從2010年中央一號文件看草原發展政策新亮點

目前，中共中央下發了《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，這是自2004年以來，中央一號文件第七次將目光聚焦農業農村工作。值得關注的是，2010年中央一號文件在強調統籌城鄉，夯實農業農村發展基礎的同時，對草原生態建設和牧區經濟社會發展也進行了重點部署，提出了一系列強草惠牧的新政策，充分體現了黨中央、國務院對草原保護建設工作的高度重視。綜合來看，一號文件值得關注的新亮點有以下五個方面：

1 在草原生態建設方面有新策略

中央一號文件把“構筑牢固的生態安全屏障”作為一個重要部分進行了重點闡述，并就草原生態工程建設提出了新的策略。

文件要求進一步加大退牧還草工程力度。文件指出，要切實加強草原生態保護建設，加大退牧還草工程實施力度，延長實施年限，適當提高補貼標準。退牧還草工程是當前草原生態建設的主體工程，自2003年開始實施以來，取得了明顯的生態及經濟社會效益，但是，該工程實施力度偏小、年限偏短、補貼標準偏低的問題非常突出。從總體投入看，2003～2009年，國家安排退牧還草資金共115.75億元，平均每年16.54億元，大約只相當于國家每年用于生態環境建設資金投入的1.65%。據測算，退牧還草工程區農牧民每退牧1畝（1畝=667平方米，下同）草原，將增加飼養成本10元以上，遠高于目前國家的補貼標準。因此，根據中央一號文件精神，我們有理由期待國家會加快退牧還草項目進程、增加建設投入、擴大實施范圍、提高補貼標準，并對非青藏高原區5年、青藏高原區10年的補助期限分別予以適當延長。

一號文件在強調加大退牧還草工程的基礎上，從戰略高度提出了采取統籌推進的策略。文件指出，要繼續推進京津風沙源治理，統籌推進青海三江源生態保護和建設，加快巖溶地區石漠化和南方崩崗區治理，啟動坡耕地水土流失綜合治理工程，加大草原鼠蟲害防治力度。目前，京津風沙源治理工程只完成《京津風沙源治理工程規劃（2001～2010年）》中草地治理面積的32%，任務還很艱巨。青海三江源生態保護建設工程才剛剛起步，還存在著加快工程進度和統籌好草原生態保護與農牧民長遠發展關系的現實問題。全國水土流失面積已占到土地面積的40%，南方巖溶地區有1300萬公頃石漠化土地亟須治理。全國每年草原鼠害面積4000多萬公頃、蟲害面積2200多萬公頃，而實際防治面積均不到15%。一號文件緊密結合我國草原生態問題實際，著眼全局，突出重點區域、重點項目和關鍵問題，分別提出了繼續推進、統籌推進、加快治理、加大力度、啟動新項目等針對性措施，對因地制宜、分類指導、統籌協調全國草原生態建設指明了方向。

2 在草原合理利用方面有新措施

草原既要保護建設，又要合理開發利用，只有這樣，才能兼顧生態效益與經濟效益，進而實現草原的可持續發展。針對草原的合理利用問題，一號文件明確提出了具體的要求，即：落實草畜平衡制度，繼續推行禁牧休牧輪牧；發展舍飼圈養，搞好人工飼草地和牧區水利建設。

草畜平衡制度、禁牧休牧輪牧制度是《草原法》規定的草原基本利用制度。長期以來，受落后生產方式的制約，農牧民收入的增長主要依賴草原家畜數量的增加，造成家畜嚴重超載，草畜矛盾日益突出，也成為導致當前草原退化、沙化的最重要因素。據農業部監測，2009年全國草原平均家畜超載率為31.2%，其中，西藏、內蒙古、新疆、青海、四川、甘肅六大草原牧區家畜分別超載 39%、25%、35%、26%、38%、38%。再從禁牧休牧輪牧情況看，目前全國禁牧休牧輪牧面積約為14.8億畝，只占草原面積的1/4，且由于相關配套政策未能適時跟進，導致一些地區偷牧、盜牧、夜牧現象時有發生，禁牧休牧輪牧制度在實施效果上打了一定折扣。今年，在中央一號文件中，對落實草畜平衡和禁牧休牧輪牧制度予以特別強調，這是對此項制度的充分肯定，也是對各級黨委、政府在促進草原合理利用方面的明確要求，有利于推動各地加大工作力度，加強對草原合理利用工作的組織領導，加快出臺必要政策、落實相關措施。

舍飼圈養、人工飼草地和牧區水利建設是提高草原綜合生產能力的重要措施。當前，我國草原畜牧業生產仍以原始的游牧方式為主，不僅生產效益低下，也不利于草原保護和農牧民生活水平的提高。我國人工飼草地面積多年徘徊在8000萬公頃左右，只有草原面積的2%，所生產的人工飼草料，遠不能滿足減輕天然草原放牧壓力的作用。牧區水利也極其落后，廣大的天然草原基本沒有水利灌溉設施，草原農牧民總體上依然過著靠天養畜、靠天吃飯的生活。中央一號文件把舍飼圈養、人工飼草地和牧區水利建設作為推進草原合理利用的一項重要配套措施提出來，有利于更好地落實草畜平衡及禁牧休牧輪牧制度，有利于加快推進草原畜牧業生產方式的轉變，有利于提高畜牧業生產效益，有利于加快牧區經濟社會發展。

3 在草原承包方面有新要求

2008年和2009年的中央一號文件，都曾提出推進草原承包工作。今年的中央一號文件明確指出：按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求，繼續推進草原基本經營制度改革。提出“權屬明確、管理規范、承包到戶”的要求，這在中央文件中是首次。

耕地承包、林地承包、草原承包都是我國農村土地承包經營制度的重要組成部分。目前，耕地承包工作早已完成，林權制度改革也正在全面推進，而占國土面積2/5的草原，承包工作卻依然緩慢，推行近30年來，仍有45%的草原沒有承包。即使是已承包的草原，絕大部分并沒有落實到戶，處于多戶“混用”狀態，難以發揮草原承包的預期效果。此外，承包管理不到位、承包經營權流轉不規范的問題也十分突出。權屬是關鍵、管理是基礎、到戶是根本，中央一號文件抓住當前草原承包工作的主要矛盾，從明確權屬、規范管理、承包到戶三個方面，確定了草原承包的基本目標和主攻方向，這既是對草原承包工作的總體要求，也是衡量各地草原承包工作落實水平的重要標尺，有利于規范承包工作、加快承包進程、提高承包水平。

4 在體系建設方面有新突破

草原監理體系是依法監督管理草原的專門執法隊伍，是維護草原生態安全、促進草原合理利用、保障草原地區可持續發展不可或缺的關鍵力量。一號文件提出“加強草原監理體系建設，強化草原執法監督。”這在中共中央文件中是首次，是推進草原監督管理體系建設的重要突破。

我國草原監理體系是根據新修訂施行的《草原法》要求，從2003年起才開始建立的。由于起步較晚，重視和支持力度不夠等原因，存在著機構不健全、力量薄弱、素質不高、裝備落后、經費短缺等突出問題。從全國看，目前只有約1/3的地（市）和1/5的縣（旗）設立了草原監理機構，且大部分是與草原站、畜牧站等單位合署辦公；南方有的省份監理機構仍為空白。從草原生態工程區看，還有21%的退牧還草工程縣和42%的京津風沙源工程縣未建立草原監理機構。從人員規模看，全國平均5.3萬公頃草原才有1名草原監理人員。從設施裝備看，各級草原監理機構，特別是基層的縣級草原監理機構，普遍缺少必要的執法監督和辦案取證設備，辦公條件也十分簡陋。

當前，草原破壞問題日趨嚴重，非法開墾草原、亂采濫挖草原野生植物資源、非法征占用草原、非法進行礦藏開采、非法買賣和流轉草原等案件呈逐年上升態勢。據估計，全國每年發生各類草原違法案件數萬起、直接破壞草原20萬公頃以上。由于監理體系落后，難以適應草原執法監督工作的實際需要，一些違法行為得不到及時制止，一些違法案件得不到有效查處，顯然，這種現狀必須盡快扭轉。

黨中央充分把握當前草原監督管理工作的現狀，提出加強草原監理體系建設，強化草原執法監督，這既是對草原監理體系建設必要性、緊迫性的充分肯定，也是對監理體系履行草原執法監督職責的明確要求。貫徹中央文件精神，就必須在健全機構、理順體制方面有新突破，在增加投入、完善設施、改善條件方面有真行動，在提高素質、規范行為、增強能力方面有快發展。

5 在補貼政策

方面有新舉措

從2006年開始，每年的中央一號文件都要求加快建立草原生態補償機制，但今年的文件突出了資金籌集，在措施和力度上明顯加強。文件指出，加大力度籌集森林、草原、水土保持等生態效益補償資金；推進西藏草原生態保護獎勵機制試點工作。與此同時，文件還特別強調“逐步完善適合牧區、林區、墾區特點的農業補貼政策。”這表明，中央將強化對牧區的農業補貼政策，讓從事草原畜牧業生產的農牧民享受更多的實惠。

近些年來，草原地區為國家生態安全的需要，做出了不少的犧牲，放棄了一些發展的機會，草原畜牧業發展受限，草原資源開發利用受控，在客觀上影響了農牧民增收和地方經濟的發展，照講國家理應采取相應的補償政策，來彌補草原地區因生態保護所造成的損失。但從實際情況看，盡管國家逐步加大了對草原地區的投入，并在個別地區開始了生態保護獎勵機制試點工作，但力度還很不夠，受益面還很有限。近十年我國用于生態環境保護的資金近1萬億元，而草原累計投入只有約240億元，僅占2.4%，這與廣大農牧民和草原地區所付出的草原保護代價相比，相差甚遠。一些單位和個人，征占用草原搞建設，開采草原礦藏，獲得了豐厚的利潤，但卻很少拿出資金回饋草原、恢復草原植被。一號文件強調加大力度籌集草原等生態效益補償資金，其涵義就是要廣開資金渠道，想方設法加大對草原的投入，這對于調節生態保護者和受益者的利益關系，突出“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”的基本原則，調動廣大農牧民保護和建設草原的積極性具有重要作用。

草原地區的農業生產有其自身的特點，以發展草原畜牧業為主，它與農區以糧食生產為主有著根本的區別。近些年國家出臺了一系列強農惠農政策，但這些政策主要是針對農區和種糧農民，而草原地區則難以從這些政策中受益。以內蒙古為例，2009年全區僅農資綜合補貼、糧食直補、良種補貼三項，就使農民人均獲得政策性收入368元，而牧民則基本享受不到；“十一五”以來，全區牧民收入低于農民3.83個百分點。因此，一號文件要求逐步完善適合牧區特點的農業補貼政策，旨在將現行農業補貼政策擴大到草原地區，從而增加農牧民收入。從當前情況看，將牧草良種補貼、種草直補、草畜平衡補貼以及草原牧業生產資料綜合補貼等逐步納入農業補貼范圍，是完全可行的。

總體而言，2010年中央一號文件為我國草原保護建設和草原地區發展注入了新的動力，我們應該抓住有利機遇，深入學習和理解文件精神，在推動相關政策、措施的落實上狠下功夫，爭取草原有更好、更快的發展。