土地整理研究概述

杜 娟，孫鵬舉

（1.甘肅農業大學資源與環境學院，甘肅蘭州730070；2.甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅蘭州730000）

1 土地整理的概念及內涵

1.1 土地整理的概念

土地整理是指根據社會經濟發展需要，采取一定的手段，對土地利用方式、利用結構和利用關系進行重新規劃與調整，以提高土地利用率，實現土地利用目標的一種措施[1]。它有廣義和狹義之分，廣義的土地整理分為農地整理和市地整理兩方面內容，狹義的土地整理僅指農地整理。我國現階段土地整理的重點是農地整理。

1.2 土地整理的內涵

1.2.1 國內學者相關研究 我國開展現代意義上的土地整理實踐較晚，對于土地整理內涵眾說紛紜，其中具有代表性的有以下幾種觀點。曲福田[2]指出，土地整理不僅僅是改進農業生產條件和居住條件，還包括土地權屬和土地收益的調整，隨著社會經濟的發展、公眾參與程度的提高和環境保護意識的增強，土地整理的目標逐漸從單一性向多目標轉化；羅明等[3]認為，當前土地整理的內涵已超前于土地整理實踐，在提高土地利用率和產出率的同時，更加關注生態環境保護；王軍[4]認為，土地整理內涵是一項技術性和實踐性很強的系統工程，涉及多學科，橫跨多領域，它不僅僅包括土地利用空間配置和土地利用內部要素的重新組合，還包括土地權屬和土地收益調整，在協調自然過程的同時追求生態效益、經濟效益和社會效益的統一；王萬茂[5]認為，土地整理是改進土地利用環境與增大土地利用效能的一項重要措施，包括調整地塊的高低、大小和形狀以及分布狀況，改善交通、水利和其他環境條件，劃定各區土地和各種利用方式的土地范圍。

1.2.2 國外學者相關研究 在不同國家，由于國情、經濟和社會發展水平的差異，土地整理的內涵不盡一致。日本東京大學Andre Sorensen認為，土地整理是憑借科學的規劃和方法，將不規則的農用土地重新整理為規則的可供建筑的宗地，并配套像道路、排水管等基本的城市基礎設施。葡萄牙學者JCCoelho和PAprinto等將土地整理項目解釋為一種鄉村發展活動，通過歸并地塊，在某種程度上消除土地細碎化，解決土地空間結構問題的技術，是一種土地空間歸并的實際行動，并伴隨著道路、水利設施和其他附屬服務設施的建造。俄羅斯土地整理具有明顯的技術延續性，是指用組織土地這一生產資料的一整套的國家措施，其目的在于擴大再生產，主要任務是調整土地關系、組織土地利用和管理土地資源。德國的土地整理是指人們按照規劃要求對土地進行調整和理順。

通過分析國內外土地整理的內涵，結合實踐經驗認為，土地整理是為提高土地生產承載能力而實施的一項持續動態的系統工程過程，是在法律政策引導約束下的工程技術措施，既調整土地的社會關系，也改進土地的自然性狀。它隨著社會經濟條件的變化，結合不同地區的自然環境條件，因地制宜確定整理的具體內容和目標，尤其是相應的組織模式，并且不斷調整、充實和完善。

2 土地整理的歷史與發展

2.1 國內土地整理的發展歷程

我國土地整理可以追溯到西周，奴隸社會的“井”田制、秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏到唐代中葉的均田制，這些都是土地整理的雛形。我國現代意義上的土地整理起步較晚，在不同的時期有特色鮮明的發展軌跡。如建國初期，土地整理的主要內容是重新分配土地，以實現耕者有其田為主要目的；20世紀50年代后期，土地整理的主要內容為農業合作化運動，調整變更土地權屬關系是其核心；20世紀60年代受自然災害和“文革”影響，土地整理基本處于停滯狀態；20世紀70年代重視農業生產，全國農業學大寨，土地整理轉向以大搞農田基本建設為主，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路來組織土地利用；20世紀80年代，土地整理以推行農村聯產承包責任制及興辦鄉鎮企業為主線，土地利用方式與用地結構均發生巨大變化；20世紀90年代，國民經濟迅猛發展，耕地銳減，土地整理開始轉到以編制土地利用總體規劃來大力挖掘土地利用潛力，增加耕地面積，提高耕地質量為主方向，同時通過土地整理來改善生產、生活條件和環境。新世紀以來，隨著工業化、城鎮化和現代化的發展，建設用地的整理隨之展開，農村的空心村治理，都市更新中的舊城改造，交通用地、工礦廢棄地治理等都屬于建設用地整理。我國新時期土地整理的主要目的，在于既要保證經濟建設增量占用土地的需要，又要確保耕地尤其是基本農田面積不減少，力爭達到耕地面積總量不減少、質量不降低，保障國家糧食安全[6]。

2.2 國外土地整理的發展歷程

國外的土地整理源于歐洲，與其整個現代化進程同步推進。土地整理始于13世紀，最初只是局部的田塊整理。到了16世紀，德國開始進行合并農地、遷移農莊、改造河流等全面的土地整理，這就是現代土地整理的起源。17世紀俄國建立了世界上第一所培養土地整理人才的土地整理學校。1886年巴伐利亞首次在法律上提出“土地整理”的概念，并建立了土地整理的專門機構。世界各國根據本國的自然、經濟和社會條件，借鑒先進的土地整理經驗，不斷地完善各自的土地整理體系。總的來說，國外的土地整理從16世紀中葉至今，大體經歷了3個階段：第一階段（16世紀中葉至19世紀末）為簡單的土地整理階段，有組織、有規劃地歸并土地權屬，其主要形式是改善農業生產條件；第二階段（20世紀初至50年代）土地整理主要是圍繞城市建設和服務大型基礎設施，緩解城市用地緊張來進行的；第三階段（20世紀60年代至今）土地整理成為人們利用與保護土地資源的重要途徑，這一時期土地整理主要是促進地區經濟發展，縮小城鄉經濟差別，保護和改善生態環境。

3 土地整理的研究內容

3.1 土地整理模式

吳蘭田等[7]通過分析多種土地整理模式存在的必然性，建立了土地整理模式的原則及程序。劉晶妹等[8]總結我國農村土地整理經驗，從組織形式、投資構成、作業方式等方面提出了經濟發達地區的“綜合整理模式”和經濟欠發達地區的“專項整理模式”。羅為群[9]在分析脆弱退化生態區土地資源特征的基礎上，運用景觀生態學理論提出了景觀生態型土地整理模式。于際茂等[10]從項目組織、資金籌集、資金管理、工程承包及權屬調整等角度提出了多元化的經濟發達地區的“綜合治理模式”和經濟欠發達地區的“單項治理模式”及“國家投資綜合治理模式”。張正峰[11]根據土地整理特征，采用層次指標分類法對土地整理模式進行了劃分。

不同地區自然條件、經濟條件的差異，土地整理內容的復雜性以及融資渠道、權屬調整、資金管理等現實情況的不同，決定了模式的多元化。但是無論是哪一種模式，它都具有自身適應性，都代表了各地區社會經濟發展的特點，并能針對性地解決實際矛盾，力求社會效益、經濟效益和生態效益的統一。

3.2 土地整理規劃設計

土地整理必須以規劃為先導，科學的規劃又是土地整理順利開展的關鍵。土地開發整理過程中，不僅涉及地形、地貌、土壤、水文條件、水資源狀況、道路、溝渠、土地利用方式等自然狀況，還與區域社會條件和經濟發展水平有關，由于這些自然、社會條件的不同，設計的思路和技術方法也會有所差異。

目前國內土地開發整理項目優化設計的方法研究較多。繆劍飛[12]從土地平整工程、農田水利工程、道路規劃、防護林建設等方面具體地闡述了土地開發整理規劃設計方法。賈明超等[13]在Arcgis和ERDAS支持下，對各類基礎數據進行整理和分析，建立了空間數據庫和數字表面模型，并利用可視化技術進行土地整理綜合潛力評價中的二維可視化表達和分析。張超等[14]詳細介紹了MapInfo和AutoCAD的功能及特點，提出MapInfo和AutoCAD支持下的土地整理規劃設計方法。林愛文等[15]根據DEM建立坡度分區圖，詳細介紹了坡度分析的技術路線、實施步驟和方法，為丘陵山區土地整理工程設計提供參考。趙元明等[16]結合山東省章丘市土地開發整理項目的實際，研究土地整理項目的整體布局、標準田塊的設計、農田水利設施的布置以及優化后的土地整理規劃設計方案。張慧等[17]結合江蘇省儀征市馬集鎮土地整理實際，探討了土地開發整理項目景觀生態規劃設計體系與方法。

在農用土地整理規劃設計中，水資源供需平衡是影響規劃設計方案的主要問題。劉兆勝等[18]介紹了在土地開發整理規劃設計中有關農業用水的水資源供需平衡分析方法，通過灌排方案的選擇和當地水源的分析，擬定了合理的規劃方案。對特殊地貌區及地形破碎區，土地整理規劃設計有較為典型的事例。劉越巖等[19]以廣西南丹縣瑤里村為例，詳細介紹了南方巖溶石山區土地整理的設計方法，并對其效益進行了評價。金曉斌等[20]在分析地形破碎區土地整理規劃設計流程與方法的基礎上，借助GIS技術，對項目區地形進行模擬，進行了該類項目適宜性評價、規劃方案擇優、工程設計等，克服了項目設計中傳統方法的不足。馬昌忠等[21]結合我國東部礦區土地復墾工程實踐，分析了在礦區推行生態工程復墾設計中應注重營養結構、平面結構、垂直結構、時間結構等規劃結構的設計問題。

綜上所述，土地開發整理項目規劃設計研究已取得了一定進展，確保了該項目的順利實施和開發整理的效果質量。但也存在諸如規劃設計可行性不高、設計內容和方法過于簡單等問題，仍然制約著土地開發整理綜合效益的提高。

3.3 土地整理的效益分析

效益分析是衡量土地開發整理項目是否具有實施價值的重要指標，只有產出綜合效益大于投入的項目才可能予以實施。通過土地整理效益評價，保證項目的可行性，進而影響項目的生態環境系統，提高項目土地生產力和生產效率，使人類—土地—環境成為有機的統一體，取得最佳經濟、社會、生態效益。

國外及我國臺灣地區在開展土地整理項目的初期，非常重視經濟效益評價。隨著土地整理工作的不斷深入發展，土地整理所帶來的生態負效益逐漸被人們所認識，因此在進行經濟效益評價時，又增加了土地整理生態效益評價，并逐步關注其社會效益，使土地整理的效益評價更加完善。世界上開展土地整理活動較早的國家，如德國、荷蘭等在土地整理的經濟、社會和生態效益統一方面表現得較為明顯。德國的土地整理在注重改善農業和林業生產作業條件的同時，也注重了景觀的塑造與保護，以及森林和特種作物區的土地整理。荷蘭的土地整理也由以經濟回報率作為土地整理的投資標準，轉為土地整理的經濟、社會和生態效益并重考慮，并在《土地整理法》中明確規定，在農業用地區內，非農用地面積不能超過項目區總面積的5%。波蘭土地整理在滿足農村社會發展要求的同時，綜合考慮社會經濟、生態和景觀因素，實現區域土地的可持續利用及農業的可持續發展。近年來，丹麥的土地整理主要致力于環境保護方面的努力，有許多值得借鑒的地方。我國臺灣地區自1958年以來的土地重劃，取得了良好的經濟、社會和生態綜合效益。

我國的土地整理從一開始就注重經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一。但是在實際工作中，由于受到土地整理學科發展水平的限制，存在偏重土地整理經濟效益分析的現象，社會效益和生態效益分析內容較少。對土地整理效益評價進行深入研究的文獻還較少，多數是定性分析土地整理效益。張正峰等[22]將土地整理的綜合效益定義為土地整理經濟效益、生態環境效益、社會效益與景觀效益四者的綜合，并對這4種效益進行了詳細分析。范金梅等[23]在總結國內外土地整理效益內涵和評價方法的基礎上，將土地整理經濟效益、社會效益和生態效益進行了界定，并對國內外土地整理效益評價內容、評價方法、評價技術手段等進行了分析。王萬茂[5]認為，土地整理的每項內容都能帶來效益，并將土地整理效益進行了詳盡的分類，包括綜合和單項效益（社會效益、生態效益和經濟效益），直接和間接效益，整體設計和局部設計效益，近期和遠景效益等。

總之，我國土地整理效益評價與國外相比，在評價內容和評價方法上都有一定差距。從評價內容看，我國土地整理經濟效益評價主要是投入產出分析，而國外除投入產出分析外，還包括投資回報率、勞動生產率、土地價格的變動等內容；社會效益評價除改善農民生產生活條件外，還包括娛樂休閑等人類精神方面的需求分析；生態效益評價除改善農業生態條件分析外，還包括對整個生物圈影響程度的分析，如生物多樣性、水循環狀況等。從評價方法看，我國的土地整理效益評價多是定性描述，而國外除定性描述外還建立評價指標體系，進行土地整理效益的定量評價。

3.4 土地整理的公眾參與

土地整理中公眾參與的目的在于保護、尊重土地所有者利益，及監督行政部門依法行使權利，從而體現項目決策的合理與公正，體現“有限的政府權力與有效的公眾責任”。土地整理的各個環節都需要公眾的參與。德國把公眾的積極參與和廣泛支持作為土地整理目標實現的關鍵，鼓勵公眾參與土地整理的設計及實施過程，土地整理由參加者聯合會執行，并吸收農業、環保、水利等政府部門及農村發展協會等公共利益的代表參加，以保證土地整理真正促進農村環境和農民生活的改善。從荷蘭土地整理演變的軌跡中不難發現，其土地整理的特點是將土地整理、復墾與水資源管理等進行統一規劃和整治，與土地整理利益分配緊密相關的個人和團體是決定項目的啟動、規劃和實施的最為重要的力量。在1954年《土地整理法》頒布之前，很多土地整理項目的實施由當地的相關利益團體以及個人來決策。1954年法案頒布之后，從法律上明確了“土地整理委員會”這一形式，還明確規定“土地整理項目必須獲得當地大多數人支持”[24]。公眾積極參與成為荷蘭土地整理的一大特點。比利時土地整理公眾參與度也很高，項目建議委員會既代表政府，又代表土地相關權益人，實現了政府與相關利益者相結合，充分發揮公眾的專業性及創造性，并突破政府、技術等部門在解決社會、環保等方面的局限性，為土地整理項目獲得成功提供保障[25]。

國內對公眾參與研究主要集中在土地整理項目規劃方面。鮑海君等[26]分析了我國公眾參與的現狀與特征，并總結了公眾參與的總體框架設計，包括公眾參與規劃的各個階段及主要目標、公眾參與土地整理項目規劃的方法和公眾參與類別以及機構設置，并以義烏市佛堂鎮土地整理項目為例，闡述公眾參與機制在其中的運用過程。于法展[27]主要闡述了公眾參與的理論基礎，介紹幾種公眾參與土地整理規劃的方法，并以江蘇省豐縣大沙河為例進行了剖析。徐雪林[28]將公眾參與理論引入中國土地開發整理規劃設計、實施監督管理和權屬管理工作中，逐步形成了土地開發整理公眾參與的政策主張。

當前，國家投資的土地整理項目采用自上而下的運作模式，申請國家或省級投資的項目，通過審批就進入規劃設計階段，完成規劃設計并通過后即由國家或省投資實施整理，全過程基本上是政府行為。從多數土地整理項目運作的過程不難看出，為更好地推進土地整理工作，對于農民參與土地整理的研究探討越來越多，而不足之處是已開展的土地整理項目中這方面的實際工作觸及較少，與土地整理密切相關的農民還是被動參與，有的只是流于形式。針對這一問題，國土資源部在2006年9月下發的《關于適應新形勢切實搞好土地開發整理有關工作的通知》，明確要求土地開發整理工作要“尊重民意，切實保護農民合法權益”。因此，土地整理公眾參與工作任重而道遠，需要各方利益主體的共同努力，只有這樣，才能讓更多的人參與到土地整理工作中、保證土地整理項目有效實施并達到預期的效果。

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