淺談恩施州農業保險發展

冉 權

（中南民族大學 經濟學院，湖北 武漢 430074）

1 基本狀況

恩施自治州是湖北省唯一的少數民族自治州，是典型的“老、少、邊、窮、庫”區，也是自然災害頻繁的地區，全州所轄八縣市均為國家重點扶持的貧困縣市，是湖北省唯一被納入西部大開發范圍的地區。

截止2008年9月底，恩施州共完成水稻保險投保374353戶、719845畝；“兩屬兩戶”農房保險投保81282戶。根據《湖北省“三農”保險財政保費補貼資金管理實施辦法》的通知（鄂財金發[2008]25號）規定，該州縣級財政應承擔保費補貼資金173.9萬元已全部到位。然而，農業保險賠付率高，無論保險業界以何種方式嘗試突圍，都收效甚微。

1.1 農業保險覆蓋面低

2008年農業保險為恩施州農業生產提供風險保障約1.3億，僅占2007年全州農業總產值的2.54%。從各險種的保費經營情況來看，主要以農業保險為主，能繁母豬保險占農業保險的89%，其次是林木火災保險占90%，其他商業性農業保險比如煙草種植保險、水稻種植保險、柑橘種植保險、生豬養殖保險、奶牛保險以及水產保險等等占比較小。

1.2 農業保險有效需求不足

由于大多數農民收入較低，保費支付能力較弱，導致農民對農業保險的購買力不足；加上長期以來實行的政府救濟制度，農民對政府有很強的依賴性，對災害的發生、農業生產的風險心存僥幸；并且農民的保險知識匿乏，保險意識淡薄；因此，農民投保的積極性和主動性較低。

1.3 農業保險經營風險大

農業是基礎產業，農業的弱質性決定了農業保險的弱質性。農業的災害損失通常是巨大的、不可預見的。在農業保險規模小、缺乏巨災風險分散機制的情況下，一旦發生巨大災害，保險公司可能背負沉重負擔。此外，農業保險存在逆選擇和道德風險。高風險地區的農民越愿意投保，高風險的險種農民越愿意選擇。2008年自然災害頻發，氣候異常，波及面廣，保險公司農險工作任務繁重、壓力很大，農業保險業務嚴重虧損。

1.4 農業保險經營形式單一

由于農業保險虧損嚴重，保險公司經營風險很大。商業保險公司尤其是中小保險公司不敢足農險業務。到目前為止，恩施州仍然只有大地產險公司、中華聯合財產保險公司以及人保財產保險公司參與農業保險。主要以人保財產保險公司為主，大約占據了恩施州農險業務州場份額的85%以上。

1.5 政府對農業保險的扶持力度不夠

農業保險的準公共物品性質決定了農業保險的發展離不開政府的支持。恩施州1952年開辦農業保險，政府對農業保險給予了一定的財政支持，農業保險曾經得到較快發展。1994年政府取消優惠政策之后，農業保險呈現逐年萎縮的態勢。2007年恩施州政府貫徹中央一號文件精神，給予保費補貼等扶持政策，農業保險得到迅速恢復和發展，并實現了歷史性突破。由此可見，政府的主導作用在農業保險的發展過程中起著至關要的作用。

恩施州于2007年明確建立了政策性林業保險和母豬保險制度，并首次由州級財政對保險實行保費補貼。2008年恩施州財政安排了300萬元專項經費補貼能繁母豬保險。盡管如此，保險公司仍然處于嚴重虧損狀態，“保險公司賠不起，農民保不起”的尷尬局面還沒有徹底扭轉。

2 原因分析

2.1 行政手段推廣農業保險的色彩較濃厚

在當前多數農民不了解、不熟悉農業保險的情況下，承保公司向農民開展業務，必須借助政府的強力推動和參與。但某些試點縣對于政府在農業保險中如何定位把握不準，為完成試點任務，往往通過行政命令將任務層層分解到各鄉鎮、村，要求必須全部按期完成，有的甚至將參加農業保險與糧食直補等惠民政策直接掛鉤，侵害了農民利益。

2.2 巨災風險準備金制度尚未建立

建立穩定的巨災風險準備金制度，有效分散、轉移、化解和賠償突如其來的大面積區域性自然災害損失，是檢驗農業保險機制設計成熟與否的關鍵指標。從目前恩施州農業保險試點情況看，巨災風險準備金應如何建立、籌集、啟動、管理還沒有形成成熟的機制和辦法，巨災風險準備金制度不完善，不穩定。一旦發生巨災，按照當前制度框架，各級政府與承保公司承擔的賠付壓力會急劇增大。

2.3 保險責任范圍與農民實際需求有差距

在現行的農業保險條款中，有些保險責任與農民的實際需求有所偏離，使農業保險沒有發揮應有的保障作用。比如，恩施州小麥政策性保險試點中，常發的凍災、條銹病等災害沒有被列入保險責任。而在中央財政對基本種植作物保險保費補貼試點中，保險責任明確為無法抗拒的自然災害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、旱災和冰凍，范圍較廣，農民受益較多，這說明恩施州農業保險的保險責任范圍偏窄。

2.4 群眾保險意識普遍比較淡薄

從調查的情況看，各地農民群眾的保險意識普遍不強，主要有幾方面原因：一是農民群眾習慣于傳統的耕作模式、經營理念和政府救災方式，懷有“怨天尤人、自認倒霉”、“天災人禍躲不過”的心理，對農業保險知之甚少、認識不深。二是農民群眾存有僥幸心理，認為“多年不發生大災害，現在不一定發生，去年發生的災害，今年不一定發生”。

3 運行模式重構

3.1 模式的提出

恩施州的農業保險制度的運行模式的構建，必須在借鑒、遵循國外先進經驗和共性規律的基礎上，著眼恩施州州情和農業、保險業發展的客觀實際，立足現有金融資源（主要是政策、機構），以政府支持、全社會廣泛參與為導向，以農業政策性保險業務為主線，為政府支持和保護農業提供有效手段。因此，筆者認為恩施農業保險制度應采用“政府主導、分層委托、積極引導、財政扶持、市場運作”的運行模式。

（1）政府主導。州政府成立州級農業保險監督管理委員會，由州委農工辦、州政府金融辦、州農林廳、財政廳、審計廳、地稅局、氣象局、保監局、州農業發展銀行、商業保險公司等部門組成，具體負責全州農業保險的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調和監督檢查。委員會下設辦公室，由州委農工辦、財政廳、農林廳、保監局、農發行、保險公司等單位派員組成。

（2）分層委托。州農業發展銀行履行農業政策性保險經營的職能，實現政策性銀行混業經營，主要負責再保險經營業務。州級農業保險管理委員會辦公室通過公開招標的方式擇優確定農業保險的經營主體，然后按行政管轄權實行分層委托。

（3）積極引導。通過初投者保費優惠或提高理賠標準等相關激勵措施，鼓勵州內從事農業生產和農產品加工的農戶、農業企業、農業專業合作組織等積極參保。

（4）財政扶持。明確恩施州農業保險為政策性保險，各級財政必須安排資金對農業保險的保費給予補貼，同時給予保險公司一定的管理費用補貼。

（5）科學運行。中標的商業保險公司為農業保險的承辦方，主要負責險種設計、保費收繳、定損理賠等職責。保費收入按約定的標準提留經營管理費用后，按一定比例分別納入農業保險賬戶和風險理賠基金，農業保險賬戶由保險公司負責管理，風險理賠基金由州財政設立專戶，統一管理，封閉運行。當風險理賠基金出現超賠時，由保險公司和各級財政按約定的比例籌集。

3.2 險種設置

農業保險是政策性保險，但并不意味著所有農業保險產品都必須實行政策性經營。借鑒德國、英國、法國、日本等國實行政策性保險品種設置的經驗，結合恩施州農業保險尚處于起步階段的實際情況，將恩施州農業保險的險種分為兩大類，一類是政策性保險品種，一類是商業性保險品種。

（1）政策性保險品種，包括種植業（水稻、小麥、油菜、棉花、玉米等）和養殖業（水產、豬、牛、家禽等），而這兩大類農業保險項目都難以進入競爭的商業保險市場。因為這類標的產品涉及恩施州糧食安全問題，關系國計民生，在國民經濟中具有重要戰略地位。首先是洪澇、干旱、霜凍、臺風、病蟲害等風險事故的發生機率相當高；其次是主要家畜家禽的疫病和意外事故的死亡風險也很大。據調查，奶牛的平均死亡率約為3%～5%，在疫病流行的年份高達10%，其中犢牛平均死亡率高達12%～16%。

（2）商業性保險品種，包括單風險農作物保險和范圍較小價值較高的設施農業、精細農業的單風險保險或某些綜合風險保險。例如，農作物蝗蟲災害保險等，盡管這些保險標的也同樣有經濟重要性，但標的遭受單一風險災害的機率較小，一般不超過1%，是小概率事件，符合一般商業保險承保風險的條件。再比如，大棚蔬菜、花卉、溫室瓜果等作物的單風險或多風險保險，這些保險標的的價值較高，生產收入較高，生產者一般支付能力較強。這類保險屬商業性農業保險范圍，不強制農民購買。

3.3 財政補貼

作為政策性保險，農業保險必須遵循非營利性的經營原則，為了保證商業保險公司和農民與的積極性，政府要提供足夠補貼，實行財政轉移支付。一般來說，農業保險的財政補貼分兩塊，一塊是保費補貼，另一塊是管理費補貼。保險費補貼額和補貼率主要取決于純保險費率、保險保障水平高低、政府的政策目標和財力、農民對保險產品的接受或購買能力。

墨西哥的專家們曾經研究過該國的農業保險補貼問題，結果顯示，在自愿投保險的條件下，保費補貼低于40%，農民是不愿意參加的。當然，各個國家的情況不同，補貼數額、比例有很大差異。日本的平均補貼率補貼額都很高，美國在60多年中補貼是不斷增高的，現在也接近日本的水平，許多的險種的保費補貼超過50%。法國的農業保險保費的補貼比例也高達50-80%。恩施州財政對農業保險應實行分區域保費補貼政策，對于主要參保品種，各級財政保費補貼原則上不低于60%，農民自已負擔40%。

3.4 風險預防與控制

（1）建立充足的風險理賠基金。按照財務收支兩條線的管理規定，分別設立農業保險賬戶、風險理賠基金賬戶和支出賬戶，并嚴格按照賬戶的性質進行核算和管理，專戶存儲，專款專用。

（2）參加國際國內再保險。恩施州應規定將商業保險公司管理的農業保險賬戶的資金以及農業監管委員會監管的風險理賠基金通過國內和國際的再保險公司進行再保險。

（3）積極預防和規避道德風險。各級農業保險推進機構和農業保險機構，對廣大參保人要切實加強法制教育和道德教育，定損工作要堅持實地查勘、科學定損。同時，要防止出現惜賠、超賠等行為，增強農民對保險的信任，以提高農民自覺參與農業保險的積極性。

4 政策建議

4.1 完善農業政策性銀行職能

作為恩施州唯一的農業政策性銀行，政府要在農村金融改革總體方案中，將農業政策性貸款與農業政策性保險業務有機銜接，發揮農業政策性金融的整體支農效能。在農業保險發展得比較好的地區，可對農業保險的投保人提供貸款擔保或對向投保者提供低息農業貸款的金融機構給予利息補貼；對經營農業保險的公司出現流動性資金不足時，允許其申請一定額度的無息或低息貸款；鼓勵農業保險公司利用現有的農村金融機構銷售保險產品。

4.2 盡快制定農業保險法規

我國的保險法規定把農業保險從商業保險中分設出來，由法律、法規另行規定。但商業保險法在我國頒布5年后，農業保險法還沒有正式出臺，恩施州應適時制定地方性法規，對農業保險的經營方式、保障條件、財政補償機制、再保險機制、農民參與形式、監管以及稅收減免政策等內容進行明確和規范。

4.3 擴大農業保險范圍

現行稅制規定，農業保險免征營業稅和印花稅。恩施州農業正處于由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，農業保險應全面介入農業生產、農民生活和農村市場，因此為充分發揮農業保險的經濟補償、資金融通和社會管理功能，政府應制訂稅收優惠政策，逐步擴大農業保險的覆蓋范圍。