東北老工業基地法制環境建設研究

劉 芙， 趙世清， 呂中偉

(沈陽工業大學 文法學院， 沈陽 110870)

東北三省作為新中國的“工業搖籃”，曾經為我國的經濟發展作出了巨大貢獻，但是在實行改革開放以來的30年間，老工業基地漸漸失去了往日的繁榮，東北三省的經濟總量在全國所占的位次連年后移[1]。這主要是因為東北地區對外開放時間短、起點低，與周邊區域經濟合作程度低、規模小、水平低，其形勢遠不能適應當前經濟發展趨勢的需要[2]。為此，黨中央、國務院出臺了一系列政策，旨在進一步提高東北地區的對外開放水平。隨著中央啟動東北振興戰略，隨著國家政策和資金的傾斜、東北地區對外開放的深化、振興項目的落實，特別是隨著外資北上和南資北上，東北地區將會在對外貿易、吸引外資、民營經濟等的崛起中重新煥發昔日的輝煌。在更加開放、區域經濟日趨國際化的環境中振興東北老工業基地，必須有一個良好的、與國際接軌的法制環境，以適應區域經濟一體化的要求，抵御經濟全球化帶來的風險和沖擊。

一、良好的法制環境是東北老工業基地振興的基礎和保證

法制環境是指法律法規、政策調整的經濟對象在進行各種經濟行為時，所面臨的影響經濟發展的自然、經濟、科技、管理、社會、政策和政治的各種條件和因素的總稱[3]。東北老工業基地產業結構陳舊與落后嚴重制約了東北區域經濟的發展，而相關法律和政策的缺失是造成這種狀況的最為深刻的原因[4]。法制環境建設是東北老工業基地振興的重要環節，是加快發展、擴大開放的基礎，良好的經濟環境需要法制環境來保障。在現代社會中，良好的法制環境是發展環境的基礎?！皩τ谡谡衽d過程中的東北老工業基地來講，不斷加強和完善法制建設、創設一個良好的法制環境是實現振興戰略的關鍵……良好的法制環境必將促進東北老工業基地的振興。”[5]

對外開放的實踐告訴人們，在投資軟環境的諸多因素中，法制環境有著很重要的地位和作用。其一，一個國家或地區的政治環境和經濟環境都要通過一定的法律形式表現出來，任何一項具體的外資政策和措施也要由一定的法律手段來實現。其二，投資法律環境的主要功能是保障對外開放政策的連續性和穩定性，保證按照平等互利原則給外商提供的各種優惠條件真正實現[2]。

二、東北老工業基地法制環境建設中存在的問題

從進一步改善東北三省投資環境和法制環境的角度看，從加速東北老工業基地振興步伐和擴大開放的需求看，東北老工業基地法制環境建設中還有一些問題亟待解決。

1. 公平競爭的市場秩序尚不完善，政府的市場監管不到位

當前，科學考核政府職能和政績的機制沒有最終形成，帶有地方保護主義色彩的法規政策還不同程度地存在。許多沒有競爭力的企業依然在經營，這既浪費了資源，又阻礙了有競爭力的企業進入市場，降低了區域發展的活力。一些保護群眾基本利益的法規，如最低工資標準和養老、職業、醫療保險等，還沒有得到徹底的貫徹落實。

2. 政府信息公開的渠道不暢，政府部門的服務功能不健全

眾所周知，政府一直是掌握大量公共信息的機關，由于沒有法律的強制性規定，政府機關長期忽視信息公開渠道，使得公眾未能獲得或及時獲得有用或有價值的公共信息[6]。企業、特別是中小企業難以獲得國際市場信息，尤其是難以在第一時間獲得與對外貿易關系密切的發達國家的市場準入和技術標準變動等方面的信息，這使他們在國際貿易爭端中經常陷入非常被動的地位。

3. 現代法制理念薄弱，能提供法律咨詢的專業人才短缺

當前，有關部門和企業與WTO規則相適應的現代法制理念薄弱，依法辦事、特別是依據國際法辦事的觀念還沒有在政府部門和企業當中扎根。同老工業基地振興和對外開放的實際需求相比，中國缺少能夠提供跨國法律服務的機構，特別是缺少民間法律咨詢機構，在企業遭遇反傾銷、技術貿易壁壘時能提供相應法律咨詢服務的人才更是匱乏。法律專業人員負有塑造法律制度結構與類型的使命，并在很大程度上確立法律運行于其中的一般趨勢[7]64。因此，培養和建立高水平的法律職業隊伍是改善東北地區法制環境的一項重要內容。

三、加強東北老工業基地法制環境建設的建議

振興東北老工業基地是一個長期的系統工程，在東北老工業基地振興戰略實施的進程中，法制環境建設也應當與時俱進，開拓一條與國際接軌的創新之路，全面提高自身的標準和水平。振興東北老工業基地，是新一屆中央領導集體審時度勢，謀劃全局，全面建設小康社會的又一重大戰略部署，是繼沿海發展戰略、西部大開發戰略后的又一重大的戰略決策[8]。

1. 優化行政權力結構，加強部門間的統籌協調，減少重復執法、交叉執法等情況

政府應規范和簡化行政審批程序，優化行政權力結構，不斷提高行政效率。與形勢發展不相適應的行政審批事項要簡化或取消，對于保留的審批事項要加快規范。要繼續改進政企關系，行政執法機關要加強區域之間、部門之間、部門內部的統籌協調，增強行政執行力，減少重復執法和不合理的交叉檢查。對于執法部門侵害民營企業利益、重復執法、交叉檢查等情況，一經發現，應該依照相關規定嚴懲不貸，為民營企業的發展提供有效的法制保障。

2. 切實實行政務公開

公開是一種最好的監督形式。腐敗最怕陽光，只有實行政務公開，使行政權力在公開透明的條件下運行，避免“暗箱操作”，才能有效地防范腐敗?，F階段，我國行政行為的公開程度還不夠，且缺乏法律約束力，這就難以保證行政機關行政行為的公開性和透明度，監督就會受阻。所以，應盡快采用法律形式健全公開辦事制度，大力推行政務公開制度，推廣聽政制度，并建立信息發布、查詢制度。

3. 加強法制宣傳教育和涉外法律服務機構建設

法制宣傳教育是一項長期任務，盡管近年來各級國家機關為此做了大量工作，但面對現代化建設的需求和東北老工業基地改造振興的實際，法制教育仍需進一步加強。當前，應堅持實事求是的態度，拓寬教育內容，優化方式方法，了解教育對象的接受程度、教育的實際效果、存在的薄弱環節和問題等，并及時予以解決，使法制教育擴大范圍、不斷深入、取得實效。

我國加入WTO后，國內外資的數量在迅速增加，利用外資的領域也在不斷擴大，外商對國內相關法律服務的需求越來越迫切。與此相對應，國內企業走向國際市場的步伐也在不斷加快，迫切需要高水平的涉外法律服務。所以，法律服務機構建設亟待加強，要盡快建立和完善與國際慣例接軌的法律服務體制，保證各類法律服務機構在體制上的獨立性和自主性，使這些機構能夠依法獨立、客觀、公正地執業。在新的體制下，行政主管部門首先應當做好兩方面的工作：一是加強行業監管，查處各種違規執業行為，糾正行業內不正當競爭。二是加強專業人員業務培訓，全面提高從業人員素質，培養一定數量的懂業務、會外語、能打國際官司的律師。所以，必須對執法人員進行法律培訓，讓他們學會運用法律手段管理經濟和社會事務，不斷增強他們的法制觀念，提高依法執政水平[9]。此外，還應采取各種有效措施，使現有的法律服務機構不斷發展壯大，鼓勵其與國外律師事務所開展多種形式的合作。

4. 加強政府誠信體系建設，推動社會誠信體系建設

政府誠信在完善社會信用體系的過程中具有示范和帶動效應，是社會誠信的核心。政府要建設以依法行政和取信于民、服務社會為主要內容的政府信用系統，真正承擔起公共服務責任，強化誠信意識，樹立“誠信政府”的形象。同時，應加快建設以信用征信、信用評價、信用自律和失信懲戒為主要內容的企業信用系統，以數據收集、使用和披露為主要內容的個人信用系統，發展以信用咨詢、信用評價、信用擔保為主要內容的社會信用服務系統，努力形成以道德為支撐、以產權為基礎、以法律為保障的社會信用制度，加快誠信社會建設，塑造“誠信東北”的良好形象。

5. 切實解決困難行業、困難企業職工的就業和生活問題

當前，應努力擴大城鎮社會保障法律制度的覆蓋面，建立社會救助體系，完善城市居民最低生活保障制度，實行動態管理，做到應保盡保。要認真落實黨中央、國務院關于加強就業再就業工作的一系列部署和相關扶持政策，努力使“零就業家庭”實現至少一人就業，幫助下崗失業人員再就業。地方政府組織的投資項目，應盡可能優先吸納下崗失業人員和農村富余勞動力。此外，還應大力開發公益性工作崗位，優先安排大齡困難群體就業。

參考文獻：

[1]呂鳳英，陳大為.東北老工業基地振興中的行政法制建設 [J].大連海事大學學報：社會科學版，2007，6(3)：5-9.

[2]宋振玲，趙漣漪.論東北地區對外開放法律保障機制的建構 [J].沈陽干部學刊，2006，8(6)：44-45.

[3]于維同，王策，王濟淵.振興東北老工業基地的法律環境問題探究 [J].社會科學輯刊，2007(6)：82-87.

[4]于維同，王濟淵.振興東北老工業基地產業調節法的立法問題研究 [J].沈陽工業大學學報：社會科學版，2008(1)：83-87.

[5]陳連軍，李少義.對振興東北老工業基地與地方立法問題的探討 [J].遼寧警專學報，2004(6)：17-18.

[6]邢天敏，周玉華.振興東北老工業基地與政府信息公開的法制化 [J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2005(3)：35-37.

[7]埃爾曼.比較法律文化 [M].北京：清華大學出版社，2002.

[8]姜秀敏.論當前形勢下東北地方政府的行政職能轉變 [J].長春師范學院學報：人文社會科學版，2007，26(3)：12-14.

[9]陳靜波.依法行政：為振興東北老工業基地創造良好法制環境 [J].行政與法，2004(9)：52-53.