從膠南醫改看地方服務型政府建設

呂娜,張子禮

(山東理工大學法學院,山東淄博255049)

服務型政府建設是中國特色社會主義民主政治建設的重要內容,是全面落實科學發展觀,構建社會主義和諧社會的重大舉措。建設服務型政府必須強化政府公共職能,主要是指政府提供高品位的服務,包括加強城鄉公共設施建設,發展社會事業、社會保障服務和教育、科技文化、衛生等,旨在為社會公眾生活和經濟、政治、文化活動提供保障,創造條件。

醫療是我國三大民生問題之一,《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》明確了醫改必須堅持“公益性質”,強調“基本醫療衛生制度屬于公共產品”,要求進一步明確和強化政府責任,加大政府投入力度。其最大的特點就是強調社會主義市場經濟中政府的責任。[1]可見,醫改是當前我國建設服務型政府的一項重要內容。地方政府的管理創新是服務型政府建設的根基,本文從青島膠南市新醫改這一層面對地方服務型政府的建設作一初步探討。

一、膠南市新醫改的主要做法和經驗

膠南市地處太平洋西海岸的中國山東東南沿海,是青島市的衛星城市,也是國家最早批準的沿海開放城市之一。

改革開放為膠南市創造了良好的投資環境和發展機遇。全市綜合經濟實力顯著增強,人民生活逐步富裕,城市基礎設施日臻完善,城市功能不斷增強,經濟社會格局加快與國際接軌,吸引了眾多的海內外客商前來投資興業和發展貿易往來。

目前膠南市在國家統計局最新公布的全國縣域經濟基本競爭力百強縣(市)排名榜上位居第34位。截至目前,全市累計合同利用外資25億美元,實際利用外資11.5億美元,實際利用內資160億元,年外貿出口額5.5億美元。美國、德國、日本、韓國、臺灣、香港等國家和地區的一些國際知名大公司在膠南市投資落戶,并獲成功。隨著青島經濟重心戰略西移、青島港集裝箱業務整體西遷前灣港以及青島海灣大橋的規劃建設,膠南市優越的區位優勢和良好的投資環境更加明顯,已進入了一個高速發展的重大戰略機遇期。以膠南市為主要腹地的青島西海岸將建成大規模、現代化的工業中心區。

在發達的膠南市進行醫療衛生機制改革,具有得天獨厚的條件和優勢。近年來,人民群眾看病難、因病返貧,以及藥價高、醫療衛生狀況差的問題十分突出,已成為全社會關注的焦點。在各地召開的“兩會”上,盡快改變目前農村醫療衛生狀況的呼聲十分強烈。為解決這一問題,各地都在想方設法在這個問題上力爭取得進展。山東省膠南市的做法很有借鑒價值。

膠南市委、市政府從落實科學發展觀、構建和諧社會的戰略高度出發,按照黨的十六屆六中全會關于加強醫療衛生服務的要求,積極探索農村醫療衛生發展新模式,提高農村的醫療保障水平。通過這種努力,既有效地緩解了人民群眾“看病難,看病貴”問題,又實現了鎮醫院與人民群眾的和諧共贏。

(一)膠南市新醫改的主要做法

根據膠南市農村經濟社會發展的實際,在新醫改中,膠南市創新性地推行了四個方面的改革。

1.管理體制由“塊式”改為“縱向一體”。[2]

隨著市場經濟的發展,“塊式”管理體制逐漸暴露出許多弊端,導致鎮衛生院管理松散、理念落后,阻礙了農村醫療衛生事業的健康發展。因此,改革和理順衛生管理體制,成為當前解決人民群眾看病難、看病貴問題的根本所在。為此,膠南市按照以城帶鄉、以大帶小、城鄉一體、和諧共贏的思路,大膽探索,積極啟動了“縱向一體”管理運行體制改革。

“縱向一體”管理體制,就是按照所有權與經營權分離的原則,在對13家鎮衛生院進行全面核查的基礎上,將其人員、業務、經費等全部劃歸市衛生行政主管部門。同時,按照區域衛生發展的需要,以市人民醫院、中醫院、開發區醫院等3家市直二級綜合醫院為“龍頭”,將13家鎮衛生院合理分劃為3個管理區域。然后,根據管理區域的劃分,將13家鎮衛生院的業務管理權、經營管理權、人事聘用權全部劃到所屬的“龍頭”醫院,即3家市直二級綜合醫院。由3家市直二級綜合醫院負責管理、帶動13家鎮衛生院,13家鎮衛生院負責管理、帶動408處農村社區衛生服務站,實行市、鎮、村“三級聯動”,初步建立起了城鄉一體的新型管理運行體制。

新的管理運行體制,對全市醫療資源實現戰略重組,增強市、鎮兩級醫療機構發展活力,讓人民群眾不出鎮就能享受到市級醫療服務,基本實現了人民群眾小病在村、一般疾病在鎮、大病不出市的就醫格局,使得人民群眾與政府的關系更加和諧。

2.藥品采購由“分散”改為“統一競價采購”。

近些年,藥價高一直是人民群眾普遍關注的社會焦點問題。藥價高的成因很多,其中,藥品流通環節復雜、招標采購制度不完善,是重要癥結所在。

為有效解決這一突出問題,膠南市在反復論證、深入調研的基礎上,從源頭抓起,大膽突破體制機制等方面的限制,在青島市乃至山東省率先探索,對新型農村合作醫療用藥實行“統一競價采購”,具體是:成立“一個中心”,實行“三個統一”。成立“一個中心”,即由市衛生行政主管部門負責成立全市藥品招標配送中心。實行“三個統一”,即由藥品招標配送中心負責,對全市新型農村合作醫療用藥實行統一采購、統一配送、統一價格。[2]

“統一競價采購”措施實施后,藥品收入在13家鎮衛生院醫藥總收入中的比重下降24個百分點,農村藥品價格平均降幅在30%以上,大幅度減輕了人民群眾的醫藥負擔,使得人民群眾與政府的關系更加和諧。

3.投入主體由鎮級為主改為市級為主。

長期以來,以鎮為主的農村醫療衛生投入機制,導致了鎮衛生院投入不足、設備陳舊、人員外流的惡性循環局面,受此影響,人民群眾對衛生院的信任度明顯下降,就診量日趨減少。

針對這一問題,膠南市按照統籌城鄉發展的需要,從強化政府責任入手,徹底改變過去以鎮為主的投入機制,建立了“市級為主”的財政投入長效機制。三年來,膠南市投資500多萬元,對13家鎮衛生院的基礎設施進行了改善;投資820萬元,為13家鎮衛生院配備了“五件一車”等基本設備;配套1400余萬元,將新型農村合作醫療報銷比例由30%提高到50%;投資2000余萬元用于13家鎮衛生院醫護人員的養老、醫療、失業保險等費用。據統計,2010年初以來,膠南市財政用于發展農村醫療衛生事業的資金已近4000萬元,為歷年之最。[2]

“市級為主”的財政投入機制,使膠南市醫療衛生業煥然一新。這不僅極大地改善了鎮衛生院的辦院條件,而且激發了醫護人員的工作熱情,同時帶來了農村醫療費用降價的巨大空間,給廣大人民群眾帶來了更多的實惠,使得人民群眾與政府的關系更加和諧。

4.醫療衛生人才培養由“靜滯”改為“鏈式互動”。

醫療衛生人才是鎮衛生院生存發展的根本。長期以來,鎮衛生院職工由于待遇低、條件差,并且難有機會進修、學習,因而造成人才“靜滯”,嚴重影響了醫療技術水平和服務質量的提升,影響了人民群眾的就醫安全感。

為徹底改變這種狀況,2006年以來,膠南市積極探索實行了城鄉人才環環相扣、聯系緊密的“鏈式互動”人才培養模式。一是建立住院醫師培訓制度。全市每年考錄30名以上本科畢業生到鎮衛生院工作,其中,前3年在市直二級綜合醫院學習培訓,考核合格者回鎮衛生院工作。二是嚴格衛生下鄉制度。市直二級綜合醫院技術人員分批、分期下鄉帶教或到鎮衛生院任職;凡晉升中級、副高級職稱的專業技術人員,必須在鎮衛生院工作一年以上。三是強化農村在職醫療人員培訓制度。每年從鎮衛生院選派40名業務骨干到市直二級綜合醫院進行為期半年以上的進修。四是建立人才引進制度。市財政設立50～100萬元專項資金,用于引進“名醫”,以此帶動農村醫療水平的整體提升。

“鏈式互動”的人才培養模式,既提升了鎮衛生院的醫療水平,增強了人民群眾就醫的信任感,又為鎮衛生院的可持續發展提供了動力,蓄足了后勁。

(二)膠南市新醫改的主要經驗

新的農村醫療衛生發展模式運行后,膠南市的城鄉衛生資源得到優化配置,鎮衛生院的辦院條件和醫療水平得到質的改善和提升,人民群眾的信任感和滿意度明顯提高,有力地促進了城鄉醫療衛生統籌發展、和諧發展,并收到“一升一降”的明顯成效。“一升”就是鎮衛生院的就診量大幅度上升。“一降”就是人民群眾的就醫費用大幅度下降。[2]

總的來看,膠南市的新醫改取得了以下主要經驗。

1.科學的管理運行體制,這是破解人民群眾“看病難、看病貴”的前提。

實行“縱向一體”管理體制改革,從根本上解決長期以來困擾鎮衛生院發展的體制性障礙,既拓展了市直二級綜合醫院的發展空間,又為鎮衛生院的發展提供了有力的支撐,促進了城鄉醫療衛生一體化發展,完全符合科學發展觀的根本要求。

2.規范的藥品采購渠道,這是破解人民群眾“看病難、看病貴”的關鍵。

實行藥品“統一競價采購”措施,實現了藥品采購環節的“陽光操作”,堵塞了藥品采購環節的漏洞,大幅度降低了藥品價格,讓人民群眾從中得到了更大的實惠。

3.充足的醫療資金投入,是破解人民群眾“看病難、看病貴”的根本。

以“市級為主”的農村醫療衛生投入體制,有效破解了長期以來制約農村醫療發展的資金瓶頸,為服務農村、服務人民群眾提供了可靠保證。

4.合理的人才培養機制,是破解人民群眾“看病難、看病貴”的支撐。

“鏈式互動”人才培養模式,穩定了基層人才隊伍,有力地促進了鎮衛生院人員素質和技術水平的提升,從而不斷增強了鎮衛生院的可持續發展能力和核心競爭力。

二、膠南市新醫改對地方服務型政府建設的積極作用

(一)以醫改改善醫患關系,推動經濟社會發展

通過一系列醫療衛生體制創新和改革,新醫療衛生體制在膠南市的有效運行,盤活了現有的城鄉衛生資源,實現了群眾得實惠、醫院得發展、政府得形象的多贏局面。在合則雙贏、分則兩誤和“幫扶推進、共同發展”的一體化共識下,構建了和諧的醫患關系、黨群關系、政群關系,最大程度地實現了社會的和諧,極大地推進了社會經濟的發展。

(二)強化政府職能,保證群眾利益

規范的藥品采購渠道,在很大程度上破解了人民群眾“看病難、看病貴”的問題。政府真正定位在為民服務的角色上,堅持以人為本、執政為民。統一競價采購藥品措施的實施,使藥品價格平均降幅在30%以上,大大減輕了人民群眾的經濟負擔。膠南市的新醫改把群眾的根本利益作為出發點和落腳點強化服務意識,突出了政府服務的職能。財政支出以人為本,充分體現了公民本位、公民意志在公共管理中處于決定性地位的政府管理模式,著力解決人民群眾最關心、最直接和最現實的利益問題,贏得了人民群眾的支持和擁護。

(三)明確政府責任,促進社會和諧

在膠南市醫療體制改革的新思路中,投入主體由“鎮級為主”改為“市級為主”的做法,使政府加大了投入力度,穩步增加了政府公共服務的供給,它不但極大地改善了鎮衛生院的辦院條件,同時帶來了農村醫療費用降價的巨大空間,給廣大人民群眾帶來了更多的實惠,有力地促進了社會的和諧發展。

三、構建地方服務型政府的路徑選擇

建設地方服務型政府是一項長期的任務,不僅需要在思想層面解決認識問題,重要的是要實現政府職能轉變、行政管理體制創新和合理的人才培養機制。從膠南市的成功新醫改來看,要從體制和機制的改革、公務人員素質提高以及讓人民群眾得實惠等一系列具體環節抓起,按照建設服務型政府的目標要求,采取綜合手段,全力推進地方服務型政府建設。

(一)以人為本,切實解決民生問題是建設地方服務型政府的核心

民生問題是社會之基,政府行政之本。民生問題解決得如何,決定著社會進步的程度和政權興亡。黨的十六屆六中全會提出:“構建社會主義和諧社會,就必須堅持以人為本,始終把最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點,正確處理新形勢下人民內部矛盾,認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”。[3]在地方服務型政府建設過程中,應把更多的資源投向公共服務領域,不斷增加公共服務質量,只有這樣才能有力解決就業、醫療、社會保障、安全生產、環境保護等與群眾利益最密切的民生問題。成功的醫改不失為建設地方服務型政府的切入點。

(二)加快行政管理體制改革是建設地方服務型政府的關鍵

只有深化行政體制改革,政府職能才能轉化,從而更好地履行公共服務職能。黨的十七大報告指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環節。”其基本舉措主要有:第一,深化行審批制度改革,重塑政府流程;第二,加快推行電子政務建設,增強政府工作的透明度;第三,精簡各類辦事機構,促進政府“瘦身”;第四,加強行政執法部門建設,促進政府依法行政;第五,逐步完善覆蓋全民的基本公共服務體系,優化公共資源配置。[4]

(三)完善公共財政體系是建設地方服務型政府的基礎

“在現代社會,公共財政是公共組織體系運作的血液,是政府有效提供公共服務的經濟基礎”。[5]要提高政府提供公共服務的能力,必須完善公共財政體系。調整公共支出結構,加大公共服務支出比重。規范轉移支付制度,加大財政運行的透明度和社會參與度,才能使其有效發揮公共職能。

(四)加強公務員隊伍建設是建設地方服務型政府的支撐

建設地方服務型政府的關鍵在于提高公務人員的隊伍素質。當前應在控制數量、優化結構、提高素質上狠下功夫,通過科學設置機構、定編定崗、競爭上崗和崗位輪換等途經,形成有進有出、能上能下的機制。確保選人用人質量,加強培訓和管理,搞好公務員的政治、理論、文化學習和業務培訓,樹立“群眾至上”的服務理念和服務模式,[6]不斷提高公務人員的服務態度、服務能力、服務質量和工作效率,培養具有經濟頭腦、服務意識、法律素養的國家人才,這是建設地方服務型政府的有力支撐。

[1] 中共中央,國務院.關于深化醫藥衛生體制改革的意見[N].人民日報,2009-03-17.

[2] 膠南市政府.膠南市鄉鎮衛生院在改革中實現醫患共贏[EB/OL].膠南市信息網,2006.

[3] 胡錦濤.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定——中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議上的報告[N].人民日報,2006-10-18.

[4] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2007-10-24.

[5] 孫亮.服務性政府的目標意涵及其實現途徑[J].中國行政管理,2007,(8).

[6] 段中沖.不斷增強群眾至上的服務意識[EB/OL].長寧新聞網,2009-05-19.