全球化時代的國家失敗問題研究

李霞,徐亮

(濟南大學政治與公共管理學院,山東濟南250022)

一、國家失敗:概況及原因分析

(一)國家失敗的概念

國家失敗問題古已有之。但在國家之間交往并不密切的時代,國家失敗問題長期以來并未得到充分重視。隨著全球化進程的加快和國際社會相互依賴程度的不斷深化,由國家失敗問題引發的失敗輸出越來越成為影響區域安全與全球穩定的突出因素,國家失敗問題便日益成為國際社會關注的焦點。

關于國家失敗的概念,不同學者有著不同的解釋,但仍存在一定的共性,即從國家的職能和功能入手進行定義。國家作為一國國民的最高監護層和最高效忠對象,必須履行一些基本的職能:對內來說,為本國國民提供公共物品,最重要的是政治安全物品,以及一些基本的經濟與社會服務;對外來說,國家作為國際社會中最基本的政治行為主體,必須能夠維護本國的主權獨立,并履行其基本的國際義務。但由于種種原因,一些國家已不能夠履行其基本職能,有的甚至處于事實上的無政府狀態。在國內,它不能有效地確保其領土范圍內的秩序,主要是政治安全秩序,無法提供最基本的社會公共物品和服務,國家機構形同虛設無法有效運轉,經濟衰退、人民生活惡化、暴力沖突不斷;對外方面,它無法履行基本的國際義務,喪失了作為國家主權代表的有效的合法性。“國家無力提供這些公共商品,國家的基本職能‘失能’了,國家的結構破裂了,這便是國家的失敗”。[1]

國家失敗是一種客觀存在,將長期存在于國家的建設和治理當中。國家失敗問題不僅僅是某些發展中國家或“前現代國家”所獨有的現象。事實上,國家失敗問題可能存在于任何一個國家,不論國家力量強弱,如果其對內對外政策出現嚴重的錯誤或治理不善,都有可能造成國家失敗。“2005年美國遭遇的卡特里那颶風噩夢就展示了其在災害應對上存在的巨大漏洞,從而使全世界人民見識了如此超級大國在面對數千災民時的束手無策。同年,法國發生的暴亂曾一度使首都巴黎陷入癱瘓,凸顯了該國穆斯林移民與主體社會之間的深深裂縫”。[2]對于這些強國大國,發生諸如此類的國家失敗問題對其造成的影響畢竟是有限的,在其可承受可控制的范圍之內。但是對于一些弱小國家,一旦發生國家失敗問題,其所產生的影響對這些國家來說則是極其嚴重甚至是毀滅性的。因此可以說國家失敗問題在程度上具有可控和不可控之分。本文研究國家失敗的主要對象是發生不可控制性的國家失敗的國家,這些正是被美國定義為“失敗國家”的國家,但本文拒絕使用“失敗國家”這一概念,如果非要對這些國家加以稱謂的話,那么將其稱為失控國家更為妥當。

(二)當代國家失敗的原因分析

國家失敗的原因是多方面的。國家失敗問題主要是由于國家的內部治理不善造成的,因此內因是國家失敗的根本原因,比如說長期的經濟落后、貧困以及內戰都會造成國家失敗。但由于國家失敗問題所造成的影響是國際性的,本文將著重從外部因素探討當代國家失敗的原因。當代影響國家失敗的兩個至關重要的國際環境因素是冷戰結束的后遺癥和全球化的發展。

冷戰時期,以美蘇為首的兩大陣營的對抗掩蓋了一些新獨立國家存在的治理虛弱的問題。“冷戰的結束不僅使得先前遏阻失敗國家的‘穩定器’及‘保護傘’不復存在,更使一國失敗問題之禍殃及其他國家乃至全球的穩定與安全”。[3]冷戰的結束對于在冷戰期間大量接受外來援助的“虛弱國家”來說是個致命的影響,而國家失敗很大程度上是由于外部取消對“虛弱國家”的支持造成的。隨著冷戰的結束,大國從第三世界的撤出,為這些國家國內的派系和敵對勢力加強實力鋪平了道路,也使這些國家的政府失去了權威的合法性,成為眾多的敵對集團中的一員。

如果說冷戰的結束是導致一些國家失敗的“催化劑”,那么全球化的沖擊則是造成當前諸多國家失敗問題的“助推器”。全球化是把雙刃劍,全球化在促進全球貿易和財富增長的同時,也將危機、災難等一并傳播開來。這對本就治理不善或缺乏堅強治理能力和經驗的弱小國家或新興獨立國家來說,絕非福音。全球化的發展要求國家具備更強的控制和治理能力,同時卻在銷蝕主權國家的這一能力。“西方國家強加給后殖民地國家在完成國家建設上的義務不僅表現在極其短的時間內,而且必須依照固定的國際標準,即民主、法治、善治、市場導向的經濟等,而這些標準是西方國家在經過上百年的國家建設后才達到的”。[4]這使這些虛弱國家或新興獨立國家,難以有效地履行其國際義務與國內職能,直至走向崩潰。

此外,國家失敗還受到其他諸多不確定因素的影響。比如自然災害的爆發、傳染病的流行等。在一些國家,國家領導人獨裁專斷、腐敗、貪婪、實行掠奪政策或武器的泛濫也會造成國家失敗問題。

二、失敗輸出:全球化時代國家失敗的特性及其危害

(一)失敗輸出:全球化時代國家失敗的特性

“在國際交往并不密切的時代,國家失敗問題多半屬于孤立的、地方性事件,對國際秩序或國際和平與安全并不造成直接的影響”。[5]然而當世界進入21世紀,全球化的迅猛發展賦予了國家失敗新的特性。

全球化時代國家失敗最大的特性是失敗輸出。我們生活在一個全球化的時代,當今世界沒有一個國家可以與世隔絕獨立于國際社會之外,一個國家的內部問題或政策的改變所造成的影響也不會僅僅局限在領土范圍之內。在全球化時代,鄰國不穩定帶來的威脅是任何國家都回避不了的。發生在一國的失敗問題將跨越國界線,對周邊國家地區乃至世界和平與發展構成威脅。失敗輸出危害是極其嚴重的,它將災難與混亂外溢到鄰國及周邊地區,引發嚴重的人道主義危機,還因其可能成為跨國犯罪或恐怖主義的滋生地而對國際秩序構成嚴峻挑戰。羅特伯格指出:“國家失敗威脅全球穩定的原因在于,國家政府是國際秩序最為重要的基石。國際安全有賴于國家防止其國內陷入混亂,防止無政府狀態跨越其邊境殃及全球。”[6]

(二)失敗輸出的危害

1.引發嚴重的人道主義災難。

“所謂人道主義災難是指因自然災害或人為原因使某國或某一地區面臨嚴重的生命、財產損失的威脅,而且該國國家管理機能失調,出現無法應付的狀態”。[7]國家失敗往往伴隨著長期的內戰,緊接著是貧窮、死亡、人員遷徙、難民和經濟資產的破壞,從而造成嚴重的人道主義災難。國際人道主義組織“醫生無國界(MSF)”曾發布報告,列出2008年的人道主義危機,分別是:平民被迫遷移,暴力,民主剛果、索馬里、伊拉克、蘇丹和巴基斯坦藥品匱乏,緬甸、津巴布韋缺少醫療急救系統。[8]從中不難發現所列出的人道主義危機多與國家失敗問題有關。

存在國家失敗問題的國家居民生活水平急劇下降,不僅無法享受基本的醫療、教育等公共服務,而且國內愈演愈烈的社會沖突導致生靈涂炭、人民流離失所。1994年4～7月,在短短100多天的日子里,發生在盧旺達的種族屠殺便奪去了近100萬人的生命,幾乎占到了該國總人口的1/9。[3]索馬里、蘇丹、波黑等地的矛盾與沖突,也奪去了許許多多無辜平民的生命。這些人道主義災難,極大地挑戰國際社會的道德底線。不僅如此,由于居民生活每況愈下以及種族屠殺或沖突造成的災難與恐懼,還引發了發生國家失敗問題的國家日益嚴重的移民和難民潮。1994年盧旺達的種族屠殺就導致200萬人逃離家園,涌入周邊鄰國。“很多難民在遷徙過程中因饑餓、疾病等原因而死于非命,而且還會給接收國或對象國造成嚴重的社會及治安問題。大量難民聚集不僅可能成為疾病、犯罪的灶源,還會因爭奪有限的資源而與所在國居民發生矛盾與沖突,甚至造成新的種族與社會裂痕”。[3]

2.滋生恐怖主義。

發生國家失敗問題的國家成為跨國犯罪和恐怖主義產生的溫床和恐怖分子藏匿的天堂。存在國家失敗問題的國家大多是經濟比較落后的國家,長期的貧困和政府的無作為導致這些國家國內矛盾激化,產生大量失業人口和對政府或社會不滿的人。這些人逐漸對生活絕望,常常尋求通過非正常手段改變現狀,因此很容易成為恐怖分子拉攏和利用的對象,恐怖主義組織便可以在這些地區大量招募到新成員。

國家失敗最顯著的表現是國內的無政府狀態。在這種無政府狀態下,國家難以正常維持其國內秩序并確保對其邊界進行有效控制,而這恰好成為國際恐怖主義孳生繁衍的重要場所,并成為恐怖活動的中轉站。“恐怖主義組織往往會利用這些國家控制不嚴的邊界、虛弱或者根本不存在的法律和安全服務以及無效的司法機構,在全球范圍內轉運從事恐怖活動的人員、武器和資金。他們還常常掠奪當地的資源,為恐怖活動籌集資金”。[9]此外,一些存在國家失敗的國家的統治者為了維持其孱弱的政權,獲得恐怖組織提供的資金和政治獻金不惜與恐怖主義組織勾結,為其提供訓練基地和避難所,阿富汗塔利班政權與基地組織的結合就是最明顯的例子。

3.造成地區動蕩。

國家作為國際社會中的一員,并非與世隔絕,其境內發生的動亂和沖突也不可能僅限于本國疆界。國家失敗嚴重影響地區和全球的穩定與安全。國家失敗導致的內部災難會外溢到鄰國和所在地區,對該地區的安全與發展造成很大的負面影響。如發生在塞拉里昂、剛果、蘇丹等國的沖突本來都是國內沖突,但是都直接影響到周邊幾個鄰國。在極端的情況下,這些沖突還會使鄰國國內局勢惡化,使其政治機構、經濟和杜會和諧受到破壞,加速鄰國的失敗進程,并進一步傳播人道主義災難。正如上文所提到的國家的失敗常常會伴隨著大量難民的產生,這些難民逃離到周邊及其他國家,給接收國或對象國造成嚴重的社會及治安問題。

當然,如果一個國家具有豐富的自然資源或位于戰略要地,那么其內部動蕩和治理失敗還會引發鄰國、地區大國乃至全球大國的覬覦和角逐。各種力量的介入將進一步加劇該國國家失敗問題的嚴重性,大國的力量角逐無疑也會對該地區的和平與穩定造成嚴重的負面影響。

三、全球治理:應對國家失敗的途徑

一般說來,國家失敗問題是一個國家的內部治理問題,應對國家失敗主要應依靠該國家自身的努力。但是在全球化背景下,由于國家失敗問題已超出一國范圍,單純依靠其自身力量已經無力解決。在全球化時代,國際社會無法坐視不管,因為國家失敗問題會產生失敗輸出,如果不對其加以及時控制和治理解決,不僅給本國人民帶來嚴重的不幸與人道主義災難,更會對地區安全和世界穩定帶來嚴峻威脅。國家失敗所造成的失敗輸出已不僅僅是一國的內部問題,“它已經成為國際社會的公共問題,或者說是國際公害”。[10]因此,在全球化時代,應對國家失敗必須依靠全球治理。所謂全球治理是指“在全球范圍內的各個領域,各種公共、私人機構以及個人,通過制定與實施具有約束力的國際規制,以解決全球性的公共問題,實現增進全球共同的公共利益的目標”。[11]

(一)以聯合國為中心,發揮各區域性國際組織的作用

聯合國作為處理國家失敗問題的核心機構,維護聯合國安理會的決策權威是應對國家失敗的基礎條件。從國際社會對國家失敗問題的應對經歷中,我們可以發現大多數成功案例是在聯合國的主導下、通過大國和地區組織的合作而取得的。因此,只有在聯合國框架下,加強國際社會的合作,加大對這些國家各方面的援助,幫助其恢復國內秩序,提高治理水平,才能有效地防止國家失敗問題的產生。

當然,聯合國在應對國家失敗問題上仍存在許多不足之處,這為各種國際組織在應對國家失敗問題上發揮積極的作用提供了一席之地。全球化發展的一個突出表現是:各種國際組織的迅速發展和國際治理的不斷加強。“最近幾年來,區域性的國際組織在解決地區和平與安全方面的作用越來越突出。尋求區域解決也成為應對國家失敗的重要途徑。區域性國際組織以各種形式組建自己的維和部隊,如1990年西非經濟共同體國家向利比里亞派出自己的維和部隊,美洲國家組織向海地派出的人權觀察團等”。[12]此外,各區域性國際組織還與全球性國際組織、地區主要大國相互合作,相互協調,采取聯合行動,如解決柬埔寨問題與東盟的協調與合作,解決索馬里問題與非統組織、阿拉伯國家聯盟等的合作。

(二)通過大國合作,大國承擔更多國際責任

應對國家失敗問題是一個大工程,僅憑一國之力是無法做到的,必須通過國際社會特別是主要大國之間的合作。“冷戰結束以來,五大常任理事國打破了維和慣例,積極派員參加維和行動就是一個體現”,“大國的特殊責任就是要更加積極地提供國際公共物品,如國際安全、國際秩序等。可以說,大國本身就是現存國際秩序的最大受益者和制定者,是國際公共物品的最大享用者”。[12]如果大國不在承擔國際責任方面起到表率作用,那么其他國家既不愿意也沒有能力為國際社會提供這種公共物品。

冷戰結束之后,美國成為世界上惟一的超級大國,其利益觸角延伸到世界各個角落。而此起彼伏的國家失敗問題,嚴重地威脅到美國的全球利益。美國因而對國家失敗問題始終保持足夠的警覺。美國一方面在奉行其單邊主義政策對其所謂的“失敗國家”進行強制干預的同時,還加強了與區域大國之間的合作。以美中關系為例,美國在解決由國家失敗問題引發的失敗輸出時,越來越多地尋求中國的支持與配合。中美作為世界上兩個重要的大國,在國家失敗問題上承擔更多的責任應當是矢志不移的,當然,這也是維護其共同利益的需要。

(三)防止各種武器的擴散

國家失敗問題與武器擴散存在某種特定的聯系。在國家失敗的國家內部往往充斥著各種大規模殺傷性武器和小型武器。前者受到國際社會和主要大國的高度重視,因為它一旦落入恐怖主義之手,對國家安全和世界秩序將構成嚴重的挑戰,是一個重大威脅。但后者常常被忽略,但其造成的死亡人數遠遠超過死于所有其他武器系統的人數。小型武器的流通無實質性限制,并同各種國內沖突、暴力和犯罪活動相聯系。據聯合國研究報告,近2/3的小型武器是通過非法途徑獲得的,冷戰中剩余的大部分小型武器,全部流入世界上最危險的沖突地區。[13]小型武器在這些國家和地區的泛濫自然是對國際和平與安全的重大威脅,對于這些治理能力本來就不強的國家來說無疑加劇了其走向失敗的可能性。因此,消除各種武器在這些國家和地區的存在,盡可能收集和銷毀其交戰各方擁有的武器,成為應對國家失敗問題的重要措施之一。

四、結語

“21世紀是一個發展的世紀,政治發展、社會發展、經濟發展是我們的時代法則,國家失敗問題不應排除在這個法則之外”。[14]國家失敗問題已成為當今時代的重大問題,它與當前西方國家所宣揚的“失敗國家”論有著本質區別。它不僅給本國乃至鄰近地區造成嚴重的人道主義危機,也危及國際社會的安全與穩定。“當代國際社會對國家失敗的責任,跟國內社會對弱勢群體的責任相似,不管是國際社會還是國內社會,都對其組成部分的失敗負有責任。一個不關心弱勢群體的國內社會容易導致國內社會的不穩定和失敗,一個對國家失敗保持冷漠的國際社會也容易導致國際社會的不穩定和失敗,它們有一樣的運作邏輯”。[15]在全球化時代,應對國家失敗的主要路徑必然是全球治理。在聯合國框架下,發揮區域性國際組織的作用,加大對存在國家失敗問題的國家各方面的援助,幫助其恢復國內秩序,提高治理水平,才能有效地防止國家失敗問題的產生。應對國家失敗問題是一個大工程,必須通過國際社會特別是主要大國之間的合作。消除各種武器在問題國家和地區的存在,也是應對國家失敗問題的重要措施之一。只有這樣,世界才會變得更加和平,人類才能真正安享繁榮。

[3] 韋宗友.“失敗國家”問題與國際秩序[J].現代國際關系,2005,(3).

[4] The African Studies Center.The Transnational Institute,The Center of Social Studies and The Peace Research Center-CIP-FUHEM,Failed and Collapsed States in the international System[R].Coimbra University,2003(10).p5.

[5] Robert I.Rotberg.Failed States in a World of Terror[J].Foreign Affairs,2002(04).

[6] Robert Rot berg.“America Responds to State Failure,”Foreign Affairs,Vol.81,No.4,July/August,2002,p130.

[7] 陳先才,宋林霖.國際人道主義危機管理:制度安排與現實困境[J].國際論壇,2008,(5).

[8] 2008年十大人道危機[EB/OL].http://www.msf.org.hk/public/contents/category?cid=38947&lang=gb2312.

[9] 吳雪.冷戰后美國應對“國家失敗”政策研究[D].北京:外交學院,2007.

[10] James D.Fearon,David D.Laitin.Neotrusteship and the Problem of Weak States[J].International Security.2004,(04).

[11] 賀善侃.從全球化后果看全球治理[J].探索與爭鳴,2005,(2).

[12] 門洪華,黃海莉.應對失敗國家的補救措施:兼論中美安全合作的戰略性[J].美國研究,2004,(1).

[13] 科菲·安南.我們民眾:秘書長千年報告[EB/OL].http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/report/ch4.htm.

[14] Georg Sorensen.Development in Fragile/Failed States.paper for“Failed States Conference[R].Purdue University,WestLafayette,1999(04):p7.

[15] 甘均先.國家失敗與失敗國家——關于“失敗國家”現象的一些批判性思考[J].國際論壇,2007,(9).

[1] 莊禮偉.“失敗國家”面面觀[J].南風窗,2003,(14).

[2] 宋德星,劉金奇.國際體系中的“失敗國家”析論[J].現代國際關系,2007,(2).