基于建設適宜性分區的農村宅基地整理模式選擇——以常熟市為例

金志豐，陸效平，陳江龍，嚴長清，朱華燕

（1.江蘇省土地勘測規劃院，江蘇 南京 210024；2.中國科學院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京 210008）

1 引言

隨著工業化和城市化進程的加快，城市國有土地已無法滿足城市建設擴張對土地的需求，因而，大量城市周邊的農村集體土地被地方政府通過征收轉為國有土地［1-2］。國務院提出120×104km2的耕地保護紅線，從源頭控制了新增建設占用耕地的數量，使得經濟發展所需的用地擴張空間十分有限，以城鎮建設用地短缺為表征的土地供需矛盾越來越成為城市化和工業化的瓶頸［3］，如何解決經濟社會發展與土地供求之間的突出矛盾成為一個重大的課題。而調查發現，經濟發達的農村地區的空心村和爛心村現象導致大量的土地資源嚴重浪費，土地節約集約利用潛力巨大［4-6］。國土資源部出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤”等政策，試圖為盤活存量集體建設用地、解決城鎮建設用地供需矛盾提供一條切實有效的途徑。上海以及江浙等沿海經濟發達地區通過農村宅基地置換試點工作，節約用地50％以上［6-7］，取得較好的效果。掛鉤政策實施的重點是農村建設用地整理，這種方式為城市開發提供發展空間，是解決城市土地需求和資源約束間矛盾的有效途徑［8-10］。

本文研究的農村宅基地整理，主要是基于增減掛鉤理念下的建設用地城鄉結構調整，在土地利用總體規劃確定的建設用地區，退出一部分不適宜建設的農村宅基地，將其復墾為耕地或其他農用地，其指標置換到中心村和城鎮建設區，使得農村居民點向中心村或城鎮集聚，擴大城鎮用地規模的同時，不增加建設用地總量，從而有效保護耕地。國內關于農村宅基地整理模式的研究，有學者提出城鄉統籌、新農村建設的整理模式，并對實施主體、特征、安置地點、補償方式、整理后土地處理方式進行了分析［11］；有學者總結出撤村并居式、遷村并點式、整體搬遷式和拆舊建新式等土地整理模式［12］；有學者從實施主體角度探討了政府主導型、市場主導型、農村集體自主型等模式［13］。研究重點多集中在制度和理論上，而根據不同區位條件選擇適宜的農村宅基地整理模式的研究較少。本文引入適宜性分區的思路［14-15］，結合常熟市實際，探討不同地域的農村宅基地整理模式選擇研究。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

本文主要從地區的發展潛力、耕作適宜度等進行建設適宜性分區。建設適宜性越低，耕地保護適宜性相對越高，則適宜通過整理農村宅基地，增加耕地面積；建設開發適宜性中等的地區，通過選擇一定區域建設中心村的方法，減少農村宅基地面積，適當擴大耕地面積，緩解整個區域耕地保護的壓力；建設開發適宜性越高，耕地保護的適宜性也相對越低，可以適當整合周邊地區的農村宅基地，擴大城鎮規模，最終達到地區經濟發展用地需求滿足與耕地保護的協調（圖1）。

選擇建設適宜性分區的方法和指標體系［15-16］，將研究區域劃分成1級、2級、3級、4級和5級建設區，并在適宜性分區圖中疊合現有的農村宅基地，根據整理工作的實踐，結合城市規劃、鎮區總體規劃、新農村建設規劃，明確不同空間的農村宅基地整理模式。整理模式主要有城鄉一體化整理模式、村內合建模式和遷村并居模式三種。

圖1研究思路Fig.1 The logic of research

2.2 研究方法

評價單元選擇。選擇分區評價單元有自然邊界、行政邊界和格網等多種方法。自然邊界法雖然可以保證單元自然屬性的一致性，但劃分單元過于細碎導致評價結果比較離散，且很難獲得社會經濟屬性。行政邊界法劃分的單元與行政單位相符，分區概括相對容易，但同一行政單元內不同的適宜開發類型往往難以劃分，無法引導同一行政單元內的開發適宜性層次。格網劃分易割裂行政單元和部分自然屬性一致區域，但其具有劃分快捷、獲取資料便利、單元大小控制方便的優點，同時能克服同一行政單元內不同地區適宜性差異難以劃分的弱點。比較三種方法，為提高分區精度，選擇格網作為適宜性分區的基本評價單元，以計算較高精度的指標指數。為了方便管理，將網格適宜指數匯總到村級單元，得到以村為單元的適宜性分區結果。

指標選擇與權重確定。學者在研究地域開發適宜性分區中的選擇生態服務功能、生態易損性、資源供給條件、區位條件和開發效益等方面指標［8-9］，綜合文獻并依據代表性、差異性、可獲性和綜合性原則，選擇具體指標，根據專家打分法，確定權重。

數據處理。將獲取的地貌圖、生態分布圖、綜合交通規劃圖、土壤圖、土地利用現狀圖和經濟數據進行處理，建立空間數據庫。運用GIS空間分析技術對各面狀要素、線狀要素和統計數據進行空間疊加、切分、鏈接等處理，得到各評價單元的指標數值，將各指數進行極值化處理（式1），得到指標指數。

綜合分析方法。采用相關專家、部門技術人員打分、收斂分析法和特爾菲法綜合確定各指標權重。通過指標指數與權重的加權求和（式2），計算得到各個單元適宜性指數，并將網格單位切分到各個村，利用公式計算得到各村的適宜性指數（式3），經聚類分析確定等級，確定建設適宜性分區方案。在分區方案的基礎上，疊加現狀農村宅基地圖，引導土地整理模式選擇。

式2中，Si表示第i單元的適宜性指數；Eij表示第i單元的第j指標指數；Pj表示第j指標的權重。

式3中，Qi表示i村的適宜指數；Si表示i網格單元的適宜性指數；Ai表示i村的面積；Bi表示某網格單元在i村內部分的面積。

3 常熟宅基地整理模式選擇

常熟市處長江三角洲前緣地區，東距上海100km；南接昆山、蘇州；西接無錫、江陰；北瀕長江黃金水道。全市總面積1094km2（不含江面面積），下轄10個建制鎮。2008年地區生產總值為1150.03億元，總人口106.5萬人，城市化水平56％左右，農村居民點用地165.0km2，占建設用地總量的44.9％，按照城市化水平推算而得的農村人口計，人均用地352m2，遠高于國家標準的150m2，居民點整理、挖潛的潛力大。

3.1 評價單元與指標

以600m×600m格網為基本單元，將常熟地區劃分為3465個評價單元，周邊格網的邊緣以行政界為準。將適宜性指數綜合到各個行政村，共計283個評價單元。

根據實際選擇分區指標，包括生態重要性、地貌類型、土壤質量、人均地區生產總值、城市化水平、人口密度和交通通達性。并將其分成引導型和約束型兩類，其中生態重要性、地貌類型、土壤質量為約束型指標，人均地區生產總值、城市化水平、人口規模和交通通達性為引導型指標。確定各指標權重，分別為：生態重要性0.1589、地貌類型0.1055、土壤質量0.1717、人均地區生產總值0.1311、人口密度0.0952、城市化水平0.1035、離主要道路距離0.0801和交通通達性0.1600。

（1）生態重要性。反映區域在生物多樣性維護、水源涵養、原生生境保護、特殊生境保護等方面服務功能強弱和重要性程度，利用重要濕地、飲用水源保護區、清水通道維護區和重要水面等（自然邊界）重要生態功能區的面積比重表示。

（2）地貌類型。本區地勢平坦，又處于沿江地區，地勢條件重要，因此，選擇是否為湖蕩區、低洼地等作為評價指標。該類區域開發建設成本相對較高。

（3）土壤質量。土壤條件是影響耕地質量的重要因素，從土壤肥力的角度評價，選取土壤類型、土壤有機質含量、全氮含量、全磷含量、速效鉀含量以及滲透性作為（擦除現狀建設用地）土壤肥力評價指標。土壤肥力越好，土壤質量好，適宜耕作，耕地保護價值高。

（4）人均地區生產總值。人均地區生產總值大，經濟水平高、規模大，開發需求旺盛，對建設用地需求大，集體土地流轉的導向性也就越強。

（5）人口密度。人口密度影響土地開發活動，人口密度越大，建設用地強度要求也高，農地流轉為建設用地的可能性越大。

（6）城市化水平。表征城市建設水平，城市化水平越高，城鎮規模擴大的意愿越強烈。同時隨著城市化水平的提升，農村人口的轉移，空置的農村宅基地也相應增多，農村集體建設用地流轉的需求越大。

（7）交通通達性。到重要節點的通達性越好，地區發展潛力越大，土地開發需求越大?；贕IS軟件的網絡分析功能計算交通通達性，對經過矢量化建立的基礎信息數據庫中的路網創建幾何網絡的拓撲關系，使其成為真正的“網絡”，基于路網特征賦運行速度，利用網絡分析的最短路徑追蹤功能，創建時間可達性模型，計算任意兩點間的通達時間。基于常熟2020年規劃路網圖，計算得到各單元到城區、港口的通達時間，數據越小，通達性越好。

（8）離主要道路距離。離主要道路距離越近，耕地非農轉化的可能性越大，建設開發的可能性越大，耕地保護的難度就增大。

3.2 建設適宜性分區

表1 分區指標體系Tab.1 The indicators of the construction land zoning

利用式1對引導型指標數值進行極值化處理，對于約束型指標，則還應用“1減去”的方法進行處理，使得指數方向同引導型指標一致。再利用式2計算得到各網格評價單元的適宜性指數，按式3計算各村的建設適宜指數，根據最終的指數劃分建設適宜性類型區。將常熟市各村劃分成建設1級、2級、3級、4級和5級共5種適宜區類型（圖2）。

建設1級適宜區：指建設適宜指數最高的區域，主要為城區、東南經濟開發區，共149.1km2，占評價區總面積的13.6％。

建設2級適宜區：指建設適宜指數較高的地區，發展潛力大、區位條件好，主要分布在城區、港區以及部分鎮區。共115.0km2，占評價區總面積的10.5％。

建設3級適宜區：指建設適宜性指數中等的地區，開發建設與耕地保護相對均衡的區域，即資源保護需求適當的地區。這類地區在城區、港區擴展范圍的外圍，共320.5km2，占評價區總面積的29.4％。

建設4級適宜區：指建設適宜指數較低的區域，主要表現為發展潛力、區位條件相對一般。這類地區主要分布在市域的南部、西部和東部部分地區，共347.0km2，占評價區總面積的31.7％。

建設5級適宜區：指建設適宜性指數最低、反之耕地保護適宜性高的區域，這類地區主要分布在縣域的南部、西部部分區域的村，共162.3km2，占評價區總面積的14.8％。

3.3 整理模式選擇與引導

將常熟建設適宜性分區圖與現狀農村宅基地分布圖疊合，建設1級、2級適宜區內的農村宅基地選擇城鄉一體化整理模式；建設3級適宜區內的農村宅基地選擇村內合建模式；建設4級適宜區中，若村農業人口少于1000人，則選擇遷村并村整理模式，若村內農業人口①注：數據來源于《常熟市統計年鑒（2009年）》。大于1000人，則選擇村內合建模式；建設5級適宜區內的農村宅基地，選擇遷村并居整理模式（圖3）。

城鄉一體化整理模式，指通過撤銷郊區村莊，將原村莊居民分期遷入在城鎮規劃區內建設新居民社區，而原農村宅基地則根據城市、鎮區的擴張情況，直接流轉、重建，成為城鎮用地的整理方式。涉及農村宅基地17.0km2，占全市的10.3％，這些用地處于建設適宜指數最高的區域，與城市規劃區范圍基本一致。在不增加建設占用耕地的前提下，常熟可以通過這種整理方式增加城鎮用地17.0km2，加快了農民向城鎮、城市集中的過程，實現區域的城鄉一體化建設。

村內合建整理模式，指全面整理村內分散分布、一戶多宅、少批多占的宅基地，通過提高容積率等手段，達到給空心村“減肥”、釋放建設潛力的目的，符合新農村建設要求。涉及農村宅基地62.9km2，占全市的38.1％，這些用地處于建設適宜性相對較高的區域，可以承受一定強度的開發建設，選擇該類區域內建設適宜指數高的行政村建立中心村，作為接納適宜性較低區域居民點和適宜性較高區域零星農村宅基地遷建的區域，提高農村宅基地的集約利用水平。復墾后的土地指標，一部分作為增加城鎮建設用地指標，一部分直接作為增加的耕地指標。

遷村并居整理模式，指對建設適宜性較差地區范圍內的布局分散且規模較小的自然村莊進行整體性搬遷或者分期搬遷。根據適宜性，采取就近、圍繞強村建設的原則，將幾個自然村莊合并形成新的行政村，或以某個經濟發展狀況較好的村莊作為中心村建設，并對調整出來的土地進行復墾。這種方式主要在建設適宜性較差的地區實施，常熟市該類農村宅基地涉及面積約85.1km2，占全市的51.6％，通過整理、復墾后的土地可作為耕地，從而增加市域的耕地面積，確保穩定全市的耕地面積。

4 結論與討論

本文通過構建分區指標體系、選擇恰當的分區方法，進行建設適宜性分區，將常熟劃分成建設5種適宜類型區，將分區結果與現狀農村宅基地疊加，以合理選擇適合當地實際的整理模式，引導了整理工作的開展。通過研究發現，常熟市可以通過城鄉一體化整理模式將17.0km2的農村宅基地整理為城鎮用地；62.9km2的農村宅基地適宜通過村內合建模式，提高用地集約程度；85.1km2的農村宅基地適宜通過遷村并居整理模式，增加不宜建設區域的耕地面積數量，增加集中連片保護的耕地面積，提高農用地規模效應。

但在整理實施過程中，仍有諸多問題需要解決，如如何保證各個地區遵循科學的規則，實行適應當地實際的整理模式。尚需加強對政策、制度的相關研究，以增強方案的實施力度。

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