城鄉一體化的土地市場運行特征及利益保障制度

王克強，趙 露，劉紅梅

（1.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433；2.上海師范大學商學院，上海 200234）

城鄉土地市場一體化是要素市場發展的必然趨勢。從20世紀80年代以來，中國經歷了從沒有土地市場到積極探索和建立二元土地市場的過程。在此過程中，土地市場發揮了重要作用，社會對土地市場的完善提出了更高的要求，建立城鄉一體化的土地市場顯得十分必要。

1 文獻綜述

土地市場建設問題一直是學術界關注的焦點。Stephen K.Wegren分析了俄羅斯土地改革和土地市場的運行機制、存在的問題和前景，希望通過土地市場彌補計劃經濟體制下土地分配的不足［1］。D.C.諾斯研究認為，香港房地產市場依托的“自由市場經濟”恰恰是以最徹底的土地“政府”所有制為基礎的，土地“政府”所有制與市場機制的高度兼容是香港土地制度的突出特點［2］。Gregg Paget在研究斯洛伐克的鄉村公有土地時也認為，公有的土地體系仍然是自然資源保護和可持續管理的有效機制［3］。Bas Van Bavel等詳細分析了世界上不同地區土地市場的出讓與產權的制度性限制和土地契約自由轉讓限制之間的關系，并提出農民的土地產權與一個動態發展的土地市場相結合會變得越來越安全，便于市場交換的制度是一個至關重要的因素［4］。Sérgio Sauer介紹了世界銀行在巴西實施的以市場為導向的土地改革的過程及其實施的前提和存在的問題，并指出土地市場才是緩解農村貧困問題、使少地或無地農民獲得土地的最有效的方式［5］。世界銀行在2008年的發展報告中明確提出，在貧窮的發展中國家，應當優先敦促對“現有土地資源的產權分配和使用權的重新界定”。Juliano認為拉美國家的土地改革有著深植于經濟環境內的共同特征：市場不完備和政策扭曲，并運用了職業選擇模型來檢討拉美國家的土地改革，認為土地改革的目標應當是促進小農場主持有土地從而實現整體效率的提高，亞洲國家表現出與拉美國家相似的土地租賃結構，但因為更為平等的土地分配而使得整體效率高于拉美國家，但改革的取向是相似的［6］。從已有研究可以看出，在土地公有基礎上建立土地市場是可能的，通過建立有效的土地市場機制提高農業效率和農民收益十分重要，城鄉土地市場的一體化是提高土地等要素在整個社會經濟有效配置的有效手段。

中國城市土地市場二元結構向一體化方向發展問題受到學界的廣泛關注。中國二元土地市場特征明顯，存在的問題可總結為：土地市場分割明顯、一級土地市場政府壟斷、土地產權不明晰、法律法規體系有待完善、農村集體和農民基本上被排除在農地轉用之外、農民權益得不到保護、“圈地運動”特征明顯、城鄉二元土地市場刺激了城市蔓延擴張等［7-10］。中國的現行土地市場制度深植于城鄉二元經濟基本制度，城鄉土地市場割裂的背后是產權歧視，國家法律剝奪了農村土地合理流動的權力，這種割斷不僅僅是城鄉土地市場在空間結構上的割斷，而同時是價值割斷，市場機制和土地一般利用機制被破壞，行政權力濫用，由此造成土地市場的混亂、低效和一系列經濟社會問題。所以，通過改革實行土地市場一體化勢在必行［10-14］。基于二元土地市場存在的問題，有學者提出了完善的建議，有些建議是基于二元制度本身基礎上的完善，有些提出城鄉土地市場一體化的建議［15］。本文在構建城鄉一體化土地市場的基礎上，分析城鄉一體化土地市場的運行特征和利益保障制度。

2 城鄉一體化土地市場運行的基本框架

2.1 二元分割土地市場的基本框架

現行的二元土地市場包括割裂的城市土地市場和農村土地市場（圖1）。這種二元土地市場框架的特點是：（1）城市土地市場只有國有建設用地市場①需要說明的是，城市內存在一定的集體土地和少量農業用地，但以建設用地為主，所以城市土地市場基本上是國有建設用地市場。，包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場進行壟斷。（2）農村土地市場目前合法的只有農業用地市場，農村集體建設用地不能進入市場。（3）農村建設用地必須經過征用變為國有土地后方可進入市場。（4）征地的價格壟斷。（5）只有集體土地向國有土地的單向流動。（6）國家對農用地轉化為建設用地的調控主要通過用途管制和通過征地轉化為建設用地后才能進入市場兩個行政措施實現。

圖1 分割的二元土地市場框架Fig.1 Intersected binary land market structure

2.2 城鄉一體化土地市場的基本框架

本研究提出的城鄉一體化的土地市場是一個完全融合的市場。從區域上仍然可以將其劃分為緊密連通的城市土地市場和農村土地市場（圖2）。城鄉一體化的土地市場有以下特點：（1）城市土地市場分為國有建設用地市場和少量集體建設用地市場，包括一級土地市場和二級土地市場。國家對一級土地市場適度放開。（2）農村土地市場除農業用地市場外，還有集體建設用地市場、未利用土地市場、農地非農化市場和非農用地農化市場等，農村集體建設用地可以直接進入市場。（3）集體土地變為國有土地除征收外，還可以通過一般的市場交易進行。（4）征地的價格基本市場化；征收土地嚴格限制在公益性用地范圍內，征收的土地中加大農村生態公益性用地的比重。（5）國有土地和集體土地可以根據需要互相演化。（6）城鄉一體化土地市場的運行，需要協調好利益分配機制，建立更加適應市場經濟體制的多樣化的、以科學規劃為基礎、以經濟手段為主的管理機制，這些措施包括土地規劃、權籍管理、用途管制、價格管理、財政稅收、法律手段、行政手段和生態倫理等。

圖2 城鄉一體化的土地市場架構Fig.2 Land market framework under urban-rural integration

3 城鄉一體化的土地市場運行特征

3.1 實現集體土地與國有土地產權的平等化

由于土地市場的歷史延續性，在推動城鄉土地市場一體的過程中仍然可以保留土地的國家所有權和集體所有權兩種產權主體，對于農戶的土地承包權可以采用將使用權永久賦予農戶而虛化所有權的辦法，從而實現事實上的農民產權主體地位。除去公共使用部分外，將農村和城郊集體土地的使用權永久賦予農民，而對農民以土地入股、轉讓、租賃、抵押等方式進行開發和建設而實現其財產性收益的行為，要予以制度上的保證和支持。這樣權利流轉和利益實現就有了保障，在不改變所有權性質的前提下允許農村集體建設用地直接入市合法流轉。城市土地市場與農村土地市場建成一體化土地交易平臺，對于符合土地利用總體規劃和經依法批準使用或取得的建設用地，不論其屬于集體所有還是國有，不論是首次出讓或者政府收購儲備還是破產轉產出讓，在轉讓時均由供地方和用地方自由發布土地供求信息，并且由用地雙方直接議價，以市場價格實現土地交易，消除土地先征后用制度下的政府壟斷供地格局［12］。

3.2 實現農村土地市場與城市土地市場的直接對接

城鄉土地市場一體化要求實現農村土地市場直接與城市土地市場的銜接而不再通過土地征收間接聯系。在成熟的市場中，應實現土地資源的高效利用和社會福利最大化。可以借鑒國外的經驗，在保留土地征收制度的前提下，使土地征收作為服務于土地利用總體規劃和特殊公共需要的行政手段。土地“征收”范圍要有嚴格的界定，對集體土地規劃為為公益性用地之后，也要嚴格按照市場價格由國家土地管理部門統一收購。對現有的《土地管理法》中土地補償條款進行修訂，做到合法化、合理化、細致化、規范化、可操作化［15］。

3.3 使農民及集體在土地征收和流轉中獲得足額的市場價格補償

集體土地征收和一般所有權流轉、農民土地承包經營權流轉應以優化配置土地資源和提高農民利益為目標，同時更好地推進城市化和工業化。在制度層面上要保證土地交易的利益無障礙地傳達給各個利益主體，尤其是擁有土地承包經營權和宅基地使用權的農民。同時，土地流轉應以市場價格為基礎，使流轉出土地權利的人獲得足額的市場價格補償。政府應該推進土地的高效流轉，鼓勵農民合法地利用入股、出租、轉讓、抵押等流轉形式進行土地經營權的流轉，更好地促進土地資源利用效率的提高和農民財產性收入的實現和提高。

3.4 使集體所有權土地的流轉收益歸屬各級集體經濟組織和農民

《土地管理法》第10條規定將集體分為3種：鄉（鎮）農村集體、村農民集體、村內兩個以上農業集體經濟組織（即村民小組）。在實踐中可能難以區分本集體屬于何種集體，不宜硬性地規定不同級別集體之間的分配標準和比例，所以在不同的集體組織內部如何實現利益分配還需進一步研究。但集體所有土地收益基本留歸集體經濟組織以及個體農民毫無疑義，這也是運用市場機制通過土地交易希望達到的目標。

3.5 促使農地發展權得到充分補償

農村土地市場要融入城鄉一體化的土地市場中，保證農民個人承包經營的土地在符合規劃的前提下以轉讓、出租、抵押、入股等形式實現用途變更，以保障農民財產性收入的實現［16］。應該鼓勵集體經濟組織和農民通過市場化對土地價值的實現形式進行探索，但必須遵守不影響農業的根本穩定和18億畝耕地紅線的前提，畢竟農村土地承載著糧食供給和保障國民經濟安全的重任，不可能完全從純粹的經濟利益角度去實現其價值［17］。因發展權受限給農民造成的損失，政府要買單。

3.6 重新定位政府在土地市場中的角色

在城鄉土地市場一體化的背景下，政府對集體土地不再作為利益分配的主宰者直接決定和參與土地利益的初次直接分配，而是作為土地利益分配鏈條中的一環，分享屬于自己的部分利益。政府是土地利用總體規劃的制定者和實施者，在此過程中政府也是土地市場的管理者和土地公共產品的提供者［18］。政府主要在土地供求交易和利用的過程中通過稅費等形式實現對土地利益的分享和調節。當然對國有土地，政府以所有者身份可獲得土地利益。

3.7 重新定位城市土地儲備制度

中國的城市土地儲備制度一直扮演著雙重角色：一是經政府授權而行使政府職能；二是根據市場經濟基礎規律從事企業經營活動。這難以保證土地儲備制度的健康發展。筆者認為隨著土地市場化改革步伐的加快，土地儲備制度的目標也必須重新定位：即調節土地市場波動，避免土地利益流失。當前要加快完善城鄉地價評估和基準地價制度，在此基礎上使土地儲備制度發揮熨平土地交易市場的波動、避免土地利益不必要流失的新功能［19］。

4 城鄉一體化土地市場運行中的利益保障制度

4.1 建立合理的中央和地方土地財政收入分配機制

1994年分稅制改革的一大缺陷就是造成了地方政府和中央政府財權事權不匹配的局面。一方面，中央政府將大部分財源集中以后卻難以實現資金的有效利用；另一方面，地方政府因財源少而事權大，出現財政赤字連連、發債告急的窘況。這種現象深層次的原因是不合理的管理機制導致的資源錯配和低效利用。所以要實現利益格局的根本性改變，中央政府應該放權讓利，重新安排中央與地方的財政和事權，避免土地財政的繼續發展。

4.2 確保地方政府獲取并維持穩定長期的土地稅收收入

應該增加地方政府在土地交易和房地產保有環節的稅收分成比例，試行地方多渠道籌資用于規劃內的城市發展和基礎設施建設，以穩定可持續的收入渠道使地方政府更好地實現經濟增長以及要素配置效率的提高并遏止其盲目投入和粗放發展。要把稅制改革和引導地方政府自覺遵守土地利用總體規劃聯系起來。改變地方政府和土地使用者是利益共同體的現狀，重新定位土地供求中的利益分配關系，把稅收收入主要留給地方政府，從而使得地方政府主要通過稅收的形式間接分享土地利益。

4.3 建立健全稅收體制以調控土地利益分配

集體建設用地在市場流轉中的收益，應歸相應的集體權利主體所有，政府可以通過土地增值稅、房產稅、土地利用稅等稅收的方式間接分享收益。以完全市場化方式實現的集體土地流轉收益不應包含政府改善投資環境產生的級差地租收益，而理論上政府對這部分流轉中土地用途改變所產生的土地增值收益是應當參與分配的。因此，政府以適當的比例參與分成而其他收益歸集體建設用地的使用權人是可行的，或者可以在間接分配利益過程中，對增值收益收取相應的土地增值稅而實現政府投入的經濟正外部性效益。

4.4 建立適應市場機制的以非市場化政策手段調控土地用途導向和公共產品供給的政策

前文已經提及，為了保證公共產品的有效供給，仍需保留政府對土地的征收權，但土地征收的范圍要嚴格限制在公共產品供給領域。國內外經驗表明，因為市場經濟有內在的缺陷，在公共產品供給領域市場機制是作用不大，所以需要以行政手段保證滿足公共利益需要的土地供給，從而滿足社會經濟發展需求。而且國家在公共產品供給的過程中同樣應依據成本——收益原則調節利益分配。而對于普通用地者，可視其土地用途的不同而開征土地用途調節稅，對其土地開發行為進行調節，而對于土地和房屋的保有問題，考慮到國情，建議可以以分級累進的形式征收財產稅或者房地產保有稅來實現土地和住房的更合理分配。

4.5 保障農民的利益不受侵犯

筆者認為合理的土地利益分配應當滿足兩個標準：一是保障土地對農民的多重功效不因土地流轉而減少。目前，土地對農民有多方面功效，除了獲取經濟價值外，還可以提供基本生活保障、提供就業、作為財產可傳承子女以保證子女生活等［20］。所以在土地轉變用途的過程中，需要保證農民失去土地后得到的總收益不低于土地用途轉變前的總收益，由政府或用地主體提供的社會保障水平不低于原土地提供的保障水平，這是保證社會穩定的根本前提。二是要保證農民機會收益的合理實現。土地轉變用途后存在巨大的增值空間，農民憑借自身土地權利獲得部分增值收益理所當然，政府一紙政令將農民排除出增值收益的分配范圍的情況必須終止［21］。只有實現市場各方在通暢的利益輸送渠道下“各依其權，各得其利”的利益分配結構，才能保證穩定的利益分配關系。

5 結論與啟示

城鄉一體化的土地市場是城市土地市場與農村土地市場完全融合的市場，是國有土地產權與集體土地產權平等的市場，是土地用途平等的市場，是與城鄉一體化市場經濟相協調的市場。

城鄉一體化土地市場與中國現行的二元土地市場有很大的差別。要將地方政府從土地財政中解放出來，要將農民和農業從二元結構中解放出來，用全新的思維，在繼承的基礎上，以城鄉一體化土地市場為目標，不斷改革創新，創造條件，實現從二元土地制度向一體化土地市場的發展。

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