中國改革的路徑及其走向

溫家寶總理今年多次論述中國政治改革，這激起了人們對中國政治改革的期望。在3月份的“兩會”期間，溫家寶就強調“政治體制不改革，中國現代化事業就不會成功”。在紀念深圳特區建立30周年時，溫家寶再次指出“沒有政治體制改革的保障，經濟體制改革的成果就會得而復失”。最近在會見美國前總統卡特先生的時候，溫家寶再次強調政治改革的重要性，并且明說，執政黨會毫不動搖地進行政治改革。

從政治改革論述的角度看，溫家寶的幾次講話都繼承了鄧小平上個世紀80年代對政治體制改革的論述。1980年8月18日，鄧小平在政治局擴大會議上作《黨和國家領導制度的改革》的講話，提出了權力高度集中導致領導人專制、濫用權力和腐敗等等問題。80年代中期，鄧小平又多次強調要推進政治改革。當時的經濟體制改革遇到了很大的困難，鄧小平提出要通過政治改革一方面來保護已有的改革成果，另一方面去深化經濟體制的改革。

30年以后，溫家寶重新多次強調鄧小平所強調過的問題。盡管這并不是說在這30年期間，中國政治體制一點也沒有變化，但的確說明了，30年之后，中國仍然被政治體制所困擾，政治體制仍然面臨30年之前的老問題。

概括地說，在溫家寶的講話中，有四點值得我們注意。第一，以往改革的成果要用政治改革來保障。第二，目前所面臨的改革困難要用政治改革來克服。第三，執政黨的長期執政和社會的長治久安要通過政治改革來實現。溫家寶非常強調黨和政府官員的腐敗問題。朱镕基任總理時也強調過，腐敗會亡黨亡國。這個危險很顯然繼續存在。第四，更為重要的是，基本社會正義和公平要通過政治改革來達成。溫家寶強調，“社會公平比太陽還要光輝”。沒有基本社會正義和公平，執政黨就會面臨執政危機。

值得一提的是，鄧小平曾經提出“讓一部分人先富裕起來，走共同富裕的道路”。人們不應當忘記，在這句話中，“讓一部分人先富裕起來”是手段，“共同富裕”才是目標。現在很多人開始抱怨起鄧小平來，這并不公平。鄧小平一次又一次發動了改革，讓中國殺出一條“血路”，完成了第一步。后一步，應當由現在的人們來完成。

一、中國改革的路徑與績效

中國的改革，選擇的是先經濟改革、再社會改革、再政治改革的改革路徑。應該說，這是一種比較有效的改革路徑。

從中國改革的實際情況看，自鄧小平發動改革到江澤民主政期間(1978年到2002年)，主體性改革是經濟改革，政治改革和社會改革也有進行，但是屬于輔助性的改革。從2002年十六大開始，隨著“和諧社會”和“科學發展觀”目標的提出，社會改革已經成為主體性改革。這期間，政治改革也是重要的，但仍然處于輔助性的地位。

經濟改革經歷了30年，已經確立了基本經濟制度。中國的經濟改革，就是要從計劃經濟轉型到市場經濟。這個過程開始于鄧小平，但主要的任務是江澤民和朱镕基主政期間完成的。1992年十四大確立了社會主義市場經濟的意識形態。而之前，在意識形態層面，人們對國有和非國有、計劃與市場等關系爭論很大。十五大正式提出“抓大放小”的戰略和經濟結構布局。“抓大”就是要學日本和韓國，建設大型企業集團;“放小”就是民營化或者中國式私有化。“放小”方面在執行過程中出現了一些問題，主要是內部私有化和國有資產流失的問題，但沒有這個過程，中國的中小型企業不會得到很快的發展。“抓大”的理念也是對的，主要是要強化中國在國際經濟上的競爭能力，但沒有能夠有效實施下去。國有企業越做越大，但“走”不“出去”，調轉頭來進入國內市場，和民營企業和中小企業競爭市場。這是中國目前存在的大問題。

十六大以來的改革圍繞著兩個重大目標，即“科學發展”與“和諧社會”。在這個階段，社會改革成為主體性改革。之所以如此，主要原因有幾個方面:

第一，通過前面以經濟改革為主體的改革，基本經濟制度已經得到確立。經濟改革仍有空間，但主要是制度的改革或者改善問題。總體制度要得到改革，就必須找到新的突破口。較之政治改革，社會改革比較容易進行。

第二，社會改革是為了“還債”。從計劃經濟到市場經濟轉變過程中，原來計劃經濟體制下的社會制度已經不適用，但以經濟為主體的改革又沒有能夠提供新的制度體系。而這些新制度必須通過社會改革得以實現。原有的社會制度，包括社會保障、醫療、教育、住房等等，是計劃經濟模式條件下的產物，盡管在當時起到了很重要的作用，但已很難適應市場經濟條件，通過社會改革重建這些體制是唯一的選擇。

第三，是為經濟的可持續增長尋找新的動力。這里主要表現為建立一個內需社會。改革開放以來，中國的開放政策造就了中國的外向型經濟，即出口導向型經濟。出口成為經濟增長的主要動力。最近的金融危機已經表明，出口導向型經濟具有很大的局限性，因為很容易受到世界經濟變動的影響，特別是出口市場受西方貿易保護主義的影響。原有的經濟發展模式不改變，可持續性是非常成問題的。

為了經濟發展的可持續性，中國需要建立一個消費社會。但一個消費社會是需要社會制度基礎的。西方之所以能夠成為消費社會，這不僅取決于其經濟發展水平，更重要的是通過社會改革而得以建設起來的社會制度，包括社會保障、醫療衛生和教育等制度。如果看病、教育、住房等方面用不了多少錢，那就不需要多存款。在中國，消費社會沒有能夠建立起來，在早期是因為經濟發展水平低下，社會的消費水平非常低，但現在主要的原因是缺乏一整套社會制度的支撐。中國人不是不會消費、不想消費，而是不能消費。由于缺乏社會制度的保障，中國許多人是完全無助的，完全依靠自身，看病需要錢、上學需要錢、住房需要錢，因而必須把有限的錢存進銀行，這就限制了消費。

建設消費社會除了可以達到可持續的經濟增長的目標外，還可以帶來其它方面的正面效果:一，有利于收入分配的相對公平。中國目前的狀態是收入差異過大，社會過度分化。這導致了少部分人的過度消費與大多數人的消費不足。如果要建立消費社會，首先就必須做到收入的相對公平。這就要求政府和社會努力改善收入分配機制。二，消費社會的建設因此能夠達成基本的社會公平，消除很多社會不穩定的因素。三，鼓勵經濟通過創新、尤其是科學技術的創新而得以可持續發展。現在中國勞動者所得占GDP很小一部分。資本家或者企業主主要通過壓低勞動者收入(還包括便宜的土地)來獲利。要建立消費社會，就要提高勞動者的收入。這就會給資方帶來壓力，造就創新的壓力。如果沒有任何壓力，資方就沒有動力來進行創新。四，可以減少外國壓力和實現中國的真正崛起。一旦中國成為消費社會，出口的壓力自然就減少，而世界對中國的依賴程度將會增強，就像當今的中國依賴西方社會一樣。

第四，社會改革的第四個主要目標是為將來以選舉民主的主體政治改革打下堅實的制度基礎。從長遠看，民主化不可避免。無論中國實現什么形式的民主政治，都需要一個強有力的制度基礎。而社會改革的目標就是要為民主化確立社會制度。

二、中國改革的現狀與阻力

經過30年的改革，中國目前進入了一個需要深化改革的重要時期。

自改革開放以來，改革、發展和穩定一直是中國三個互相關聯的政策領域。通過改革而得到發展，通過發展而達致穩定，而穩定本身又反過來有助于再改革和再發展。這是一個良性的循環。但近年來中國總體局勢的發展在很多方面表明這三者之間似乎已經開始進入一個惡性循環，即無改革、高發展和不穩定。或者說，改革停滯不前，發展速度加快，社會則變得越來越不穩定，而社會的不穩定則反過來制約著改革和發展。

首先來看“無改革”。“無改革”指的是一種沒有改革的客觀局面，它并不是說領導人或者社會不想改革。想改革而沒有執行或者執行得很差，就導致“無改革”局面。今天，方方面面的改革似乎已經遇到了瓶頸或者說既得利益集團的強大阻力。如前面已經指出的，經濟改革開始得最早，無論是80年代還是90年代，方向很明確，那就是市場經濟。當時的改革力度也不小，尤其在90年代，政府出臺了“抓大放小”的改革戰略，成效顯著。中國也加入了世界貿易組織，和國際接軌。內部的改革和外部開放給中國的經濟發展注入了莫大的動力。在很長時間里中國經濟取得了兩位數的增長就是前面所進行的改革開放的“紅利”。

不過，近年來，經濟改革方面已經舉步維艱。90年代開始的國有企業公司化、公司治理和規制等方面的改革得不到深化。國企越做越大，越來越多的企業從規模講已經排到世界前列，但無論從勞動生產力的提高還是從技術創新來說，中國的國企都無法和先進國家的大公司相比。原來所設想的通過重組國企來增強國際競爭力的目標顯然沒有達到。相反，隨著國企的擴張，越來越沒有邊界，擠占非國有部門的發展空間。尤其是，近年來隨著央企和地方國企大肆挺進房地產等領域，國企正在改變原來國有企業和非國有企業保持相對平衡的格局，對中國國民經濟的結構產生了不少負面影響。實際上，國企是通過壟斷和行政權力來聚集財富的。很大程度上，國有企業已經演變成一種有效的財富轉移機制，把財富從非國有部門轉移到國有部門，從地方轉移到中央，從大多人轉移到少數人。如果通過壟斷和行政權力就能獲利，那么國有企業就沒有動力通過提高生產力和追求技術進步了。很明顯，壟斷型國企已經成為中國經濟進一步市場化的阻力。

相比之下，非國有部門的情況就很不相同。盡管無論在意識形態還是在憲法和法律上，非國有部門已經合法化。但這個部門仍然遇到無窮的實際政策的歧視，意識形態和法律上的平等性只是一紙空文而已。缺少資本的民間企業得不到國家控制的銀行和金融系統的支持，而已經聚集了相當金融實力的民間資本則缺少投資的空間。令人遺憾的是，國家對民間融資要么不容許，要么加以過多的控制。如果容許民間融資，中國的非國有部門的投資是可持續的，因為資本過剩部門會流向資本短缺部門。在民間融資得不到發展而國家銀行又不給有效支持的情況下，需要資金的非國有部門得不到發展，而資本過剩的部門沒有投資空間，從而到處盲目流動，大勢炒作一切可以炒作的物品，包括房地產。最近更出現了令人擔憂的新情況，那就是，大量的民間資本連同民間企業家流向了海外。因為全球化，如果中國內部的情況不能得到有效改善，這種趨勢會加劇。

社會改革方面的情況更不容樂觀。本世紀初，隨著社會問題的凸顯，政府開始把社會改革和社會政策提到改革的議事日程上來，即成了前面所說的主體性改革。社會保障、醫療衛生、教育和住房制度等方面都是政府要改革的。社會改革方面的政策話語早已經在臺面上，包括建設“全面小康社會”和“和諧社會”。但是，實際情況如何呢?不能說政府不作為，在所有這些方面，政府已經盡力。但是從社會的滿意度來說，到目前為止的改革還是遠遠不夠的。既得利益集團要么阻礙改革，要么改變改革的方向，要么挾持改革以圖私利。因此，改革所取得的成效遠遠彌補不了經濟發展對這些社會領域的破壞程度。

在經濟和社會等方面沒有實質性改革的前提下實現經濟的飛速增長，使得權力資本直接主導了“社會改革”，導致了嚴重的社會后果。即使在資本主義國家，像醫療、社會保障、教育和住房等具有高度社會性的領域，國家不僅對投資都具有非常嚴格的控制和限制，而且這些領域也是國家投入最多的領域。很可惜，在中國，這些領域都在不同時期成為國家代理人和投資者分享利益的暴富領域。首先，這些領域“改革”的動力，很大程度上來自于國家應付危機的“強制市場化”。一旦經濟出現困難或者遇到危機，如1997年亞洲金融危機或者最近的全球性金融危機，中國都是以犧牲這些社會領域來保GDP增長的。其次，各級政府尤其是地方政府，為了保GDP，不僅不阻止資本在社會領域到處亂闖(資本無限制地進入社會領域)，而且也加入這個行列，并經常成為主角。例如在住房領域，地方政府只有對擴張房地產市場有動力，而對于改革的另一面——保障性住房制度，明顯缺乏興趣。最后，正如壟斷央企在國企改革中堅如磐石的壟斷地位，國家工作人員的福利體系或者“特權”體系也儼然成為社會領域“市場化”的推動力量。最有權勢的階層可以最大程度地享受市場化所帶來的好處而不需要承受市場化之痛，他們理所當然推進社會領域的市場化，而對社會領域市場化的負面效應毫無感覺。當前的中國，在經濟領域市場化不足的同時，社會領域已經過度市場化。雖然價格“雙軌制”已然消失，但以行政壟斷和福利特權為標志的另類“雙軌制”，在社會、經濟兩個領域仍然并行存在。

在這樣的情況下，“不穩定”也很容易理解了。中國在經濟取得高速發展的同時社會的解體也在加速。或者說，高速的經濟發展是以社會的解體為代價的。社會解體表現在各個方面，但最顯著的表現是近來高漲的社會暴力，尤其是個體化的社會暴力。暴力發生在社會和政府之間、社會和資本之間、社會與社會之間。這些角色之間的暴力已經充塞媒體。但這里有兩點特別值得注意。第一，分散化的地方資本或者政府的暴力已經導致了社會個體化的暴力。中央政府政令和地方政府各個方面行為的沖突與脫節現象越來越嚴重。在中央三令五申地強調和諧社會的同時，地方政府卻在不斷制造矛盾和沖突。當地方政府和資本結合在一起的時候，要么導致地方權力的極權(土皇帝)，要么就導致資本的極權。同時，以穩定為名義的社會控制，導致社會集體行為在很多場合變得不可能，社會個體就會訴諸個體暴力來對抗地方權力或者資本。第二，更為嚴重的是，在暴力背后隱藏著社會對政府和資本的極度的不信任。政府部門生活在權力的城堡里面免受市場的沖擊，資本有賴于自身財富或者“權力資本”，可以從容應付市場，但普通老百姓面對無情的市場力量則無可逃遁。社會和政府、資本之間的不信任度加劇，社會的暴力程度也隨之加劇。當社會失去對政府的信任的時候，政府治理失效也就很容易理解了。無論政府做什么，都難以贏得社會的認同。當然，社會的不信任也是政府的政策失效的其中一個主要原因。值得注意的是，當社會暴力足以威脅公共安全和社會穩定的時候，中國的中產階級(其中很大一部分是民營企業家)已經開始逃離本土，用各種方式移民到被認為比較安全的社會。更令人擔憂的是，當政府不能減少或者消解產生暴力的深層次問題的時候，只能強化暴力工具來強行控制暴力。這就很容易走上以暴制暴的道路。

中國的現狀和面臨的挑戰說明了深化改革的必要性，然而深化改革面臨諸多困難。

困難之一，是既得利益集團的強大。現在的既得利益集團是改革開放的產物。他們在改革開放早期扮演過積極的改革作用，是克服老既得利益的主力。但是現在他們已經成長。在一定程度上，既得利益集團現在已經挾持了改革議程。同時，他們更有效地追求著自己的私利。不過有人認為，既得利益集團之所以能夠挾持改革議程是因為執政黨和他們有千絲萬縷的關系。執政黨有沒有利益集團化?這需要觀察。不過，早有人(例如周瑞金先生)在呼吁“執政黨領導集體要和既得利益切割”。的確，如果執政黨的議程被既得利益集團所挾持，那么改革就變得不可能，最終有悖于執政黨的整體利益，更不用說社會和國家的整體利益了。現實地說，任何國家都會面臨既得利益問題，執政黨也必然和既得利益有這樣那樣的關聯。既得利益的存在也并不是說社會改革不可能了。

困難之二，是作為改革主體的執政黨已經對改革缺乏集體共識。改革開放以來，中國的改革之所以取得了極大的成功是因為執政黨一直是改革的主體。盡管改革如鄧小平所言是“摸著石頭過河”，但執政黨始終在引導和領導著改革。和其他政治體制相比較，共產黨體制最大的一個特點就是其思想共識和動員能力，一旦黨內達成共識，就可以動員各方面的改革力量達到改革的目標。不能說執政黨的動員能力已經被弱化。恰恰相反，因為中國社會經濟的發展，執政黨的物質和組織動員能力已經大大強化，這可以從應付各種危機和舉國體制下的政治工程的有效性方面看出。在世人的眼中，中國的體制是最具有動員能力的。如果動員能力沒有問題，那么問題就在于集體共識的缺失。領導層現在就好像一個“救火隊”，被動地被社會或者社會問題推著走，哪里著火就出現在哪里。這種被動性必然出現更多的問題，使得改革面臨更大的困難。執政黨作為一個集體往往對重大改革問題失聲或者保持沉默，人們所聽到的只是個別領導人的微弱聲音。這種微弱的聲音也經常導致社會上一些人對“這種聲音是否代表中央”的懷疑。

三、中國改革的策略與未來

現狀如此，應當怎么辦?這是個復雜的問題。中國是一個危機驅動的社會，有了危機才會有進步。現在面臨很大的危機，這是進步的動力。根據我的研究，深化改革可以從以下幾點著手:

第一，在政治改革方面，要重新確立共產黨的改革主體地位。黨現在光行使統治權，而不是領導權。盡管因為財力的增加和各種技術的提高，統治權在強化，但領導權在急速衰落。領導權如何得以確立和鞏固?這需要執政黨提高繼續領導改革的能力。

領導權的微弱和黨內沒有改革共識有緊密的關系。黨內沒有共識和黨內民主缺失有關。現在人們把黨內民主理解成集體領導，但實際上很容易演變成沒有人負責的局面。黨內責任制必須得到建立。如何建立?黨內民主不可避免，尤其是選舉民主。選舉民主要確立的是政治責任制。

除了政治責任制，黨內民主還涉及一個動員黨內改革力量的問題。不是說黨內沒有改革力量，但黨內的改革力量處于分散狀態。鄧小平早就強調過，黨內要有核心。沒有核心，黨的領導集體就是不同利益的組合。如果讓不同利益互相制約，那么什么事情都做不了。這個核心如何形成?在沒有政治強人的條件下，這個核心必須通過黨內民主來形成。

要確立改革主體地位，其它方面的政治體制改革必須得到深化。現在領導主體的弱化往往不是因為來自社會的阻力，而是來自黨內本身的阻力。這是鄧小平在改革開放之初就已經強調過的。例如黨政關系。經過多年的改革，黨從理論上已經從革命黨轉型成為執政黨，但實際上還是一個行政黨。在一般意義上，所謂的執政黨就是黨產生一個政府，產生政府后讓政府執政。而在中國，在所有主要方面，都是黨親自執政。黨過度卷入行政事務，導致政治事務的“荒涼”。這是執政黨領導權衰落的一個主要原因。另一方面，因為黨本身過度卷入行政，政府的管治水平提不高，經常是用政治方法替代專業精神。

第二，在經濟和社會改革方面，要從中央—地方改革尋找新動力。這幾乎是中國改革的定律。中央集權體制的最主要的特點就是在運作過程中權力會不斷往上集中，而一旦高度集中，地方和社會的發展動力就會被扼殺。

鄧小平時代經歷了兩次大的分權運動。第一次是改革開放早期，確切地說是在80年代。經濟改革是市場化導向，理想地說就是要把經濟權力從政府分權到企業。但這只是一種理想，要實現還是不能忽視地方的作用。分權就成為當時政府的改革策略。正是四川和安徽農村改革的成功為中國的農村改革找到了突破口。分權也是城市和工業改革的動力源泉。如果沒有像“分灶吃飯”和“經濟特區”等分權政策，很難想象城市改革的成功。

鄧小平的第二次并且是更大規模的從中央到地方的分權發生在其“南巡”講后之后。80年代后期到90年代初，因為80年代末的政治風波和前蘇聯、東歐共產主義陣營的解體，中國的改革出現了極大的困難，80年代初以來的改革動力似乎消失了。而80年代末的政治風波又表明政治改革可能帶來風險。怎么辦?鄧小平又從地方找到了動力。“南巡”的政治目標就是為了在地方聚集改革力量，而“南巡”之后的大規模的分權又為地方政府提供了莫大的動力來進行改革和發展。當代中國真正大規模的發展和轉型正是從“南巡”之后才獲得巨大動力的。

90年代中期之后的改革也是從中央—地方關系入手的。最典型的就是1994年的分稅制和1998年的中央銀行制度的改革，這兩大改革直接影響到中央—地方關系。這段時期是改革開放以來有關中央—地方關系制度建設最重要的時期。

這里要特別強調改革1994年體制。1994年體制已經實行了很多年，現在有必要進行再改革。實行分稅制后，財力迅速向中央政府集中。盡管中央政府的財政很大一部分需要返回地方，但依賴的方向改變了，地方依賴于中央，而此前中央財政高度依賴地方。尤其重要的是，中央政府終于首次建立了屬于自己的、獨立于地方政府之外的收稅機構(國稅局)。1994年稅制的兩個最主要的理由，一是強化中央的宏觀調控能力，二是二次收入分配能力，即國家有更多的能力來改變區域之間和社會之間的收入差異。

經濟集權的確使得中央政府宏觀調控的能力大大增加。90年代中期以后，中國所取得的高速而平穩的經濟發展和中央政府的調控能力有很大的關聯。但同時也要看到，經濟集權在二次分配方面并沒有達到預期的效果。當時所設定的目標，即減少社會收入差異，實現基本社會正義，并沒有實現。分稅制以后，中央財政能力飛速增加，但收入差異也不斷加速擴大。財政收入和基尼系數是同時上升的，并且上升得很快。縱觀世界各國的發展，很難解釋這種情形。中國很多學者假設國家的二次分配能夠達到社會公平，因此國家能力越高越好。但所謂的“國家能力”和社會公平之間顯然并沒有發生任何正面的關聯，而負面關系是顯然的。

上世紀90年代中期之前，在分權的環境下，地方政府大多實行藏富于民、于地方的做法。但隨著1994年分稅制的實行，這種策略失去效用。不可否認的是，由于財政大幅度向中央傾斜，中國在過去很多年里越來越顯現出“中央富、地方窮”、“國富民窮”的局面。中央向地方要錢，地方又層層向下級政府要錢。財富很快向中央政府集中。在這個過程中，中國的政治制度保障了財富流向中央，很簡單，因為各級政府官員是由上一級政府任命的。

而“中央富、地方窮”的局面必然導致“國富民窮”。地方政府需要生存，需要發展，因此就要向“民”和社會要錢。先是向農村農民收費。各地的農村收費土政策曾經成為農民集體抗議的一個主要原因。農業稅取消之后，地方政府就轉向了農民的土地。現在土地已經成為各級地方政府財政的重中之重。這已經產生了很多負面的效應，其中之一就是房地產價格的飛漲。在抬高房地產價格方面，地方政府和開發商的利益是一致的。地方政府提高土地價格，而開發商自然把土地成本轉嫁給消費者。

另外一個向社會要錢的方法就是地方政府和企業資方合作。為了讓企業發展地方經濟，多交利潤給地方，地方就拼命向企業提供廉價的土地和廉價的工資。壓低工人(尤其是農民工)的勞工工資在近年已經到了不可容忍的地步。最近所發生的勞工潮只不過是前面壓低勞動者收入的反彈而已。

更為嚴重的是集權已經造成了中央和地方權力關系的失衡。很容易觀察到一些很特別的現象。一方面，盡管集權，但中央的政策越來越難以執行下去，地方通過各種方式來抵制中央的政策，這尤其表現在“中央出政策，地方出錢”的領域。另一方面，地方在越來越多的領域越來越依賴中央。布滿京城的駐京辦很形象地說明了這種情況。現在要撤銷駐京辦，但可能會不得要領，因為駐京辦完全是地方對中央的制度性依賴的結果。最近一段時間以來所發生的地方企業“央企化”或者地方求助于央企的情況更是說明了這種趨勢。與央企結盟是地方的理性選擇，通過這種途徑，地方可以得到兩方面的利益，即政策利益和經濟利益。很顯然，和央企結盟，地方很容易得到中央政府的政策利益。一些本來通不過的項目，一旦央企卷入，就很容易得到批準。同樣，和央企結盟也可得到經濟利益，這不僅僅是因為央企本身掌握著大量的資金，而且也是因為央企對中央政府的巨大影響力，通過央企，地方很容易融資。

央企化如果得不到糾正，從長遠看，會產生非常嚴重的惡果。隨著中國向規制型國家轉型，越來越多的經濟活動要受國家的規制。而央企化必然會成為規制型國家的非常有效的阻力。央企化表明，政府的規制越來越具有“左手規制右手”的性質。甚至政治和行政上的沖突也會變得不可避免。很多央企和地方政府是同一行政級別，甚至前者的級別要比后者高。鑒于行政級別在中國政治體系中的重要性，地方政權必然和央企在很多問題上發生沖突。

更應當指出的是，經濟集權并不表明中央有權力。中央集權常常是權力的部門化，是部門集權。國務院同樣沒有權力。實際上，權力越是部門化，國務院越是沒有權力。

種種現象表明需要對1994年體制進行改革。中央、地方的權力和責任要進行重新分配。最明顯的就是在社會政策領域，包括社會保障、醫療、教育和環保方面的政策。現在中央具有政策制定權，但政策實施權在地方。更是因為在這些領域往往是中央出政策、地方出錢，很多政策根本落實不下去。這就要求，中央政府在財政集權之后，也應該相應地擔負起事權。不管怎樣說，從世界各國的經驗來看，中央政府在所有這些社會政策方面負有不可推卸的責任。

第三，要把國有企業轉變成為公共部門。人們一直把中國的國有部門比喻成西方的公共部門，這是一大錯誤。西方的公共部門屬于公共，屬于社會和人民。公共部門受公眾的監督，各國議會都有一整套對公共部門的監督和制約的機制。而中國的國有部門屬于國有部門的代理人。這里存在著嚴重的“內部私有化”問題。國有部門的產權理論上屬于國家，但實際上是國家的代理人擁有實際的產權，利用國家權力追求私利。國有部門要真正國有化、公共化。如果國有部門可以通過政治和行政權力來追求利益，而其財富并不為全體公民所分享，那么會造成很嚴重的后果。

同時，更重要的是要對國有部門規定一個邊界。國有企業，尤其是央企本來的意義在于政府在涉及國家整體戰略和經濟利益的領域扮演一個重要角色。但是，現在央企所從事的很多經濟活動根本不具有戰略重要性。國有企業的觸角伸向了每一個可以獲得利益的角落。憑借其龐大的經濟實力，受益于其政治和行政權力，國有企業可以所向披靡，沒有任何力量包括私營部門和地方政府能夠阻止國有企業這樣做。因此，要給國有企業，尤其是央企規定一個邊界。國有企業不僅要退出一些不具有戰略意義的領域，而且要把這些經濟活動下放給地方，進行民營化。中國在經濟領域市場化不足，這和國有企業受政府的保護是有關系的。要深化市場改革，這一步必須走。當然，如果國有企業全面擴張，導致其全面主導國民經濟，那么經濟危機必然發生。在西方，當“看不見的手”主導一切，政府失去對其規制能力的時候，經濟危機必然發生。中國則相反。當“看得見的手”或者國有部門主導一切，非國有部門或者市場對其失去制約的時候，經濟危機必然發生。這是又一個鐵的定律。

第四，要向社會分權。如果光從中央到地方的分權，必然演變成地方專制和大量“土皇帝”的出現。這要求向社會分權來制約地方權力。應當容許和鼓勵各個領域的非政府組織的發展。媒體必須具有一定的獨立性才能扮演監督的角色。

第五，在地方層面，大力推行參與式和協商式民主。選舉式民主先要在黨內進行，主要解決黨內責任制問題和權力交班問題。選舉民主會強化中央的合法性和權威。如果選舉民主先從地方進行，這會加速中央權威的衰落。地方選舉表明地方權力機關的權力來自選民，而非上級政府。在地方政府是由選舉產生的，而上級政府不是的情況下，會發生什么?上級政府權威急劇下降，甚至喪失。相反，如果選舉民主從中央開始，則有利于制約地方權力，防止地方主義的崛起。這方面可以從聯邦制學些經驗。

從村民選舉的經驗來看，在沒有建設好現代國家制度之前，過早引入地方選舉民主會帶來意想不到的負面效果。村民選舉過程中所出現的問題應當好好總結，因為它們反映了選舉民主所能出現的變形。例如，在家族勢力很大的鄉村，民主實際上是有名無實的。此其一。選舉出來的機構如何和黨的機構共處?此其二。

但是，地方可以先行參與式和協商式民主。在這方面民主具有更為廣泛的內容。選舉式民主主要是為了產生地方組織或者說地方的接班人問題(或者權力繼承問題)。參與式和協商式民主是為了改善現存地方政權。預算公開、公民社會建設等等都是地方民主的內容。這方面，地方民主可以大有作為。

第六，建設處于國家與社會之間、政府與人民之間的國家政治制度。這方面，中國基本國家制度已經存在，改革的目標就是要改進或者改善。現存制度主要包括人大、政協和司法。人大和政協是代表機構。“三個代表”理論提出后，人們開始重視人民代表的利益代表問題。這方面有所進步，主要是人大和政協代表的意見表達方面。但是制度和政策層面有很多問題仍有待于解決。例如，如何建立代表和人民之間的關系。如果代表和其所代表的人民沒有關系，那么代表人民是不可能實現的。

這里有一個更為重要的問題是司法獨立問題。這個問題比較敏感，但也可以加以理性的討論。司法不獨立就是司法政治化。這已經產生了無窮的問題。司法是任何社會基本社會正義的最后防線。這個防線如果失守，那么基本社會正義就會蕩然無存。中國目前就面臨這樣的情況。掌權者可以通過權力，有錢者可以通過金錢把司法程序“政治化”。司法系統是中國社會最為腐敗的部門之一，這并不難理解。社會對政府的不信任主要也體現在司法方面。實際上，如果掌權者或者有錢者可以把司法政治化，人民或者被統治者也可以這樣做。人民不相信司法、不服司法，往往通過其它政治化的方式來求得問題的解決，例如集會、游行、抗議、暴力等等。政府一旦面臨這種情況，也就難以用法律來解決問題。這樣，你來我往，法律成為誰也不認同其權威的一紙空文和兒戲。

法律權威得不到確立，國家治理就會變得非常困難。怎么辦?執政黨可以控制立法，但必須讓司法相對獨立。法律是政治力量意志的體現，這是馬克思主義的觀點，反映了法律的真實情況。就是說，政治力量必然把自己的政治意志體現在法律層面。但這可以通過控制立法來達到。如果執政黨不滿足于某一法律，那么就可以修改法律，甚至廢除法律。當然，也可以就新的情況制定新的法律。但是一旦法律到位，那么政治就要休止，就必須讓專業法律人員來司法。如果把這個過程也政治化了，執政黨和人民之間就失去了寶貴的中間地帶。

司法相對獨立是中國走向法治的第一步。而基本國家制度的最重要的體現就是法治。

第七，改革策略問題。上面所談的這些方面都是改革可以有所作為的領域。如何實施這些改革，改革的策略變得重要。前面已經強調過，要消除既得利益談何容易?這就要從既得利益之外培養新的利益，再用新利益制衡既得利益。這是鄧小平改革的成功策略，可以繼續。不能光看到既得利益集團的強大，也要看到中國的改革力量壯大得很快的事實。但改革力量處于分散狀態。如何聚合，這是一個改革策略的問題。而策略又是個共識的問題。前面說過，現在沒有共識。“解放思想，殺出一條血路”，仍然是繼續改革的真諦。

(作者為新加坡國立大學東亞研究所所長)

(責任編輯 洪振快)