多元化糾紛解決機制與構建和諧社會＊

劉永紅

(西華師范大學 法學院,四川 南充 637002)

多元化糾紛解決機制與構建和諧社會＊

劉永紅

(西華師范大學 法學院,四川 南充 637002)

我國正處于各種矛盾和糾紛的多發期。多元化糾紛解決機制不僅可以有效化解社會矛盾,而且能夠彌合緊張的社會關系,推進社會公平正義,提高全社會的民主法治水平,因此在和諧社會建設中具有重要的時代價值。構建和諧社會需要從以下四個方面完善多元化糾紛解決機制:堅持國家權力在糾紛解決領域中有進有退;積極推進司法改革;大力支持和引導非訴訟糾紛解決機制健康發展;加強訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接。

解決糾紛;多元化;機制;和諧社會

黨的十七屆四中全會報告指出:“總的來看,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變,人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變,同時我國發展呈現一系列新的階段性特征,出現一系列新情況新問題?！雹俸\濤:《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》,《人民日報》2009年9月19日。這些新情況新問題既給社會發展進步帶來巨大活力,同時也必然引起社會各種體制碰撞、思想碰撞、利益碰撞,這種碰撞就使得我國正處于各種矛盾和糾紛的多發期,社會不和諧不穩定因素增多。為了順利實現社會轉型,我們黨提出了“構建社會主義和諧社會”的理論,將構建社會主義和諧社會作為關系中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局的重大戰略任務。社會主義和諧社會是安定有序、誠信友愛、人與人之間和諧相處的社會。因此,建構有效的糾紛解決機制,盡可能地化解矛盾、減少糾紛,就成為構建社會主義和諧社會的迫切要求。

長期以來,我國解決糾紛的途徑主要是通過單一化的人民法院訴訟解決,盡管這種解決方式確實也能有效地解決矛盾和糾紛,但“訴訟在解決社會矛盾方面的所有優勢與不斷積累的社會矛盾之間實在無法找到雙贏的平衡點”,②王雨本:《論多元化社會矛盾與多元化糾紛解決機制》,《法學雜志》2009年第5期。無論從量的方面,還是從質的方面看,單一化的訴訟解決糾紛機制均不是構建社會主義和諧社會所需要的有效的糾紛解決機制。當前,與訴訟量快速增加相伴的是上訴率增高、申訴上訪、再審及執行難現象的增多,這不僅嚴重影響了法院判決的既判力與權威性,而且進一步威脅到社會的和諧與穩定。因此,在單一化的訴訟糾紛解決機制有其局限性和固有弊端、非訴訟糾紛解決方式萎縮、訴訟與非訴訟解決方式銜接不暢的情況下,建立與完善多元化糾紛解決機制,實現訴訟內外各種糾紛解決機制的功能互補、有機整合,便成為構建社會主義和諧社會的必然選擇。

一

“多元化糾紛解決機制是指在一個社會中,多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和運作方式相互協調地共同存在,所結成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態的調整系統?！雹鄯队?《以多元化糾紛解決機制保證社會的可持續發展》,《法律適用》2005年第2期。多元化糾紛解決機制表現為協商、調解、裁決構成的多元化糾紛解決方式,公力救濟、社會救濟和私力救濟構成的多元化體系,糾紛解決規范的多元化,糾紛解決程序的多元化。相對于單一化的糾紛解決方式,多元化糾紛解決機制是一種有效的糾紛解決機制,它不僅可以有效化解社會矛盾、解決社會糾紛,而且能夠激發社會活力、推進社會公平正義、彌合緊張的社會關系、提高全社會的民主法治水平,因此在社會主義和諧社會構建中具有重要的時代價值。

(一)多元化糾紛解決機制可以有效化解社會矛盾、解決社會糾紛

20世紀 8 0年代以來,我國曾出現由訴訟包攬解決一切糾紛的傾向,其結果是一方面由于司法資源的有限性,單一的訴訟解決糾紛機制無法滿足日益擴大的糾紛解決需求;另一方面,由于受訴訟程序固有弊端的制約,經由訴訟解決的糾紛出現了上訴率高、申訴上訪、再審多甚至矛盾糾紛進一步激化的現象。而多元化糾紛解決機制賦予當事人自主選擇權,尊重當事人的意思自治,使得當事人能夠依據糾紛的原因、性質和特點選擇適當的糾紛解決方式,從而更容易定紛止爭,實現社會和諧。更為重要的是,多元化糾紛解決機制中的非訴訟糾紛解決方式內在的優點使其能夠在糾紛解決中發揮巨大作用。首先,與訴訟當事人的權利導向不同,非訴訟糾紛解決方式以利益為中心,注重利益的協調,可以將糾紛解決得更徹底。訴訟中權利義務劃分的結果往往是勝負分明和單方獲益,而利益的協調卻能達到雙贏,實現雙方利益的最大化,因此更有利于當事人雙方矛盾的徹底解決。其次,非訴訟糾紛解決方式成本較低,而且程序沒有嚴格而統一的規定,往往靈活多樣,因而可以更快、更多地解決糾紛。再次,人民調解的主動性有利于矛盾糾紛及時解決。訴訟程序是一種被動程序,它遵循的是“不告不理”的原則。人民調解則不同,調解組織和調解人員可以采取主動的方式介入到矛盾糾紛中去,并積極實施調解,因而有利于矛盾糾紛得到迅速及時的化解。正因為如此,人民調解被稱為是維護社會和諧穩定的第一道防線。

(二)多元化糾紛解決機制有助于構建誠信友愛的人際關系

構建和諧社會最重要的就是構建誠信友愛的人際關系。單一的訴訟解決糾紛方式不利于構建誠信友愛的人際關系。訴訟的產生往往與當事人彼此的不信任有關,正是由于雙方缺乏基本的信任與誠信,因此才在合意之外選擇裁判性的糾紛解決方式。隨著訴訟程序的進行,雙方之間的不信任不僅不會終止,反而會進一步加深。此外,訴訟程序具有對抗性,這種對抗性很容易加劇本已緊張的社會關系。多元化糾紛解決機制在強調保證訴訟救濟的最終地位的同時,更加注重發揮形式多樣的非訴訟糾紛解決方式的作用,有利于構建誠信友愛的人際關系。首先,非訴訟糾紛解決方式強調意思自治和當事人的合意,不僅糾紛解決方式的選擇建立在彼此信任的基礎上,而且合意基礎上的糾紛的解決會進一步使雙方減少猜忌,增強互信。其次,非訴訟糾紛解決方式具有平和性,旨在減少對抗性,增加和解的機會,這不僅有利于保持社會政治、經濟的安定有序,而且對于維系家庭內部、鄰里之間以及各種錯綜復雜的人際之間誠信友愛的關系具有特殊價值。

(三)多元化糾紛解決機制有利于維護社會的公平正義

公平和正義是社會文明進步的重要標志,和諧社會是公平正義得到切實維護和實現的社會。司法是維護社會公平正義的最后一道防線而非唯一的防線,社會主體價值觀的多元化決定了其所追求的公平正義內容和標準是有差異的,包括訴訟在內的多元化糾紛解決機制能夠滿足不同社會主體的價值需求,因而更有利于推進社會公平正義,構建社會主義和諧社會。首先,多元化糾紛解決機制中的非訴訟解決方式在糾紛解決中以利益為中心并注重雙方當事人的合意,往往可以使當事人雙方在利益協調中達到雙贏結果,更有利于實現社會實質性公正。由于當事人最清楚糾紛的真相與利益爭執焦點,因而當事人自愿協商和調解的處理結果一般是最接近當事人追求的實體公正。①王振清:《多元化糾紛解決機制與糾紛解決資源》,《法律適用》2005年第2期。其次,多元化糾紛解決機制中各種糾紛解決方式相互補充、配合構成了維護社會公正的強大力量。所有糾紛解決方式都以維護社會的公正為價值目標,但是單一的訴訟解決糾紛方式或單一的非訴訟糾紛解決方式則無法有效地維護社會公正,單一的訴訟解決糾紛方式會因為司法資源的有限性而放棄對正義的絕對追求,單一的非訴訟糾紛解決方式也會因為缺乏司法的保障而偏離公正的方向。而多元化糾紛解決機制使得訴訟內外各種糾紛解決方式相互協調、優勢互補,因而既可以使大多數糾紛通過非訴訟糾紛解決方式得到公正的解決,同時又能確保訴訟程序的最終救濟地位,使其真正成為維護社會公正的最后一道防線。

(四)多元化糾紛解決機制有助于提高社會整體的民主法治水平

和諧社會是民主法治成熟健全的社會。單一的糾紛解決機制試圖將糾紛解決統合到國家權力之下,由司法的權威性裁判壟斷糾紛解決,這不僅剝奪了當事人選擇糾紛解決方式的權利,而且使當事人在相當程度上喪失意思自治,這顯然不利于發揚民主,調動當事人的積極性。另外,在轉型期矛盾和糾紛日益增多的情況下,單一的訴訟解決糾紛機制將面臨越來越大的壓力。多元化糾紛解決機制能夠有效彌補單一的訴訟解決糾紛機制的缺陷和不足,有助于提高社會整體的民主法治水平,構建和諧社會。其一,多元化糾紛解決機制賦予當事人在糾紛解決方面更廣泛的程序選擇權,這實際上是對公民基本民主權利的尊重。而且,非訴訟糾紛解決方式中糾紛解決者與當事人之間的關系屬于非權力化的平等性關系,當事人的處分權和合意在糾紛解決中起決定作用,這對于發揚民主、調動公民的積極性有很大的積極意義。其二,多元化糾紛解決機制拓寬了法治實現的條件。從本質上講,作為法治重要環節的司法是運用法律解決糾紛和爭議的活動,因此,在法律框架下非訴訟糾紛解決方式的廣泛應用實際上擴大了司法適用的范圍。①范愉:《以多元化糾紛解決機制保證社會的可持續發展》,《法律適用》2005年第2期。如我國的人民調解制度遵循平等自愿原則、合法合理原則和不限制當事人訴訟權利原則,顯然符合建設現代法治國家的理念和原則。正因為如此,民間性非訴訟糾紛解決方式的發展被稱之為司法的社會化。

二

社會轉型期矛盾和糾紛的增多嚴重影響社會的和諧與穩定,能否建構一個有效的糾紛解決機制,以盡可能地化解矛盾、減少糾紛,就成為構建社會主義和諧社會的迫切要求。

(一)堅持國家權力在糾紛解決領域中有進有退

資源的有限性決定了國家并不能解決所有的糾紛和矛盾,矛盾和糾紛的有效解決有賴于國家、各種民間力量和糾紛當事人在多元化糾紛解決機制中共同努力。當前情況下,堅持國家權力在糾紛解決領域中有進有退,對于糾正國家權力 ( 主要指司法權力)壟斷糾紛解決的單一化傾向,充分發揮國家在建構多元化糾紛解決機制中的積極作用十分重要。一方面,訴訟是解決糾紛的重要途徑而非唯一途徑,司法權力在總體上應限制在解決其他手段解決不了的矛盾的范圍內,對于許多事實清楚,易于適用法律的糾紛應首先嘗試通過非訴訟機制予以解決。另一方面,行政權應在糾紛解決領域適度推進。在發達國家,行政權在糾紛解決領域的擴張 ( 即行政權的司法化)已成為一種趨勢。據統計,英國現有各類行政裁判所68種,約 2 000多個,裁決各種行政的及民事的糾紛。②何兵:《法院的案件危機與對策》,《法制日報》2000年 12月 3日。然而在我國,一個時期以來,行政機關和地方政府糾紛處理的能力和公正性受到當事人的懷疑,其主持達成的調解協議的效力也往往得不到法院的認可,這使得許多行政機關及地方政府對解決民間糾紛采取消極態度,行政性糾紛解決機制逐漸弱化。事實上,行政機關解決糾紛具有專家優勢,在解決特定糾紛時,其專業知識和判斷比法院更有優勢,同時其效率更高,主動性更強,并具有一定的便宜性和靈活性,容易達到個案的實質性公正。因此,根據我國實際,完善多元化糾紛解決機制、構建和諧社會就應該進一步強化行政復議、行政裁決、行政調解等行政性解決糾紛機制。

(二)積極推進司法改革

訴訟作為維護社會公正的最后一道防線,在解決糾紛、引導和保障非訴訟糾紛解決機制健康發展、推進和諧社會建設方面發揮著舉足輕重的作用。正因為如此,訴訟成為多元化糾紛解決機制的核心。建構多元化糾紛解決機制并非削弱訴訟的功能,而是要鞏固其應有的地位。在當前訴訟面臨的壓力不斷增加的情況下,必須以推進司法公正、提高審判質量和效率為重點,積極推進司法改革。其一,圍繞司法獨立推進司法改革。要改革法院內部管理體制,消除審判的行政化傾向,使法官可以自主斷案,及時解決糾紛。要理順法院行政保障體制,從體制上使司法機關擺脫行政權力的支配與控制。其二,深化司法人事制度改革,建立規范化的法官選任制度,提高審判人員的整體素質。應逐步實現法官終身制,保證法官享有高度職業安全感,使其無需擔心因在審判中秉公司法而受到不當影響。其三,創新訴訟程序,實現簡易程序適用的最大化和簡易化。目前,我國法院積案居高不下,一個重要原因是大量可以適用簡易程序解決的糾紛適用普通程序解決,造成訴訟效率低下,為此,應考慮擴大簡易程序的適用范圍,基層法院以簡易程序作為審理案件的基本形式。

(三)大力支持和引導非訴訟糾紛解決機制健康發展

我國的現實情況決定了建構多元化糾紛解決機制必須在積極推進司法改革的同時,大力支持和引導非訴訟糾紛解決機制的健康發展。

一方面,設立全國性和地方性的非訴訟糾紛解決指導委員會。結合我國實際,非訴訟糾紛解決指導委員會可附設于司法行政系統 ( 即司法部及各級司法局)。非訴訟糾紛解決指導委員會應積極聯合新聞媒體、教育界及其他民間力量,大力倡導和諧理念、多元化理念、自治理念,引導人們通過協商、調解等非訴訟糾紛解決方式解決糾紛,避免非理性的沖動。同時,指導和監督各種非訴訟糾紛解決組織的工作,提高非訴訟糾紛解決人員的素質,提高其解決糾紛的能力,協調和溝通各種非訴訟糾紛解決方式相互之間的關系及其與司法系統間的關系,對經費確有困難的非訴訟糾紛解決組織提供必要的經費支持,以保證其健康發展和正常運轉。

另一方面,加強立法對非訴訟糾紛解決機制的支持。現有的立法并未明確行政調解的效力,然而從理論上講,調解的制度、程序、人員越正規,其效力就越高。因此,國家不僅應通過立法確定行政調解協議的效力,而且還可以賦予其執行力。最高人民法院的司法解釋明確了人民調解協議具有民事合同性質,然而就人民調解協議的特征來說,人民調解協議并不屬于一般意義上的民事合同。①廖永安:《論人民調解協議的性質與效力》,載[澳]唐榮曼、[中]王公義編:《中國、澳大利亞“糾紛解決替代機制與現代法治”研討會論文集》,法律出版社2003年版,第213頁。為了更有利于糾紛解決,國家應從立法上重新界定人民調解協議的性質和效力,并通過一種程序的設置,使調解協議獲得一種執行力,從而達到徹底解決糾紛的目的。

(四)加強訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接

多元化糾紛解決機制是一個大系統,系統中的各個要素 ( 即各種糾紛解決方式)是緊密聯系在一起的。其中,作為該系統的兩大組成部分的訴訟和非訴訟機制能否實現良性互動是多元化糾紛解決機制是否成熟與完善的關鍵。結合我國國情,要實現二者的良性互動,最重要的是要發揮法院對非訴訟糾紛解決機制的促進與保障作用,同時還要積極發揮非訴訟糾紛解決機制分流糾紛、減輕訴訟壓力的作用。具體來說,應做到以下幾點:

首先,建立立案引導機制,引導當事人選擇非訴訟糾紛解決方式。當事人到法院立案時,立案庭應幫助其分析糾紛的性質、可選擇的解決問題的途徑、各種解決途徑的特點、效果及成本等,并藉此強調非訴訟糾紛解決機制的特殊價值,向當事人傳遞糾紛可以通過非訴訟途徑公正解決的信息,充分發揮法院對非訴訟糾紛解決機制的促進和保障作用。

其次,充分發揮訴訟調解作用,實現“判調結合”。訴訟調解不僅能夠節約訴訟成本,而且可以改善判決的質量。審判人員不僅要將現行法律明確規定的訴訟中必須進行的調解落實好,而且還要根據案件特點采取不同的調解方式,使當事人在調解過程中能夠對案件處理結果有一定程度的認知,以決定是否同意調解及有針對性地提出雙方均能接受的調解方案。

再次,實現訴訟調解與社會大調解的對接。將訴訟調解與社會大調解對接,將化解矛盾的社會力量與審判力量有機結合,既可以通過社會調解彌補審判資源的不足,也可以預防社會調解放任自流,過于隨意化。訴調對接的基礎在于建立調解網絡,在網絡之中,法院與每一個調解組織都應建立聯系。在建立好調解網絡的基礎上,還應創設立案引導機制、聯動調解機制、司法支持機制、審理對接機制等一整套機制,保證訴調對接的實現。

最后,法院依法確認達成的和解協議、調解協議及仲裁協議的效力,并通過司法審查對非訴訟糾紛解決過程中的瑕疵和錯誤進行救濟。只有保證司法的法律效力和最終救濟地位,才能保證非訴訟糾紛解決機制作用的有效發揮。

總之,建立和完善多元化糾紛解決機制是構建社會主義和諧社會的客觀要求。我國法治化水平較低,非訴訟糾紛解決機制緩慢發展的現狀決定了建構完善的多元化糾紛解決機制任重而道遠。各種社會力量均應積極參與到多元化糾紛解決機制的構建中來。當然,國家在建構多元化糾紛解決機制中應當承擔更大的責任。

(責任編輯:周文升wszhou66@126.com)

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A

1003—4145[2010]04—0144—04

2010-03-09

劉永紅(1962-),男,四川蒼溪人,西華師范大學法學院院長、教授、碩士生導師,主要從事法理學研究。

四川省教育廳 2006年重點課題,編號:SA06034。