論生態城市管理

■ 屠鳳娜 趙含宇

生態城市建設是實現胡錦濤總書記所提出的 “人與自然和諧發展”的重要戰略舉措。要建設生態城市，加強生態城市管理，必須要明確生態城市管理的內涵，探索適應生態城市發展的管理體制。同時，生態城市管理是一項復雜的系統上程，必須運用多種管理方式和方法，多 “管”齊下，多種方法協調配合，相輔相成，從而實現城市管理的生態化。

生態城市管理的內涵

生態城市管理，就是把生態城市視為一個 “社會一經濟一自然”復合系統，運用系統科學的理論和方法，控制和實施對生態城市的全面管理。

從本體論的角度來看，生態城市是一個以人的行為為主導，自然環境系統為依托，資源流動為命脈，社會體制為經絡的 “社會——經濟——自然”的復合系統。和其他的系統一樣，生態城市系統具有整體性、綜合性和集中性的特征，但其本質的屬性還是集中性或聚集性。

在生態學的理論中，生態系統是有生命存在并且與外界不斷地進行物質交換和能量傳遞的特定空間，是一個動態的、不斷發展、進化、演變的系統。本質上而言，生態城市系統和城市生態系統在組成結構上相差仿佛，但是，前者立足于系統科學的高度，后者立足于生態學的理論。

對于生態城市這樣的復合的 “社會—經濟—自然”大系統，要保持系統的良性發展，必須從系統科學的高度，以管理學、經濟學為指導，以政策法規和全民參與為基礎，以電子信息技術為技術依托，建立起生態城市系統的管理體系。

法律方法、經濟方法、行政方法和宣傳教育方法是傳統城市管理的四種基本手段，也是生態城市管理的主要方法。作為城市發展的高級階段，生態城市必須要改變我國城市管理中長期存在的重外在控制，輕內在控制；重行政方法，輕其它方法；重管理的強制性，輕管理的服務性等問題。同時，生態城市要保持穩定有序發展，必須要在管理過程中加強內在控制，并且逐漸過渡到以內在控制為主。因此，加強宣傳教育，提高居民素質，在城市社會樹立起生態文明價值觀，是生態可持續發展的關鍵手段。

建立適應生態城市發展的管理體制

有效的城市管理離不開良好的城市管理體制。生態城市的建設需要探索適應生態城市發展的管理體制。我們既要重視發揮政府在城市管理中的主導地位，又要充分發揮社區、社會中介組織、社會團體、企業等社會組織的作用。

（一）明確政府在城市管理中的主導地位

在生態城市管理系統中，政府組織是城市管理的代表和主導，處于生態城市管理系統的中心位置，是城市管理不可替代的組織者和指揮者。

首先，要明確政府在生態城市管理中的基本職能。 “政府的生命力來自于它的社會服務作用”。這表明，政府不僅要提供物質技術基礎和公共產品，還要發揮其協調沖突，保持社會穩定和控制人口，保護環境的政府職能。

其次，要建立引導型政府職能模式。政府職能的合理配置，是政府實行有效管理的前提。作為生態城市管理系統的核心，保持開放性、遠離平衡態、內部非線性作用是生態城市政府建立和完善職能模式的標準。生態城市管理主體多元化，公共權力社會化，并不意味著削弱甚至否定政府的職能，而是要轉變政府職能，實現政府管理服務化。引導型政府對生態城市的管理要以經濟、法律手段和服務相結合為主，簡政放權，把主要精力用于宏觀引導和科學管理，履行好政府的社會職能，創造優良的法律環境、管理環境和管理秩序。

最后，要建立生態城市政府——電子政府。電子政府通過網絡提供在線信息與服務，政府機構各部門全部實現網絡化和信息化運行，為公眾社會提供便捷化和多元化服務。電子政府徹底打破了傳統政府的組織界限，在實體政府之外，又存在著一個不受時間和空間限制的、對社會和公眾不斷提供各種在線服務的虛擬政府。電子政府的創建為引導型政府提供了重要的物資設備與技術支持，使政府的管理功能和服務功能整體升位，并使引導型政府職能模式成為了必然。

（二）充分發揮社會組織的管理職能

“小政府、大社會”， “有限政府”，是法制社會的基本原則。在生態城市建設的過程中，我們要改變傳統上政府在城市管理中的唯一角色，政府要做到 “有進有退”，放手發揮社會組織在生態城市建設中的作用。

1.社區

城市社區是最貼近居民的組織，是生態城市民主建設的基石。作為管理主體之一，生態城市管理系統中的社區不僅要發揮傳統的中介作用和協調作用，更要強調協調作用和教育作用。全面推進社區建設是完善城市居民自治，加強社會主義民主政治建設的重要途徑，也是當前生態城市建設的重要內容。 “調整社區內社會成員利益關系的組織和規則，一般不是以行政權力的直接介入為前提的，而是由自立、自主、平等的社會成員，通過自治組織以一定的契約方式 （如社區公約）建立起來的?！币虼耍鐓^居民享有充分的知情權、決策權、管理權、監督權，實現自我發展、自我管理、自我服務、自我教育。

2.社會中介組織

中介組織是聯系政府與企業及個人之間的橋梁和紐帶，在培育和規范市場方面有著政府不可替代的作用，減少了政府的工作量，使 “小政府”得以實現。中介組織的主要職能：一是運用其專業知識為社會提供公益性服務，緩沖市場失靈造成的負效應，減輕政府失靈對企業的損傷，提高市場自我組織能力。二是為自身所代表的特定的利益群體服務，在市場的準入、監督、公證，調節市場糾紛等方面發揮 “經濟警察”的作用，監督企業行為，減少不良市場競爭，維護公平競爭的市場秩序。根據生態城市的特征，生態城市中介組織應具備民間化、市場化、自律化和規范化的特征。

3.社會團體

社會團體直接參與社會政治、經濟、文化、社會生活，它們能夠更確切、直接地反映公眾的意見，已成為公眾參與決策的組織者和代表，是黨和政府聯系群眾的重要橋梁，是我國社會管理的一支基本力量。相對于縱向的政府管理體制，橫向的社會團體以公益事業為出發點，更能貼近公眾，超越國家機制的官僚作風，對公眾產生權威性影響力，具有增進人際和諧的優勢和功能，有利于城市管理系統的健康發展。社會團體在社會管理中具有組織、參與、教育和調節的職能。

4.企業

企業是物質文明的主要創造者，是現代社會經濟發展的核心，是城市管理主體體系的重要組成部分。企業參與城市管理的方式主要是提供公交、電訊、電力、自來水、醫療、教育等公共物品。為了更好地發揮企業在生態城市建設和管理中的市場主體作用，要做好以下三方面工作：一要讓國有企業成為真正的企業法人。國有企業是我國國民經濟的支撐力量，必須要將現有國有企業改組成符合現代企業制度要求的國有獨資公司或股份有限公司和有限責任公司。二要徹底打破行業、部門壟斷。除少數特殊行業和部門外，放松政府的準入限制，減少政府的審批制度，發展多元競爭主體，促進市場經濟在競爭中良性發展。三要改革公共物品的供給模式，鼓勵民營企業參加公共物品的供給?？蓢L試在政府監管下由私人資本通過投標取得政府特許的專利經營權來經營某種公共物品的生產與供給。

（三）完善公眾參與生態城市管理的制度

1.培養公眾參與生態城市管理的意識

政府在治理城市的過程中應通過廣泛的宣傳和教育，讓公眾逐步擺脫傳統思想觀念的束縛，正確認識我國法律中所賦予的人民參與國家事務管理的權利，明確城市的主體是市民，充分意識到公眾參與既是公民的權利又是公民的義務，積極參與城市管理是維護自身利益的一種方式。因此，政府首先應從政府主導的觀念轉變為還政于民的觀念，從全面控制的無限政府的觀念轉變為對社會實行公共管理的有限責任的政府的觀念，從政府是單一的城市管理主體轉變對多元主體合作管理的觀念，給公眾提供適當的公共領域，以便使公民積極參與公共事務，在這種不斷參與中培養公民資格，在公眾與城市政府的互動中形成真正意義上的民主行政；其次，參照奧爾森在 《集體行動的邏輯》中提到的建立一種 “選擇性激勵”來驅使城市公眾參與城市管理，參加集體行動。即在集體行動中區別對待積極參與和消極不參與的兩種人，獎勵積極參與者來示范誘導其他人采取相同的行為，促使公眾形成強烈的參與意識，從而促進集體行動。

2.暢通公眾參與生態城市管理的渠道

公民社會的存在是政府與社會關系發展的產物，它強調公民對社會政治生活的參與和對國家權力的監督與制約。我國公民社會尚處在形成階段，一方面需要通過不斷完善我國公民社會建設的法律體系，另一方面則需要通過逐步解除限制民間組織發展的規制，二者一張一弛來推進我國公民社會的發展。以積極的態度和現代理念對待各類非營利組織，推動建立一些專業的民間社團、行會、科研機構，還包括基層的社區組織等，定期召開公開會議，組織公民討論，并派政府代表參加會議，舉行座談會，一方面政府代表向公眾通報城市政府的各項公共政策的內容，回答與會者的提問并提供技術幫助，另一方面則可以了解公眾的動向及對公共政策的反應，將公眾中具有代表性的意見和觀點納入公共政策的考慮范圍。另外，還可以借鑒西方國家一些成熟的公眾參與制度的做法，如美國的公示制，在規則和政策執行之前提前一定的時間告知公眾。

3.完善公眾參與生態城市管理的制度

公眾參與實際上是一種合作式的管理，公眾與城市政府合作成功與否，關鍵在于參與權的規范，而參與權的規范最終離不開制度化途徑。我國憲法已經賦予了公民管理國家事務的權利，因此還應制定有關公眾參與權利義務的法規和制度，確立公眾參與的原則和地位，規定公眾參與的法律效力、權利與義務、領導和組織、方式和程序以及領域和范圍。經驗告訴我們： “既非高度集中也非十分分散的權利有利于政策創造”，既要賦予公眾參與權，又要對權利進行合理恰當的限制。尤其在城市治理中，涉及地方發展全局性的規劃、與公眾切身利益相關密切的決策都應該向公眾公開，通過各種方式讓公眾在相應的行政程序中表達意見，通過 “公眾表決”讓公眾作出決定等。在具體的城市治理中，我們還應就公眾參與的過程制定相應的公眾參與決策制度和公眾參與監督制度。

重視生態城市管理的現實方法論體系

生態城市管理是一項復雜的系統上程，必須運用多種管理方式和方法，多 “管”齊下，多種方法協調配合，相輔相成，確保生態城市持續良性發展。

（一）提供完善的生態城市建設與管理的政策法規保障

生態城市的保障體系包括自然基底、經濟實力、科技、文化、社會穩定、法律、政策和管理體制等等多個方面。在諸多因子中，自然基底、經濟實力、科技、文化和社會穩定等因素往往是既定的，很難在短期內有所改變，但法律、政策和管理體制上的保障卻可以相對比較快地提高和完善。綜觀國外成功的生態城市建設案例，極為重視這幾項保障因子的建設，都有詳細的分工實施體系、具有明確法律地位和角色定位的推進和實施機構及完善的法律條例、市場化的管理體制等作為支撐條件。從國家層面到地方層面，國外對生態城市建設的立法工作極為重視，一些國家通過立法，已經為生態城市建立了一套綠色 （或生態）法律保障體系，即：綠色秩序制度，包括自然資源產權制度、綠色市場制度、綠色產業制度、綠色技術制度等；綠色產銷制度，包括綠色生產制度、綠色消費制度、綠色貿易制度、綠色包裝制度、廢物回收利用制度等；生態激勵制度，包括綠色財政制度、綠色金融制度、綠色投資制度、綠色稅收制度、綠色統計制度、綠色審計制度、綠色會計制度等；綠色社會制度，包括綠色教育制度、綠色信息 （宣傳）制度、綠色行政制度、綠色采購制度、公眾參與制度等。對作為生態城市建設重要保障的管理體制，也在一些著名的生態城市得到了重視。

（二）創造生態城市建設和管理的科技條件

信息技術快捷地提供各種背景資料，減少了因通訊手段造成的信息失真，提高了決策的科學性、前瞻性和民主化，同時密切了部門間的聯系與合作，能夠有效地提高城市管理的效能。信息技術引發了城市管理理念的深刻變革，為生態城市的建設和管理帶來了新的發展契機。

1.打造數字城市，為數字化管理提供物質基礎

打造數字城市，進行信息化建設要本著統一規劃管理、統一網絡平臺、統一安全策略等原則。一要加強城域網的建設，使網絡覆蓋包括鄉村在內的生態城市的全部區域，把城市的基本信息系統連接起來，實現三網 （電話網、有線電視網、互聯網）連接，達到資源充分共享；二要加強應用系統的開發，全面提升已有的信息系統功能等級，在系統的大量事務性信息中進行二次開發，使信息系統充分發揮管理、輔助決策、支持決策的功能；三要建設城市基礎設施、交通、全部產業及城市管理系統各子系統的數字化管理數據庫，并通過城域網將分散的、分布式的數據庫連接起來，用智能化的監測和調控體系進行數字化管理，實現生態城市人流、物流、信息流、資金流、交通流高度通暢。

2.利用數字技術，為數字化管理提供技術支持

南京農業大學教授李剛華在現場介紹說：“我們發現單一用控釋肥不能滿足水稻生長兩次需肥高峰，所以我們改進肥料產品，將幾種速效型和控釋型肥料混合，使其在不同時間釋放，滿足用肥需求，同時采用機插側條施肥技術，不但減肥30%，而且只需施肥一次?！?/p>

數字技術是生態城市管理的技術支撐上具，直接影響城市管理水平和管理效果。在生態城市網絡平臺及管理數據庫的支持下，利用數字技術，可以有效監控生態城市各系統的動態狀況，為生態城市的生態規劃、生態設計、生態管理提供技術支持，為生態城市可持續發展提供信息條件。

生態城市管理采用的數字技術主要包括遙感 （RS）、 遙測 （TM）、 地理信息系統 （GIS）、 互聯網 （Internet）、仿真 （Simulation） 和虛擬現實 （VR）等。生態城市管理系統利用數字技術可以 “動態、快速、高精度、規范地得到和存儲城市規劃、建設與管理的成果信息 （包括空間的和屬性的）；快速、高精度進行城市管理信息的查詢檢索和統計，方便用戶獲取各類精確信息；有效進行城市信息的空間分析，支持在城市管理上作深化、快速、高精度地更新城市定位信息，保證城市管理工作中信息的現實性”。

3.建立管理信息系統，實現生態城市管理現代化

城市管理信息系統 （Urban Management Information System，UMIS） 是為實現城市管理目標，收集、存儲、加上和處理各種信息，輔助各級管理人員進行管理決策的信息處理系統。由于傳統的管理信息系統主要是為企業管理所設計，不能與城市地圖相連，無法在地理概念上輔助城市管理。因此開發生態城市管理信息系統，關鍵是要開發新的應用系統，把MIS和GIS有效結合，實現MIS和GIS的互聯、互通、互動、共享。生態城市管理信息系統涵蓋生態城市的所有職能部門，通過對城市經濟、社會、生態系統的各個子系統進行實時監測與動態控制，客觀、及時地為管理者提供管理信息，幫助管理者進行科學管理。

4.建立決策支持系統，實現生態城市決策科學化

信息基礎設施建設是信息化管理基礎層，信息技術的應用是信息化管理的技術層，建立管理信息系統是信息化管理應用層，三者是層級關系，都服務于最高的決策層——決策支持系統。相對于管理信息系統，生態城市決策支持系統是對生態城市進行宏觀管理的輔助工具，它利用電子計算機對MIS產生的數據信息再次高度綜合。決策支持系統能在決策過程的不同階段給予決策者不同形式的支持，輔助生態城市可持續發展決策的制定。

（三）加強城市間、區域間的交流與合作

城市和區域是密不可分的。城市是區域的核心，區域是城市的基礎。兩者相互依存、互相促進。 “從地域范圍來看，生態城市不是一個封閉的系統，而是一個與周圍城市郊區及有關區域緊密相連的開放系統。城市間，區域間不斷地在進行著物質、能量、信息的交換。城市越發展，這種交換就越頻繁，相互作用就越強。生態城市的建設特別要強調城市間、區域間的分工協作、協調發展。不僅要注重自身的繁榮，還要確保城市自身的活動不損害其他城市的利益。

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