基于地役權的電網建設用地征地補償模式研究

周 滔，劉 貞，吳劍凌，閻 亮

（1.重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 400044；2.清華大學能源環境經濟研究所，北京 100084；3.浙江湖州電力局，浙江 湖州 313000）

隨著中國社會經濟的快速發展，對能源的需求日益加大，電網作為跨區域能源輸送的主要方式，對其通過（跨越）的土地權利如何進行設定，征地補償如何確定和支付，不僅是電力企業關注的問題，也是其跨越區的廣大土地權利人關注的問題。目前，圍繞電網建設用地中限制用地的權利設置及補償出現了不少糾紛［1-3］，這些糾紛不僅會直接影響電力企業的電網建設進度［4］、電網運營維護，以及電網運營的安全［5］，而且也將影響土地權利人的合法權益。長期以來，對征地補償模式的研究主要集中于城市建設用地，對電網建設用地的征地補償模式則少有涉及［6-8］。電網建設征地作為一種典型的線狀征地，面臨著土地本底情況復雜、社情民意多樣、征地和拆遷工作難以開展等諸多困難，亟需創新思路，改革與完善征地補償標準與補償模式。隨著《物權法》的實施，對征地制度改革的呼聲也日漸提高。利用《物權法》中的地役權概念，結合電網建設征地的實際情況，設計出以地役權為基礎的電網建設征地補償模式，將對今后線狀工程征地具有借鑒意義。

1 電網建設用地的類型及其征地補償現狀

1.1 電網建設用地類型

電網建設用地主要涉及三種不同的情況。第一種是永久占地，即電網建成后需要永久使用的土地。例如塔基、變電站、管理用房等建設占用的土地，原土地權利人徹底喪失對土地進行使用收益的可能。第二種是臨時用地，即電網修建期間臨時使用的土地。主要有電網工程鋪設作業帶、施工便道用地，以及設備堆放場地和取棄土場地等。臨時用地使用期間，電力企業的施工將會對地上物造成一定的損害，使用完畢，電力企業將土地恢復原狀后重新交還原土地權利人。但是，由于施工的碾壓，土地的透水性或者肥力可能會有所下降，導致土地產出降低。第三種是限制用地，即電網建成后對兩側一定范圍內在使用上有一定限制的土地。電網建設中，通常500kV及以上特高壓輸電線路保護區范圍內不允許新建房屋或構筑物，對已有的房屋建筑物（含無人值班的水泵房、配電房），應予以拆遷；500kV以下的輸電線路通道兩側及附屬設施場區外對土地利用也有相應的限制，如不允許種植高大喬木，建筑物的高度受到限制，不允許從事危害電網安全的生產活動等。

1.2 電網建設用地征地補償現狀

中國對于電網建設用地中永久用地、臨時用地的補償已經有一套成熟的做法，基本不存在爭議［9］。爭議較大的是限制用地，在電網建成后，原土地權利人可以在一定程度上對該部分土地進行利用，但利用上受到一定限制。由于電網建設方不需要取得土地的完全占有權，如果要求電力企業辦理征地手續，支付征地補償，不但會增加電網建設的成本，還會造成有限土地的浪費。

因此，明確電網建設用地中限制用地的權利，不僅有利于明確供、用地雙方的權利和義務關系，更有利于順利推進電網建設，維護電網運營安全。補償上，限制用地補償名義上是補償，實質應既包含對土地收益的補償，又包含對電網通過權的土地權利購買金。這樣，可以平衡供、用地雙方對于電網建設用地補償標準的分歧，解決長期以來電網征地補償中存在的“額外賠償金”與“黑白合同”［10］問題。

2 基于地役權的電網建設用地地役權設置及其補償模式

2.1 電網建設用地地役權設置

對電網建設用地中的限制用地設定地役權符合地役權的成立要件。《物權法》明確了地役權是物權中用益物權的一種，對其適用范圍給予了界定［11］，即根據合同約定，需役地人對供役地人的土地進行利用，以提高自己不動產的效益。電網建設方相當于地役權中的需役地人，被穿越的土地則為供役地，即電網建設方（需役地人）為了實現其管線（電力）的輸送，通過與需要穿越的土地權利人簽訂合同，約定對供役地的利用和補償，實現對供役地的利用及供役地人今后在利用該土地時的權利限制。

基于上述設定，電力企業為了實現電力網絡建設與運營的目的，通過合同方式要求供役地土地所有權人或使用權人（承包經營權人）容忍電力企業在自己的土地上架設（埋設）、運營、維護輸電線路，并對土地所有權人或者使用權人的土地使用進行限制，以保障輸電線路安全。電網建設用地地役權是一種獨立物權，可以對抗知曉或者應當知曉地役權存在的任何第三人，這對于保護電力企業合法權益，維護管線安全是有益的。電網建設用地地役權設定后，原土地權利人仍享有土地所有權、土地使用權、承包經營權，但土地權利的行使受到一定的限制。

電網建設用地地役權的設定方式主要有自愿締約和強制設定［12］。根據目前的征地實踐，通過合同自愿設定地役權是最可行的方式，但在電力企業無法和原土地權利人達成協議時，申請人民政府依法強制取得地役權是一個合理合法的選擇。當然，強制設定地役權必須給予原土地權利人合理補償。縣級以上人民政府在發布強制設定地役權的決定時，應闡明電力企業的性質，輸電線路建設的意義，電網建設用地地役權對于輸電線路安全的重要性以及補償的數額，并且告知土地使用權人或者所有權人對于決定不服的，可以申請復議或提起行政訴訟等。

2.2 電網建設用地地役權的補償模式

對電網建設用地地役權的補償可稱為地役權利金。地役權利金是電力企業為獲得電網建設用地地役權而向原土地產權人支付的補償。地役權利金可采用權利比率法估算，即：

式1中，V為地役權利金；PL為所獲地役權范圍內的土地價格；R為地役權補償率（不同土地權屬性質、不同地類可設置不同的補償率）。

假設某架空輸電線路的設計電壓為NkV，根據《電力設施保護條例》及其實施細則、各省、市、自治區的電力設施保護辦法等規定，該輸電線路走廊保護區或安全區的寬度為D，該輸電線路某標段長度為L，共有m個電塔，其間跨越若干個不同權利人土地，這些土地涉及個v地類（圖1）。

若該輸電線路采用地役權的補償模式，則電力企業擬取得的地役權范圍的面積為：

為了取得這一區域的地役權，電力企業需支付的補償費用可參照式1，為：

式3中，P為地役權范圍內土地的平均單價。

在實踐中，通常輸電線路要跨越不同權利人的土地，且每一權利人的土地又可分為不同的地類。由于每一地類的土地價格各不相同（如國有土地和集體土地的區別、耕地與其他土地的區別等），因此，需按照權利人和地類分別進行補償。

假設該輸電線路地役權范圍涉及u個土地權利人，則對第j個土地權利人，電力公司需支付的地役權利金為：

式4中，Qi為第i個地類的面積；Pi為第i個地類的土地單價；Ri為第i個地類的補償率；vi為地類的總數。對于Pi，國有土地可參照相應區域的基準地價或標定地價確定，集體土地可參照相應區域的征地區片綜合地價確定。

則該標段需支付的地役權利金總額為：

在支付上述地役權利金后，電力企業在地役權范圍內可以有以下權利：（1）在該土地上空或地下架設（埋設）、建造、使用線纜；（2）通過土地權利人的土地對線纜等進行檢查、維護；（3）對妨礙電力企業修建、維護、使用輸電線路的土地所有人或使用人的建筑設施、草木、莊稼或其他財產，進行拆除或清除，以排除妨礙（賠償另計）；（4）對于土地權利人侵占、破壞線纜及其安全的行為進行制止；（5）要求地役權義務人協助辦理電網建設用地地役權的登記事項以及合同約定及有關法律法規規定的其他權利。

在地役權范圍內，關于土地的補償已包含在地役權利金內，因此，涉及土地方面的補償無需再單獨支付，如塔基占（借）地無需再進行補償。但對于除土地補償之外的其他對相關權利人的損害，如地上附著物、建（構）筑物等，仍需按照相關標準進行補償。

3 特殊情況的處理：輸電線路跨越房屋時地役權利金的測算

由于地役權利金的補償已包括輸電線路下方土地及其附著物的空間權補償，因此，在理論上對于輸電線路跨房的補償可包含在地役權利金內。但由于房屋對于所有權人具有特殊意義和作用，因此可對輸電線路跨房進行相應的處理。

按照現有的輸電線路設計規程規定，500kV及以上輸電線路不準跨越房屋（如必須通過，則要拆遷），因此，在地役權補償過程中，要區分220kV及以下輸電線路及500kV及以上輸電線路兩種情況。

3.1 220kV及以下電壓等級輸電線路

如圖2所示，220kV及以下電壓等級輸電線路地役權補償中，地役權范圍指輸電線路經過的線形路徑面積，寬度為架空電力線路保護區，具體為導線邊線向外側水平延伸并垂直于地面所形成的兩平行面內的區域。根據《電力設施保護條例》，在一般地區各級電壓導線的邊線延伸距離（圖2中b）如下：1—10kV，b=5m；35—110kV，b=10m；154—330kV，b=15m；500kV，b=20m。在廠礦、城鎮等人口密集地區，架空電力線路保護區的區域可略小于上述規定。

參照《臺灣大眾捷運系統地上權補償率表》，以電網距地面的高度為補償率的設定基礎，根據不同的高度劃定相應的補償率，同時也考慮房屋在輸電線路的不同位置（圖3）。相應的補償公式為：

式6中，V為跨房情況下地役權利金；S為房屋的占地面積；Pl為相應的農村建設用地補償價格；Rc為地役權的補償率，與輸電線路距地面高度及輸電線路與其垂直投影的相對位置相關。對Rc的設定參照了《臺灣大眾捷運系統地上權補償率表》（表1）。

3.2 500kV及以上電壓等級輸電線路

在500kV及以上電壓等級輸電線路地役權補償中，地役權范圍與220kV及以下輸電線路一致，不同的是，500kV及以上電壓等級輸電線路線下部分所形成的區域不允許建房，即如果500kV及以上電壓等級輸電線路通過區域的住房必須拆遷（如圖4中的房屋A），線外部分為限制用地。500kV及以上電壓等級輸電線路地役權補償率見表2。

表1 220kV及以下電壓等級輸電線路跨房地役權補償率表Tab.1 The easement compensation rate table of a transmission line with voltage grade below or equal to 220kV that goes across buildings

表2 500kV及以上電壓等級輸電線路跨房地役權補償率表Tab.2 The easement compensation rate table of a transmission line with voltage grade above or equal to 500kV that goes across buildings

4 結語

中國正處于能源建設飛速發展時期，資金缺口極大［13］，而且能源建設屬于國家公共事業，電力企業作為能源的生產和供應者，擔負著重要的保障能源安全、為經濟發展和人民生活提供所需能源的公共職能，理應獲得國家和集體在土地供應方面的支持［14］。對限制用地造成的損失給予補償，是世界各國的通行做法。而中國的相關實踐也表明，僅補償臨時用地的直接損失，而不補償限制用地造成的間接損失，是不利于輸電線路建設、運營和安全維護的。從土地權利角度講，限制用地使土地使用受到了一定的限制，應對由限制造成的經營損失進行補償。

為此，可前期進行以下幾方面的工作：首先，做好相關法律法規的制定、修訂與解釋工作。在國家層面上，提請國家電網公司向全國人大提出法律解釋申請，明確地役權的性質、權利設置、地役權在電網建設過程中應用的可行性等。同時，向國土資源部等相關部委建議，在大型線狀工程征地補償中，推行地役權的補償模式，并提請相關部門以《物權法》的相關設定為前提進行深入研究。在地方層面，向地方政府建議出臺相關的地方性法規，在線狀工程的補償中試行地役權的補償模式。第二，為推行電網建設用地地役權補償做好基礎工作。可召集相關的有電網征地實踐經驗的人員對地役權補償率進行深入論證；對基于地役權的補償模式先進行試點，聽取群眾的意見與建議，以便修改完善；制定相關的行業內政策法規，使基于地役權的補償模式制度化與規范化；仔細研究新舊補償標準的銜接問題等。

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