十二五:稅改藍圖漸顯

2011是“十二五”時期的開局之年。“十二五”時期財稅改革已成為各界關心的重要問題之一。近日，由中國社會科學院財貿研究所主辦的“十二五”時期的財稅改革研討會暨《中國財政政策報告》(2009/2010)(2010/2011)發布會在京舉行。與會專家在梳理“十一五”財稅改革成果的基礎上，從財政收支、稅收改革、預算制度改革以及財政體制改革等多方面勾畫了“十二五”時期我國財稅改革藍圖。

分稅制改革應深入下去、進行到底

面對近年來不斷高漲的房價，專家學者紛紛分析其成因，土地財政被認為是罪魁禍首之一，更有人指出現行的財稅制度設計，特別是分稅制，已嚴重影響地方政府尤其是基層政府發展第三產業的積極性，并促使形成土地財政。分稅制改革成為專家學者們關注的焦點話題。

現行的分稅制形成于1994年，對于當時為何要實現分稅制，財政部財政科學研究所所長賈康告訴本報記者，“上世紀80年代中后期，當時的整個財稅體制與之前分灶吃飯的狀態已經出現了種種弊病，雖然它的正面效應很明顯，但它不是長治久安的制度。中國搞市場經濟，沒有現成經驗，管理層的改革思路和改革要領需要借鑒國際經驗。上世紀80年代中期，分稅制概念從國外的實踐中提煉出來，并且在中國的審計部門反復討論。1992年鄧小平同志南巡之后，大的框架在1994年真正建立。”

1994年的改革確立了中央、地方、企業、政府的發展框架。改革的目標是實現兩個提高，提高財政收入在國內生產總值中的比重，提高中央財政占財政總收入的比重。改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央和地方稅務局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。

分稅制改革后，中央政府把稅收的大頭和一些最易征收的稅種都上收了。到2009年，中央政府的預算內財政收入占整個財政收入的比例提升到了52%，地方政府則由1993年的78%下降到2009年的48%.而與此相對應的是，地方預算內財政支出占整個財政支出的比例在2009年則為80%。也就是說，地方政府拿到48%的財政收入，同時要承擔80%的支出責任，事權與財權嚴重不匹配。

賈康認為，分稅制的“精神實質”是使各級政府增強事權與財權的呼應與匹配，并通過自上而下的轉移支付使欠發達地區也大體達到事權與可用財力的一致，那么為什么在現實生活中卻沒能體現出來？他認為，1994年的制度框架并沒有按照原來的邏輯進行延伸和健全，現在省以下仍然沒有分稅制的態度，中央和省為代表的地方之間的分稅實際上是在共享。中國目前最主要的幾個稅種全是共享稅，這樣的共享在中央和地方之間還是規范的，能夠守住底線。而省以下各級體制過渡中，沒有能夠真正進入分稅制軌道，而在實際中討價還價、復雜易變，變成很不規范的“分成制”、“包干制”。

那么，“十二五”期間應如何對分稅制進行改革？賈康認為，從國際上的主要經濟體來看，能夠保持可持續發展勢頭的都是實行分稅制國家，發展不可能靠分成制。下一步，要將分稅制改革進行到底，完善分稅制改革方案，以減少財政層級和政府層級，建立健全財權與事權相呼應、財力與事權相匹配、轉移支付合理而有力的財政體制。

轉移支付制度要更加透明

1994年實現分稅制改革后，為解決地區收支均衡問題，國家開始實現轉移支付制度。1995年，隨著中央財政收入占全國財政收入比重的提高，中央財政宏觀調控能力的增強，我們在立足我國國情的基礎上，借鑒成熟市場經濟國家經驗，開始建立了一般性轉移支付制度。

這一制度的建立，改變了一對一談判、討價還價的理財方式，樹立了規范、公正、透明的理財觀念，增強了財力薄弱地區基層財政的保障能力，加快了公共服務均等化進程，推動了社會主義和諧社會建設，促進了經濟社會的持續協調發展。

2009年，地方政府轉移支付占地方政府總的支出額是47%，即地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉移支付的。

轉移支付分兩種，一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付往往是比較透明，是根據公式計算的，比如義務教育、公共衛生等方面的資金缺口，中央政府可以根據人頭標準算出。專項轉移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業的“跑部錢進”的影響。

隨著中國經濟的發展，在財政轉移支付過程中出現的各種問題已經引起社會的高度關注，尤其是巨額資金在各級政府間轉移其安全問題、效率問題、透明度問題更加突出。

中國社科院副院長李揚認為，轉移支付需要建立一套完整的制度化的程序，而現在大部分基于項目的轉移支付存在很大的弊端，加重了“跑部錢進”的現象。一定程度上增加了財稅部門犯錯誤的可能性。

全國人大預算工作委員會預決算審查室主任夏光透露，中央的財政收入已占到全國財政收入的52.4%的水平，但中央本級的財政支出不到20%，大量的資金通過體制收上來，再轉移到地方去。這么多的資金，在各級政府間轉移，它是很不安全、很不經濟、很不效率的。

如何完善轉移支付制度，使之更加合理、安全和透明成為關鍵。夏光認為，有三個問題需要重視。

第一，財政轉移支付的功能定位一定要有法律的規定。在西方發達國家，不管是憲法還是其他的法律中，對在什么條件下進行財政轉移支付，在什么條件下進行一般性轉移支付，什么條件下進行專項轉移支付都有很明確的規范。如果沒有清晰的法律規定，它就像一個筐，什么東西都往里裝。這是很不規范的。

第二，一定要建立優化的結構。現在專項轉移支付占到整個轉移支付的比重的50%多，大部分的錢是通過立項，通過審批的模式進行轉移，這樣在管理上存在很多問題。從規范的轉移支付制度考慮，應該確立一個合理的財政轉移支付的規模。

第三，2010年中央的財政轉移支付已經達到了3萬多億，它還會持續增長。所以對財政轉移支付制度的分配、管理和使用，它應該逐步走向公開和透明，這也就是我們人大、媒體非常關注的一個問題，分配上一定要公開、透明，讓大家能夠看得到，能夠實施監督。

夏光認為，不光是轉移支付問題需要建立一套更加完善的制度，在研究財政支出方面，有三個問題特別應該引起高度重視。

首先，在調整支出結構前應該劃清中央和地方、政府和市場的責任。“現在政府的財政支出大幅增長，達到7萬多億。我們的債務也在大幅度增長。在這種情況下，我們的政府能否保障這樣的支出水平？到底能達到何種程度，這要劃一個很大的問號。”夏光說。

其次，要建立一個基本的財政支出的制度。夏光表示，多年來，我國的財政支出大幅度增長，民生支出也大幅度增長。但總體來講，很多最基本的支出制度還沒有完全建立起來。今天出一個政策、明天出一個方案，隨意性太強，這樣給我國支出的穩定增長和長效機制的建立造成很大困難。在中國目前這樣一個經濟發展階段和財政收入規模的情況下，應該形成一個最基本的財政支出制度作為先決條件。

第三，建立財政支出的績效評價制度。夏光認為，現在政府正在積極探索這樣一種支出績效評價體系，最重要的是要提供一個財務報告的制度，就是政府的資產和負債的狀況是怎樣的，每一筆錢花的是否有效，支出一定要講求效率。

《中國財政政策報告》對“十二五”財稅改革八個判斷

《中國財政政策報告》(2010/2011)以“十二五”時期的財稅改革為題進行深入探討，旨在回顧、盤點“十一五”時期的財稅改革成果，以“務實”的精神，前瞻、謀劃“十二五”時期的財稅改革內容。

《中國財政政策報告》(2010/2011)的主要結論和基本判斷如下：

第一，關于財政收支規模。在“十二五”時期，一般預算收入應當且有望保持穩定增長態勢。比重、適當控制全口徑財政收入占GDP的比重，應當成為“十二五”時期的政策選擇。與此同時，應本著財政收支規模基本平衡的原則，分別界定并控制好一般預算支出和全口徑財政支出的規模。

第二，關于財政收支結構。基于經濟社會形勢的變化和市場經濟建設的規律，在“十二五”時期，應當致力于把全部政府收支都納入預算管理。以此為基礎，在財政收入方面，應致力于提高稅收收入、社會保障收入、國有資本經營收益、國有資產(資源)使用收入在政府收入中的比重，相應降低行政事業性收費、各種專項收入和政府性基金在政府收入中的比重；在財政支出方面，應當相應收縮購買性支出、擴大轉移性支出的比重，并使財政支出向人力資本和社會資本領域傾斜；相應控制并調減投資性支出、適當增加消費性支出，并使有限資金向教育、醫療、社會保障與就業、“三農”、自主創新、環境保護等社會發展的薄弱環節和與民生有關的支出項目傾斜。

第三，關于稅收改革。直面“十二五”時期的一系列“重大挑戰”，應當在全面評估現行稅制體系的基礎上，重新謀劃并確立我國稅收制度的總體格局。以此為基礎，以實行綜合與分類相結合的個人所得稅制和開征物業稅并結束財產保有層面的無稅狀態為突破口，構建起適合中國國情的直接稅體系。并且，逐步增加直接稅并相應減少間接稅在整個稅收收入中的比重，最終實現直接稅與間接稅的均衡布局。從而，建立起一個融收入與調節、穩定功能于一身的“功能齊全”的稅制體系。

第四，關于預算制度改革。在“十二五”時期，同整治體制的改革進程相伴隨，應當以現行《預算法》的修訂為契機，全面調整、規范我國的預算制度體系。要逐步理順預算分配權在立法機構與行政機構之間、財政部門與其他政府職能部門之間的配置格局，將所有政府財力都歸口于財政部門的管控之下。從而，構建由公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接的政府預算體系，將全部的政府資金都納入預算，實現政府預算體系的全面性與完整性。

第五，關于財政管理制度改革。在“十二五”時期，應當更加強調財政管理制度改革的系統性與整體性。循著漸近性的總體改革思路，以公共財政建設的主題為中心，按照規范化、透明化、科學化和精細化的基本原則，一方面要對已有的改革措施繼續完善，另一方面要將“十一五”時期的一些改革設想在條件成熟時由試點嘗試轉變為通行全國的統一的財政管理制度，并研究探索新的改革措施。

第六，關于財政體制改革。現行的財政體制已經實行17年之久，其間的經濟社會環境已經發生了巨大變化，很有必要在“十二五”時期啟動對財政體制的顛覆性改革。可以考慮以實行財權、財力與事權相匹配，作為重構財政體制格局的基本原則。在新的財政體制格局下，事權和支出責任的確定應盡可能明確，避免含糊不清的事權和支出責任。應取消稅收返還，地方所減財力通過重構一般性轉移支付和專項轉移支付制度而加以統籌解決。有關一般性轉移支付與專項轉移支付的決策，應當在規范機制的基礎上更加公開透明。在穩步推進省直管縣財政體制改革的同時，要實現地方債務融資的規范化管理。

第七，關于財政政策取向。注意到這次國際金融危機中財政政策的作用特點，可以判斷，今后圍繞財政政策而展開的國際協調行動將更加頻繁而深入，財政政策在經濟社會發展中的作用將更加凸顯和重要。故而，在“十二五”時期，要主動出擊，進一步加強國際間的財政政策協調。要通過加快社會保障制度改革和稅制結構的調整，增強財政政策自動穩定器的功能。并且，應當加快相機抉擇財政政策決策機制的轉變進程，提高財政政策效率，增強財政政策的適應性。

第八，關于轉變經濟發展方式背景下的財稅制度安排。轉變經濟發展方式已經成為排在第一位的政策目標。“十二五”時期，財稅制度安排必須做出相應調整。這種調整可以涵蓋包括“擴內需、穩外需”的財稅制度安排、“節能減排”的財稅制度安排、“促創新、增效益”的財稅制度安排以及縮小收入分配收入差距、共享改革發展成果的財稅制度安排等幾個方面。