大都市邊緣區基本農田功能特點及劃定方法

董 濤，孔祥斌，譚 敏，張青璞，劉小剛

（1.湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128；2.中國農業大學土地資源管理系，北京 100193；3.灤縣國土資源局，河北 灤縣 063700）

1 引言

基本農田規劃是將土地利用總體規劃確定的耕地按照一定的指標優選劃為基本農田保護區的過程［1］。大都市邊緣區做為一個特定的區域，基本農田功能日趨豐富，各級行政主體對其關注焦點存在較大差異，導致其基本農田規劃具有特殊性。大都市邊緣區基本農田科學合理地劃定對于保障區域糧食安全、生態安全，促進區域經濟健康發展有積極作用，因而，目前大都市郊區耕地保護及基本農田規劃已經成為研究的熱點問題［2-11］。

2 大都市邊緣區基本農田規劃理論體系

大都市郊區基本農田劃定不同于一般區域，除了具備基本農田規劃和保護的共性特征之外，其生產功能和社會保障功能正在弱化，而生態服務功能、阻隔功能等正在逐漸加強。因此，大都市邊緣區基本農田規劃應圍繞區域特點，不僅從基本農田生產能力、生態功能和穩定性等綜合考慮，還要理解各級行政主體的要求，使基本農田保護區劃定兼具多重目標，更具綜合性（圖1）。

3 大都市邊緣區基本農田功能特征分析

圖1 大都市郊區基本農田規劃理論體系框架Fig.1 Framework of theoretical p lanning system of prime farm land in metropolitan suburbs

按照用途的不可替代程度劃分，基本農田功能可以劃分為基礎功能與外延功能（圖2）。基礎功能包括生產功能和社會保障功能，外延功能包括生態功能、阻隔功能等。基本農田不僅具有肥力特征，可以進行農業生產，對于缺乏社會保障的農民，也承擔著社會保障功能。在大都市郊區，人口密度極高，城市廢氣排放量巨大，植株相對低矮的基本農田可有效促進空氣的自由流通，緩解空氣污染，同時，耕地和基本農田還具有很強的吸煙滯塵、凈化空氣、涵養水源等功能，與同等面積的喬灌木綠化隔離帶相比，基本農田在吸附二氧化碳、釋放氧氣等方面，也具有優勢［12］；阻隔功能是指由于基本農田具有強制性的“紅線”特征，任何單位和個人不得隨意改變其使用性質，因此，它可起到各建設用地組團之間的隔離作用，調控建設用地發展方向，保障區域建設用地布局的健康發展。

圖2 大都市邊緣區基本農田功能體系定位Fig.2 Orientation of functional system of prime farm land in metropolitan suburbs

4 不同行政主體對大都市邊緣區基本農田關注的焦點

由于特殊的區位特點，大都市邊緣區基本農田劃定關系各級行政主體的利益，在進行大都市郊區基本農田規劃的過程中，需要以基本農田功能為基礎，深入剖析各利益主體關注的焦點。本研究針對中央政府、省市政府和區縣政府3個層面對大都市郊區基本農田功能的關注焦點進行分析，為區域合理規劃基本農田服務。

4.1 大都市邊緣區不同級別行政主體在基本農田規劃中的關系辨析

在大都市郊區基本農田規劃過程中，不同級別行政主體在利益關注焦點上存在差異。中央政府保護耕地、劃定基本農田保護區是從國家糧食安全戰略目標出發，保護耕地的生產能力，確保糧食安全，以滿足社會經濟發展和人民基本生活需要，側重耕地生產功能保護；省市政府對基本農田保護區的劃定一方面要滿足中央政府的要求，另一方面還要從自身區域發展出發，根據目前大都市發展程度以及自身定位，充分體現其生態功能，區縣政府主要責任之一是發展地方經濟，受到多方利益的驅動，對耕地保護和基本農田保護區的劃定更多的是完成上級要求，地方政府更加關注的是耕地為地方經濟發展的支撐作用。如何協調不同行政主體之間利益關系就成為大都市郊區基本農田規劃的核心問題。

4.2 中央政府對基本農田功能的側重

耕地資源安全是確保國家糧食安全的基礎，對耕地實行保護是中國的基本國策。1986年以來中國陸續頒布實施了《中國人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《基本農田保護條例》等法律法規，1998年對《土地管理法》進行了修訂，進一步強化對耕地和基本農田保護的內容。

4.3 地方省、市政府對基本農田功能的側重

隨著大都市人口膨脹和城市化、工業化的推進，人口與資源環境間的矛盾日益突出。地方政府更關注耕地的生態功能。因此，可依據國家對耕地保護的剛性控制政策，用城市邊緣區耕地作為實現永久性的綠色屏障空間。

孫強等研究證明農田是綠色空間的重要組成部分，是區域綠色空間生態系服務價值的最大貢獻者［13］。以耕地和基本農田作為城市周圍的生態用地，是打造生態城市和宜居城市的有效途徑。因此基本農田保護在很大的程度上能夠有效的阻止城市“攤大餅”式的無序蔓延，調控城市發展的合理布局［12］。

4.4 區縣政府對基本農田功能的側重

在大都市邊緣區，經濟發展較快，地方政府由于經濟利益的驅動需要維護地方利益，更加關注耕地轉化之后對區域經濟發展的支撐作用，以及耕地利用方式轉化后的效益。土地收益一般可以分為農業用地收益、工業用地收益、住宅用地收益和商業用地收益。研究表明：在城市邊緣區，工業用地效益是耕地的10倍以上，商業用地是耕地的20倍以上［14］。伴隨著區域工業化、城市化快速發展，建設用地的需求增長旺盛，對地方政府來說，耕地轉換為建設用地給地方經濟發展帶來巨大的效益，包括經濟效益、政治效益、社會效益、生態效益等（表1）。

綜上所述，在大城市邊緣區進行基本農田劃定，必須從耕地的功能特征和不同利益主體的需求出發，妥善處理好利益關系，才能劃定好基本農田。

表1 耕地轉為非農建設地方政府的效益Tab.1 Local governments’benefits after farm land converting into construction land

圖3 耕地綜合生產能力評價技術路線Fig.3 Technical route for evaluation of comprehensive production capacity of farm land

5 大都市郊區基本農田功能劃定方法

5.1 生產功能

國家劃定基本農田的根本用途就是保障國家的糧食安全和社會穩定，實現耕地資源的可持續利用，大都市邊緣區基本農田也是如此。基于此，基本農田劃定時，要求將生產能力較強的耕地資源優先入選。本研究認為可以在農用地分等成果基礎上，對耕地的綜合生產能力進行評價。

以農用地分等成果中自然等指數為基礎，對評價單元的理論產能進行評價。理論產能在實踐中無法直接獲取，可以調查指定作物審定品種的區域試驗單產，視作耕地理論單產的樣本值，然后以農用地分等成果為基礎，建立指定作物理論單產樣本值與樣本地塊相應自然質量等指數的函數關系模型（式1），將研究區所有分等單元的自然質量等指數帶入公式，可獲得各評價單元的理論標準糧單產。

式1中，y′為指定作物理論樣本地塊標準糧單產；Ri為指定作物理論單產樣本地塊自然質量等指數。

以農用地分等成果中利用等指數為基礎，對評價單元實際產能進行評價。根據耕地評價單元的數量和分布進行樣點抽樣調查，調查近年的平均產量，然后建立指定作物標準糧單產樣本值與相應單元利用等指數的函數關系模型（式2），將核算區域的所有分等單元的利用等指數代入，可獲得各單元的現實單產。

式2中，y＂為抽樣單元指定作物標準糧現實單產樣本值；Yi為分等單元利用等指數。

根據評價單元的理論產能和現實產能，綜合考慮耕地資源的生產能力，這樣劃分基本農田時既可以包含現狀生產能力強的耕地資源，又可以注重潛在生產能力強的耕地資源，有利于耕地可持續發展。

5.2 生態功能

通過建立耕地的生態評價指標體系核算大都市邊緣區耕地的生態功能強弱。作為衡量大都市邊緣區耕地生態評價的指標體系，不僅應遵循客觀性、科學性、完整性、有效性的原則，還要從以下幾個方面進行考慮：（1）根據都市郊區耕地所具有的功能，從生態系統的服務功能和景觀2個方面選取指標，全面反映耕地生態系統的特色。（2）評價指標體系應充分考慮都市郊區耕地生態系統的特點，結合評價區的實際情況，選取相應的指標。（3）指標體系應根據研究系統的結構應由宏觀到微觀，由抽象到具體，并在此基礎上進行指標分析。（4）選取的指標應可比、可量、可行（圖4）。

耕地資源的生態服務價值核算可以從調節大氣組成、凈化環境、保育土壤等方面進行考慮，測算各斑塊的生態價值；景觀功能應該注重耕地斑塊形狀、連片度指數、面積指數等方面。最后，將指標標準化處理，綜合評價各個耕地評價單元的生態功能的強弱，最終為耕地入選基本農田服務。

5.3 阻隔功能

基本農田的阻隔功能可以通過其穩定性進行合理的表達［15］，耕地的穩定性即耕地的用途變為建設用地的可能性，耕地變為建設用地的可能性越大，其穩定性越低，反之越強。耕地的穩定性越強其被建設用地占用的可能性也就越小，阻隔功能越強，反之，阻隔功能也就越弱。耕地的穩定性評價和建設適宜性、區位條件、經濟社會因素都有很強的聯系，可以從這三個方面選取指標進行評價（圖5）。

區位因素是影響耕地非農化的重要因素之一，區位條件越好，耕地轉化為建設用地的可能性越大，可以選取距離城鎮的距離、距離主要道路的距離等因素進行考察；建設的適宜性主要指地塊的自然屬性，應該主要參考評價單元建設的適宜情況，例如坡度、地質災害程度等；社會經濟因素同樣影響耕地非農化的過程，區域經濟越發達，耕地轉為建設用地可能性越大，可以選取二、三產業GDP比重、城鎮化率、固定投資規模等指標進行評價。

6 結論

本研究認為大都市邊緣區基本農田劃定應該從耕地功能和不同級別行政主體關注的焦點出發，科學合理地構建劃定基本農田的指標體系，具體要點如下：

（1）根據中央對基本農田的要求，積極保護優質耕地資源，保障區域糧食安全，研究耕地資源的生產能力，將生產能力強的耕地資源優先劃定基本農田。

（2）根據大都市區省、市政府對基本農田的需求，進行耕地的生態功能研究，將生態功能較好的耕地規劃為基本農田進行保護，滿足大都市建設生態城市、宜居城市的要求。

圖4 耕地生態功能綜合評價技術路線Fig.4 Technical route for comprehensive evaluation of ecological functions of farm land

圖5 耕地阻隔功能評價技術路線Fig.5 Technical route for evaluation of barrier function of farm land

（3）根據區縣政府對基本農田功能的需求，為了在一定程度上滿足地方政府經濟發展的需求、緩解區域基本農田保護的壓力，依據耕地資源的穩定性劃定基本農田。

（4）綜合不同級別行政主體對基本農田關注焦點和功能的側重，以多目標規劃為原則，綜合考慮各方面的因素，協調各級行政主體之間的耕地功能需求，對區域基本農田進行綜合規劃。

因此，在實際工作中，要以“一要吃飯、二要建設、三要保護生態環境”為基本農田的規劃目標，以協調各級行政主體之間對耕地功能的需求，以實現大都市邊緣區耕地保護共贏為原則劃定基本農田。

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