，健全充實各級注冊會計師管理中心，并不斷完善其管理職能、管理機制，切實履行法律、法規賦予的會計中介監管職責，積極配合政府財政部門依法嚴格實施會計行政管理和監督，同時采取各種方式、方法積極為注冊會計師事務所和注冊會計師提供服務，協調各方面的關系，提供必要的指導，創造性地做好會計行業管理工作。各級注冊會計師管理中心要主動加強與政府財政部門的密切溝通，還要做好與審計、司法、證券監督管理等部門的協作，把會計信息質量的抽查與審計業務檢查結合起來；把事務所的檢查與對企業的會計檢查、稅收稽查結合起來；把事務所執業質量檢查與會計執法大檢查結合起來，形成整體聯動的合力，同時也可以減輕事務所接受多頭檢查的負擔［3］。

政府財政部門要及時將直接會計監管轉化為間接性監管。財政部門在強化自身直接監督檢查會計單位的同時，要逐步加強間接監督檢查注冊會計師出具的審計報告，來實現對企業會計的日常監督檢查職能。對于近年政府通過向國有控股企業委派會計的管理體制改革嘗試，筆者以為只能從形式上抑制一些明顯的會計信息造假，并不能解決會計信息不實和隱蔽性造假或合謀性造假問題；同時，這種做法也有礙于政企職能的分離及會計管理間接化的國際趨勢；況且委派會計人員仍有被經理人員或其他相關人員收賣而共同參與會計造假的可能；會計委派制還存在一個監督成本高昂、監督效率低下及其由此而導致的委派會計本身失控（無法對其進行有效評價、激勵和約束）問題。可見，會計委派制并未改變企業領導者的行為傾向，僅僅只是通過增加單位領導者與會計人員的合謀造假的成本來抑制會計造假行為的發生，因而也不是一種長期的治本之策。相對而言，財政部門只有通過不斷強化對社會審計監督機制來間接完成財政會計監督才是根本的財政會計管理體制改革出路。目前會計法對此也作出了原則性規定：財政部門有權對會計師事務所出具審計報告的程序和內容進行監督。會計師事務所出具的審計報告是對被審計單位會計事務合法性、合規性的檢查結論和評價，具有鑒證作用、保護作用、證明作用，因此財政部門必須對審計報告進行必要審查監督，要求它的內容是公正的、客觀的、實事求是的依法作出，以確保達到會計監督的目的。

但由于財政部門行使著對注冊會計師協會和注冊會計師的管理權，這決定了注冊會計師的審計也難以獨立于財政部門，政府財政部門應當努力建立健全真正獨立、客觀公正的社會審計監督機制，擴大注冊會計師社會會計監督面，完善社會監督體系，增強會計監督的獨立性、全面性和權威性。首先，在實現注冊會計師事務所完全與掛靠單位脫鉤的基礎上，優先發展無限責任合伙制的注冊會計師事務所。無限責任合伙制的注冊會計師事務所相對于有限責任所而言責任約束力更為有效，不論是由于經營管理工作造成的負債，還是由于合伙人或注冊會計師職業性違規造成的負債，每一位合伙人均要對事務所的債務承擔連帶責任，這不僅極大地保護了客戶的經濟利益，還使每一位合伙人或注冊會計師都將更加嚴格地要求自己，更加注意內部業務的相互監督，從而更大限度地避免管理風險。其次，要加強對注冊會計師執業的監督管理，即依照執業準則、規則對注冊會計師執業情況的監督檢查，促使注冊會計師努力提高職業道德水平和業務素質，做到實事求是，不出具不實的驗證報告，從法律的角度杜絕各經濟主體弄虛作假、損害國家及其他各利益關系者的利益。財政部門要進一步明確注冊會計師對會計信息審查鑒證不嚴的法律責任，對不負責任或違反職業道德的注冊會計師要制訂具體的處罰措施（經濟制裁、行政處分、刑事責任），以確保間接監督的嚴格有效；對事務所違法違規要根據情節輕重，分別給予警告、暫停執業、吊銷注冊會計師證書和撤銷事務所的處罰。

總之，只有以強化社會審計職能為中心，不斷健全財政會計間接監管機制，賦予會計事務所和注冊會計師充分的會計信息審計權責，其他部門只能運用社會審計意見或者通過對事務所的特殊委托取得其所需要的審計意見完成自己的管理職責，財政會計監管中許多復雜的問題（如監管權力之爭、重復監管檢查、監管職責真空、責任追究不力等）就會迎刃而解，會計監管質量就會迅速提高。

［1］蔣 洪.中國省級財政透明度評估［J］.上海財經大學學報（哲學社會科學版），2009，（2）：50.

［2］陳紀瑜，袁錦.財政制度創新推動循環經濟發展［J］.求索，2009，（1）：37.

［3］王紅宇.宏觀調控機制構成與功能分析［J］.湖南科技大學學報（社會科學版），2009，（3）：70.

Financial Accountant Authority Disposition and Coordination

QUANG Cheng-xian，LI Mai-lian
（The Hunan Finance Economical Institute，Changsha，Hunan 410205，China；Hunan Normal University Public Administration Institute，Changsha，Hunan 410081，China）

The finance accounting control is the foundation of the management of economy work，which is related to the economic resource effective disposition and social coordinated development，must in correct understanding finance accountant in the authority localization foundation，through the consummation finance accounting control system，optimized finance accountant the authority effective disposition and the operational mechanism，can strengthen the finance accounting control dynamics truly，the active control accounting information distorts，improves the accounting information quality.

government accounting supervision；financial accountant authority；financial power

F810.2

A

1000-2529（2010）06-0105-04

（責任編校：文 心）

2010-08-23

全承相（1965-），湖南沅陵人，湖南財政經濟學院教授，湖南師范大學公共管理學院碩士生導師；李買連（1982-），湖南婁底人，湖南師范大學公共管理學院碩士研究生。